ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 43/2026

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.976/1/2025, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Carmen Popoiag, președintele Secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Marina Daniela Ungureanu, magistrat-asistent-șef la Secția I civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, desemnată în temeiul art. 84 alin. (2) din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Olt - Secția I civilă în Dosarul nr. 165/311/2024.

Magistratul-asistent-șef prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, care a fost comunicat părților, nefiind formulate puncte de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul Olt - Secția I civilă, în Dosarul nr. 165/311/2024, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: 1. Dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, terenul aferent construcțiilor la care se referă acest text, teren având categoria de curți-construcții, este obligatoriu să fie situat în intravilanul localității sau poate fi situat și în extravilanul localității? 2. Dacă în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția privind dovada înregistrării construcției în registrul agricol trebuie îndeplinită pe toată durata de existență a respectivei construcții sau doar la momentul formulării cererii de emitere a titlului de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcții?

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 29 septembrie 2025, cu nr. 1.976/1/2025, termenul de judecată fiind stabilit la 23 martie 2026. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991) Art. 24 alin. (3) - " Pentru proprietarii actuali ai construcțiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producție, de fostele asociații economice intercooperatiste, de fostele organizații și entități ale cooperației de consum ori de alte foste entități cooperatiste, indiferent de denumirea acestora, comisia județeană de fond funciar va emite, la cerere, titluri de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcții, terenuri având categoria de curți-construcții, cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: a) solicitanții fac dovada proprietății asupra construcțiilor; b) solicitanții fac dovada înregistrării construcției în registrul agricol, cu excepția persoanelor pentru ale căror construcții nu există obligația legală de înscriere în registrul agricol, precum și dovada plății impozitelor și taxelor aferente acesteia în conformitate cu prevederile legale; c) pentru terenul aferent construcției nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane." III. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Slatina la data de 8 ianuarie 2024, cu nr. 165/311/2024, așa cum a fost precizată ulterior, reclamantul, în contradictoriu cu pârâtele Comisia județeană O. pentru aplicarea legilor fondului funciar și Comisia locală P. pentru aplicarea legilor fondului funciar, a solicitat anularea Hotărârii nr. 21.783 din 29 noiembrie 2023 emise de Comisia județeană O. pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole și forestiere și a Hotărârii nr. 1/2023 emise de Comisia locală P. pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole și forestiere și obligarea Comisiei județene O. pentru aplicarea legilor fondului funciar la emiterea titlului de proprietate în favoarea sa, pentru suprafața de 70 mp situată în comuna P., județul O.

În motivarea cererii reclamantul arată, în esență, că, prin hotărârile a căror anulare o solicită, pârâtele i-au respins cererea de constituire a dreptului de proprietate pentru suprafața de teren anterior menționată, cu motivarea că nu sunt întrunite condițiile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările aduse prin Legea nr. 263/2022, respectiv pentru că nu s-a făcut dovada proprietății dobândite de la fostele organizații și entități ale cooperației de consum și nici a înscrierii dreptului de proprietate asupra construcției în registrul agricol și pentru că nu au fost plătite taxele și impozitele locale.

Reclamantul consideră, însă, că toate cele trei condiții impuse de art. 24 alin. (3) lit. a)-c) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările aduse prin Legea nr. 263/2022, sunt îndeplinite, întrucât: dreptul de proprietate asupra construcției a fost dovedit cu Actul de adjudecare nr. 29 din 16 aprilie 2008 încheiat între Cooperativa de Consum S., în calitate de vânzător, și reclamant, în calitate de adjudecatar; actul de adjudecare a construcției amplasate pe terenul în litigiu a fost înregistrat la Primăria P. cu nr. 2.334 din 11 decembrie 2008 și la poziția 038 din registrul agricol din perioada 2010-2014; toate taxele și impozitele locale sunt achitate, conform chitanțelor anexate și Certificatului de atestare fiscală nr. 5.607 din 16 noiembrie 2023 emis de primarul comunei P., județul O., iar pentru terenul aferent construcției nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate pentru altă persoană.

Prin Sentința civilă nr. 2.407 din 28 mai 2024, Judecătoria Slatina a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, cu motivarea că nu sunt îndeplinite condițiile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, deoarece, pe de o parte, terenul în litigiu are categoria de folosință pășune (extravilan), iar nu curți-construcții, cum în mod expres prevede textul de lege, și, pe de altă parte, imobilul-construcție a fost înregistrat în registrul agricol numai în perioada 2010-2014, fără să se facă dovada acestei înregistrări și pentru perioada următoare, până la data formulării cererii de constituire a dreptului de proprietate asupra terenului aferent.

În esență, instanța a constatat că premisa textului de lege invocat de reclamant în susținerea cererii nu a fost modificată prin Legea nr. 87/2020 și Legea nr. 263/2022, art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referindu-se la terenurile aferente construcțiilor edificate de către fostele cooperative agricole de producție, de fostele asociații economice intercooperatiste, de fostele organizații și entități ale cooperației de consum ori de alte foste entități cooperatiste, persoanele îndreptățite la constituirea dreptului de proprietate asupra unor astfel de terenuri fiind actualii proprietari (deținători) ai construcțiilor edificate pe acestea. Sfera de aplicare a textului de lege a fost, însă, restrânsă, menționându-se expres că terenurile trebuie să aibă categoria curți-construcții. În consecință, în lumina noii reglementări, instanța a reținut că terenul în suprafață de 70 mp, situat în T 59, P 460/1, înscris în cartea funciară ca având proprietar Consiliul Local al Comunei P. și categoria de folosință pășune (extravilan), nu îndeplinește condiția premisă a art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că, pentru constituirea dreptului de proprietate, terenul aferent construcțiilor trebuie să aibă categoria de folosință curți-construcții.

Cu referire la condițiile prevăzute la lit. a)-c) ale art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, instanța a constatat că reclamantul a făcut dovada proprietății asupra construcției cu Actul de adjudecare nr. 29 din 16 aprilie 2008, prin care aceasta a achiziționat construcția în suprafață de 54,60 mp situată pe un teren proprietatea Consiliului Local al Comunei P., că imobilul-construcție a fost înregistrat în registrul agricol numai în perioada 2010-2014 la poziția nr. 038, fără să se facă dovada că este înregistrat în registrul agricol și la data formulării cererii de constituire, că imobilul nu figurează cu creanțe bugetare de plată scadente și că pentru terenul aferent construcției nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altor persoane, acesta aparținând Consiliului Local al Comunei P.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel reclamantul, susținând, în esență, că, în mod nejustificat, instanța de fond a restrâns sfera de aplicare a textului art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la terenurile având categoria de folosință curți-construcții, această interpretare fiind greșită, întrucât adaugă la lege o condiție pe care aceasta nu o prevede, singurele cerințe ce trebuie îndeplinite fiind cele trei de la lit. a)-c).

Cu referire la neîndeplinirea condiției prevăzute de art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dedusă din aceea că nu s-a făcut dovada înscrierii construcției în registrul agricol și după anul 2014, apelantul-reclamant consideră că motivarea instanței de fond este confuză câtă vreme se reține că, potrivit certificatului fiscal, imobilul nu figurează cu creanțe bugetare de plată scadente. În opinia reclamantului, conținutul acestui certificat face dovada faptului că și în prezent construcția este înscrisă la poziția sa de rol din registrul agricol, numai în acest fel justificându-se obligația sa de plată a impozitelor locale, obligație pe care cu bună-credință a îndeplinit-o.

Intimata-pârâtă Comisia locală de fond funciar a comunei P. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelului ca nefondat.

În esență, susține că instanța nu a adăugat la lege, ci a analizat dacă prevederile legale incidente au fost corect interpretate și aplicate de către cele două comisii, iar, în ceea ce privește pretinsa confuzie a instanței de fond referitoare la înscrierea imobilului-construcție în registrul agricol, arată că simplul fapt al depunerii certificatului fiscal nu face dovada înscrierii imobilului în registrul agricol, întrucât evidențele fiscale și registrul agricol au regimuri juridice diferite.

Prin Încheierea de ședință din 1 iulie 2025, pronunțată în Dosarul nr. 165/311/2024, Tribunalul Olt - Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și a suspendat judecarea cauzei în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă. IV. Motivele reținute de titularul sesizării, care susțin admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând că tribunalul judecă litigiul în ultimă instanță, că de răspunsul instanței supreme depinde soluționarea pe fond a cauzei, că problemele de drept enunțate au caracter de noutate, întrucât asupra lor instanța supremă nu s-a mai pronunțat și nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, și că acestea sunt reale, întrucât normele legale sunt lacunare, neclare și susceptibile de interpretări diferite. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Cu privire la prima întrebare, opinia instanței de trimitere este în sensul că, atât timp cât terenul aferent construcțiilor este din categoria curți-construcții, acesta trebuie să fie situat în intravilanul localității.

Instanța consideră că, pentru a fi aplicabile dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, terenul nu poate fi situat în extravilanul localității, având în vedere faptul că primul alineat al acestui articol face referire la terenurile situate în intravilanul localităților, iar din modelul titlului de proprietate prevăzut în anexele din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor rezultă că, pentru terenurile situate în extravilan, nu este înscrisă categoria de folosință curți-construcții, această rubrică fiind prevăzută doar pentru terenurile situate în intravilan (modelul prevăzut de art. 34 din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 131/1991 - anexa nr. 27; art. 34 din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.172/2001 - anexa nr. 27; art. 36 din regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005 - anexa nr. 20).

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept supusă analizei, instanța de trimitere consideră că, întrucât textul de lege nu distinge, condiția privind dovada înregistrării construcției în registrul agricol trebuie îndeplinită pe toată durata de existență a respectivei construcții, inclusiv la momentul formulării cererii de emitere a titlului de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente construcției.

De asemenea, apreciază că, având în vedere că nu se ridică problema recuperării sumelor datorate cu titlu de creanță fiscală, nu poate fi considerată îndeplinită această condiție dacă sunt depuse acte doveditoare doar pentru ultimii 5 ani sau numai pentru o anumită perioadă. VI. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Cu referire la prima întrebare, apelantul-reclamant arată faptul că art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, introdus prin Legea nr. 263/2022, nu cere să fie îndeplinită condiția referitoare la situarea terenului în intravilan. Aceste prevederi legale au un caracter autonom față de cele ale alin. (1) al aceluiași articol, întrucât privesc o categorie distinctă de proprietari de construcții, astfel încât aplicarea lor nu este condiționată de îndeplinirea cerinței de la alin. (1), anume aceea că, pentru constituirea dreptului de proprietate asupra terenului aferent construcției, acesta trebuie să fie situat în intravilan.

În ceea ce privește a doua întrebare, apelantul-reclamant consideră că este îndeplinită condiția de la lit. b) a art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în situația în care se dovedește îndeplinirea condițiilor impuse de art. 24 alin. (3) lit. a) și c) din aceeași lege, în sensul că proprietarul construcției a solicitat înregistrarea acesteia în registrul agricol, construcția a fost înregistrată în urma cererii solicitantului, iar impozitele și taxele au fost plătite pentru întreaga perioadă cuprinsă între momentul dobândirii construcției și data solicitării constituirii dreptului de proprietate pentru terenul aferent. Dacă există dovezi certe că pentru terenul aferent nu a fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane, nu există niciun impediment legal pentru constituirea dreptului de proprietate în favoarea proprietarului construcției.

Intimata-pârâtă Comisia locală de fond funciar P. a depus punct de vedere prin care susține că, în raport cu prevederile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, terenul trebuie să aibă categoria de folosință curți-construcții, indiferent de faptul că acesta este situat în intravilanul sau extravilanul localității.

Totodată, apreciază că, în aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția privind dovada înregistrării construcției trebuie îndeplinită la data formulării cererii de emitere a titlului de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenul aferent construcției de către proprietarul construcției.

Intimata-pârâtă Comisia județeană O. pentru aplicarea legilor fondului funciar nu a formulat punct de vedere. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Din răspunsurile transmise de instanțele naționale la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție au rezultat aspectele cu privire la chestiunile de drept sesizate, prezentate în continuare.

În ceea ce privește prima întrebare s-au conturat două opinii.

Într-o primă opinie s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, terenul aferent construcțiilor la care se referă acest text, teren având categoria de curți-construcții, este obligatoriu să fie situat în intravilanul localității.

În argumentarea acestei opinii s-a arătat că: (i) textul art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretat în ansamblul său, prin prisma tuturor prevederilor sale, în ordinea în care au fost așezate în economia articolului. Astfel, câtă vreme prevederile alin. (1) fac referire expresă la "terenurile situate în intravilanul localităților", alin. (3) al aceluiași articol trebuie interpretat în sensul că se referă la terenurile aferente construcțiilor, având categoria de curți-construcții, situate tot în intravilanul localităților; (ii) evoluția modificărilor legislative intervenite cu privire la acest text de lege, introdus inițial prin Legea nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, vine să confirme această concluzie. Astfel, în forma sa inițială, de la momentul introducerii prin Legea nr. 213/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, făcea referire expresă la "terenurile situate în intravilanul localităților, aferente construcțiilor edificate de către fostele cooperative de producție, fostele asociații economice intercooperatiste și fostele cooperative de consum. (...)". Faptul că, în prezent, în urma modificărilor realizate prin Legea nr. 87/2020 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și prin Legea nr. 263/2022 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, textul de lege nu mai precizează expres situarea terenurilor în intravilanul localității nu este de natură a atrage o altă concluzie, în contextul în care face referire la terenurile aferente construcțiilor edificate în condițiile alin. (1) al art. 24, adică pe suprafețe de teren situate în intravilanul localităților; (iii) modificările aduse prin Legea nr. 87/2020 au avut drept scop doar lărgirea sferei entităților la care se referă art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care au edificat astfel de construcții, din expunerea de motive a acestui act normativ rezultând că nu a fost intenția legiuitorului de a extinde aplicabilitatea normei și în cazul terenurilor extravilane, ci doar de a lămuri ipotezele în care organizații ale cooperației de consum au suferit modificări sau au fost supuse altor forme de reorganizare, apreciindu-se că enumerarea în cuprinsul art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, doar a celor trei entități este limitativă; (iv) legiuitorul a urmărit reglementarea situațiilor juridice existente în intravilan, pentru a asigura concordanța dintre proprietatea asupra construcției și terenul aferent; (v) terenul construibil este o parte a teritoriului administrativ intravilan al unei localități, iar acest caracter rezultă din planurile urbanistice. Un teren aparținând categoriei de folosință curți-construcții este destinat locuințelor, anexelor gospodărești și curților. Destinația unor suprafețe denumite curți-construcții poate fi și în sensul deservirii construcțiilor - anexe gospodărești - care, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pot fi situate numai în intravilanul unei localități.

Nu a fost identificată practică judiciară în sensul acestei opinii, fiind exprimate doar puncte de vedere teoretice.

Într-o a doua opinie s-a considerat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, terenul aferent construcțiilor la care se referă acest text, teren având categoria de curți-construcții, poate să fie situat atât în intravilanul localității, cât și în extravilanul acesteia.

În argumentarea acestei opinii s-au reținut următoarele: (i) din punctul de vedere al amplasării pe teritoriul localității, terenurile pot fi intravilane sau extravilane, acestea putând fi împărțite, la rândul lor, în funcție de categoria de folosință, în mai multe tipuri, printre care și terenuri curți-construcții. Art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se referă la construcțiile edificate de către fostele cooperative agricole de producție, de fostele asociații economice intercooperatiste, de fostele organizații și entități ale cooperației de consum ori de alte foste entități cooperatiste, indiferent de denumirea acestora. Or, aceste entități dețineau terenuri și în extravilanul localităților, edificând construcții pe ele, destinația de curți-construcții putând fi acordată acestor terenuri chiar și ulterior edificării construcțiilor în cauză; (ii) deși, inițial, în cuprinsul Legii nr. 231/2018 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 exista mențiunea expresă referitoare la situarea terenurilor în intravilan, în niciuna dintre modificările ulterioare aduse textului art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu a mai fost reluată această mențiune. Or, unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Eliminarea acestei mențiuni nu a fost întâmplătoare, voința legiuitorului fiind în sensul de a acorda posibilitatea obținerii unui titlu de proprietate, în temeiul acestui articol, și pentru terenurile situate în extravilanul localităților. Având în vedere că orice excepție de la regulă trebuie prevăzută în mod expres, o interpretare limitativă a normei, în sensul că ar avea în vedere doar terenurile situate în intravilanul localității, ar fi contrară voinței legiuitorului; (iii) din cuprinsul normei în discuție rezultă că legiuitorul a condiționat aplicabilitatea procedurii pe care textul o reglementează, doar de categoria de folosință a terenului, și anume aceea de curți-construcții, fără a impune vreo cerință referitoare la amplasarea terenului în intravilanul localității. Astfel, norma juridică are în vedere terenurile aferente construcțiilor edificate de fostele cooperative agricole de producție, asociațiile economice intercooperatiste ori alte entități cooperatiste, fără a condiționa aplicabilitatea sa de amplasamentul terenului în intravilanul localității, elementul esențial fiind ca acesta să aibă categoria de folosință curți-construcții, iar solicitantul să îndeplinească în mod cumulativ următoarele cerințe: să facă dovada proprietății asupra construcției; să facă dovada înregistrării acesteia în registrul agricol; să facă dovada achitării impozitelor aferente; pentru terenul aferent construcției să nu fi fost constituit sau reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altei persoane; (iv) distincția dintre intravilan și extravilan ține de regimul urbanistic al terenului, în timp ce categoria de folosință reprezintă o calificare tehnică a terenului în funcție de destinația sa, conform nomenclatoarelor cadastrale și agricole, cele două noțiuni fiind juridic diferite, iar legea face trimitere doar la categoria de folosință; (v) interpretarea sistematică a dispozițiilor legale supuse analizei demonstrează că noțiunea de teren aferent se raportează la folosința efectivă a construcției, și nu la delimitarea administrativă, scopul reglementării fiind acela al clarificării situației juridice a terenurilor pe care au fost edificate construcțiile fostelor structuri cooperatiste, indiferent de poziționarea lor față de limitele intravilanului localităților; (vi) este adevărat că alin. (1) al art. 24 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, face trimitere la "terenurile situate în intravilanul localităților care au fost atribuite de cooperativele agricole de producție, potrivit legii, cooperatorilor sau altor persoane îndreptățite, pentru construcția de locuințe și anexe gospodărești, pe care le-au edificat...", dar ipoteza avută în vedere de alin. (3) este diferită. Astfel, nu mai este vorba despre terenuri pe care cooperatorii sau alte persoane îndreptățite au edificat locuințe și anexe gospodărești, ci de terenuri pe care înseși fostele cooperative agricole de producție, fostele asociații economice intercooperatiste, fostele organizații și entități ale cooperației de consum ori alte foste entități cooperatiste, indiferent de denumirea acestora, au edificat construcții. Or, acestea din urmă puteau avea și altă destinație decât cea de locuință sau de anexe gospodărești, aspect permis și în extravilanul localităților.

Cu titlu de practică judiciară în acest sens a fost identificată Decizia civilă nr. 925 din data de 30 mai 2025, pronunțată de Tribunalul Iași - Secția I civilă, în care s-a reținut că: "Or, tribunalul constată că prima instanță a motivat pe larg, convingător și logic, cu argumente de interpretare literală și de evoluție a textului, faptul că pentru ipoteza constituirii introdusă de alin. (3) al art. 24 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția ca terenul să fie în intravilan nu mai este prevăzută, ea fiind eliminată în evoluția reglementării de legiuitor. Acolo unde legiuitorul a prevăzut inițial condiția, iar ulterior clar a eliminat-o, instanța nu poate face o interpretare contrară voinței legiuitorului care este primul și cel mai autorizat interpret al legii conform art. 9 din Codul civil." În același sens sunt și sentințele civile nr. 2.279 din 8 martie 2021 și nr. 481 din 26 ianuarie 2021, pronunțate de Judecătoria Galați - Secția civilă, în cuprinsul cărora s-a reținut în mod explicit că cerința situării terenului în intravilan, deși prevăzută ca atare la data intrării în vigoare a textului art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a fost eliminată prin Legea nr. 87/2020 pentru modificarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

În ceea ce privește cea de-a doua întrebare s-au conturat 3 opinii.

Într-o primă opinie s-a arătat că, în interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția privind dovada înregistrării construcției în registrul agricol trebuie îndeplinită pe toată durata de existență a respectivei construcții.

În argumentare s-a arătat că această condiție implică existența unei înscrieri constante a construcției în registrul agricol, inclusiv la momentul formulării cererii de emitere a titlului de proprietate, având în vedere că textul legal nu impune existența înregistrării doar la un anumit moment, precum și evoluția modalităților de evidență a proprietăților imobiliare.

Nu au fost identificate hotărâri judecătorești pronunțate în sensul acestei opinii, fiind exprimate doar puncte de vedere teoretice.

Într-o a doua opinie s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (3) lit. b) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția privind dovada înregistrării construcției în registrul agricol nu trebuie îndeplinită pe toată durata de existență a respectivei construcții, ci doar la momentul formării cererii de emitere a titlului de proprietate privind constituirea dreptului de proprietate pentru terenurile aferente acestor construcții.

S-a argumentat că: (i) în redactarea actuală, prevederile art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu cuprind nicio mențiune cu privire la necesitatea menținerii înregistrării în registrul agricol pe întreaga durată de existență a construcției. Textul de lege face referire la situația de fapt de la momentul solicitării, iar nu la o condiție continuă, retroactivă sau istorică, deoarece o astfel de cerință ar crea un obstacol disproporționat, adesea greu de surmontat în practică, și ar bloca regula legală, ceea ce ar contraveni scopului reglementării, respectiv ca proprietarii actuali ai construcțiilor să poată obține titlul de proprietate și pentru terenul aferent, acolo unde nu există un titlu anterior; (ii) scopul cerinței este acela de a se verifica dacă solicitantul deține efectiv construcția și are o posesie stabilă și legitimă asupra ei, registrul agricol și impozitul nefiind probe referitoare la durată, ci instrumente administrative de confirmare a deținerii actuale a imobilului. Dacă la momentul formulării cererii construcția este existentă, folosită, impozitată și înscrisă în registrul agricol, scopul legii este atins; (iii) a pretinde o înscriere continuă de zeci de ani înseamnă a introduce o condiție nerezonabilă și neprevăzută de lege, în contextul în care mulți proprietari nu au avut înscrieri continue din motive administrative, iar a respinge o atare cerere privind constituirea dreptului de proprietate pentru neîndeplinirea de către autoritățile locale a unei astfel de formalități ar fi o sancțiune disproporționată. Obligația de a menține permanent această înregistrare ar conduce la o perpetuă condiționare a dreptului de proprietate, contrară principiului securității raporturilor juridice; (iv) menținerea mențiunii în registrul agricol are o utilitate fiscală și administrativă, iar nu o valoare constitutivă de drept real. În momentul în care construcția este demolată, schimbată sau transmisă, obligațiile privind actualizarea registrului agricol revin proprietarului, însă nerespectarea lor nu produce efecte asupra valabilității titlului de proprietate deja emis.

În sensul acestei opinii au fost identificate următoarele hotărâri judecătorești relevante: Decizia nr. 259 din 30 mai 2023, pronunțată de Tribunalul Satu Mare; Decizia nr. 205 din 20 aprilie 2023, pronunțată de Tribunalul Satu Mare; Sentința civilă nr. 8.666 din 8 iulie 2025, pronunțată de Judecătoria Focșani; Sentința civilă nr. 523 din 24 mai 2023, pronunțată de Judecătoria Jibou.

A fost relevată și o a treia opinie, în sensul că dovada înregistrării construcției în registrul agricol trebuie raportată la momentul dobândirii dreptului de proprietate asupra acesteia, care poate fi anterior formulării cererii de emitere a titlului de proprietate.

În susținere s-a arătat că, dacă s-ar avea în vedere toată durata existenței construcției, aceasta ar fi o sarcină dificil de îndeplinit, iar, în cazul în care autorul sau dobânditorul anterior nu a efectuat un astfel de demers, dovada înscrierii în registrul agricol ar reprezenta o condiție excesivă pentru cel care formulează cererea în prezent. S-a apreciat că trebuie avute în vedere dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. d) din Ordonanța Guvernului nr. 28/2008 privind registrul agricol, prin care s-a stabilit că se înscriu în registrul agricol clădirile existente la începutul anului pe raza localității, dar și normele tehnice privind modul de completare a registrului agricol care prevăd aceeași obligativitate. Așadar, trebuie evaluată fiecare situație concretă, astfel încât să se poată observa buna-credință și intenția dobânditorului de a-și îndeplini obligațiile privind publicitatea și achitarea taxelor și impozitelor, acesta fiind scopul final al reglementării în discuție.

Prin Adresa nr. 3.741/III-5/2025 din 24 octombrie 2025, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția judiciară - Serviciul de recursuri în interesul legii a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la chestiunile de drept ce face obiectul sesizării formulate de Tribunalul Olt - Secția I civilă. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în mecanismul de unificare a practicii

Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de instanța supremă în mecanismele de unificare a practicii judiciare cu privire la norma de drept supusă interpretării. IX. Jurisprudența Curții Constituționale

Nu a fost identificată jurisprudență a Curții Constituționale a României relevantă în raport cu problemele de drept supuse analizei. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Prealabil analizării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii trebuie să se verifice dacă, în raport cu întrebările formulate de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, așa cum rezultă acestea din textele normative care asigură cadrul legal al declanșării acestei proceduri.

Astfel, conform dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Cumulativ, art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă prevede că: "Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților".

Din analiza dispozițiilor legale mai sus evocate rezultă că deschiderea procedurii hotărârii prealabile este posibilă numai în cazul în care sunt îndeplinite, concomitent, următoarele condiții: - existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; - chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; - Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidență faptul că, în cazul concret al sesizării de față, doar unele dintre cerințele legale mai sus enunțate se verifică.

Astfel, se constată că sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost făcută de Tribunalul Olt - Secția I civilă, învestit cu soluționarea apelului formulat împotriva Sentinței civile nr. 2.407 din 28 mai 2024, pronunțată de Judecătoria Slatina în Dosarul nr. 165/311/2024, într-un litigiu de fond funciar, tribunalul având competența de a judeca acest litigiu în ultimă instanță, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive, întrucât, în materia în care a fost promovată acțiunea, hotărârile pronunțate sunt supuse exclusiv apelului, așa cum rezultă din interpretarea coroborată a art. 5 alin. (1) din titlul XIII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare, și a art. 7 alin. (2) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare, decizia fiind astfel definitivă, în raport cu dispozițiile art. 634 alin. (1) pct. 4 teza întâi din Codul de procedură civilă.

Sunt îndeplinite, așadar, condițiile referitoare la existența unei cauze aflate în curs de judecată, în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului, învestit să judece litigiul în ultimă instanță.

Totodată, din verificările efectuate se constată că este întrunită și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunilor de drept enunțate și să nu fie învestită cu soluționarea unui recurs în interesul legii cu acest obiect.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile de ordin procedural prevăzute de art. 519 alin. (1) din Codul de procedură civilă, urmând ca, în continuare, să se analizeze și să se stabilească dacă problemele de drept în discuție reprezintă veritabile chestiuni de drept și dacă acestea au caracter de noutate.

Cu referire la cerința ivirii unei chestiuni de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată se constată că legiuitorul a instituit o dublă condiționare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept, iar, pe de altă parte, să fie probată legătura necesară dintre dezlegarea chestiunii de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond.

În ceea ce privește primul aspect, în mod constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a subliniat că, pentru a se putea vorbi de existența unei chestiuni de drept, este necesar ca problema de drept supusă dezbaterii să fie una veritabilă, să prezinte o dificultate suficient de mare legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

Cu alte cuvinte, chestiunea de drept trebuie să fie una reală, iar o atare calificare există numai atunci când norma de drept supusă discuției este îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară, fiind susceptibilă, în atari condiții, să constituie izvorul unor interpretări divergente și, în consecință, al practicii neunitare.

Așadar, nu orice chestiune de drept poate fi supusă interpretării prin acest mecanism de unificare jurisprudențială, ci numai acelea care ridică problema precarității textelor de lege, a caracterului lor dual și complex. În caz contrar, rolul instanței supreme ar deveni unul de soluționare directă a cauzei aflate pe rol și ar neutraliza rolul instanței legal învestite, acela de a judeca în mod direct și efectiv procesul, rol consacrat constituțional. Instanța supremă nu poate fi învestită, în cadrul acestei proceduri, cu interpretarea și aplicarea legii în scopul soluționării efective a cauzei aflate pe rol, atribut care se impune cu necesitate să rămână în sfera de competență exclusivă a instanței de judecată legal învestite cu soluționarea procesului.

Pe de altă parte, caracterul veritabil al chestiunii de drept trebuie să rezulte din încheierea de sesizare pronunțată de instanța de trimitere, întrucât completul de judecată învestit cu soluționarea pricinii este cel dintâi ținut să stabilească dacă există o problemă de interpretare în legătură cu textul de lege pe care îl aplică raportului juridic litigios, care să prezinte o dificultate sub aspectul lămuririi înțelesului și sensului aplicării sale, de natură să genereze riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practica judiciară.

Raportat la cauza pendinte se constată că niciuna dintre cele două chestiuni de drept care fac obiectul sesizării nu îndeplinește cerința esențială de a fi o veritabilă problemă de drept, care să necesite rezolvarea de principiu în procedura hotărârii prealabile, din verificarea încheierii din 1 iulie 2025 pronunțate în Dosarul nr. 165/311/2024, prin care s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, rezultând că aceasta nu cuprinde o motivare a îndeplinirii acestei condiții de admisibilitate, instanța de trimitere mărginindu-se la a expune doar diferitele variante posibile de interpretare a dispozițiilor legale în discuție, așa cum rezultă acestea din cuprinsul susținerilor formulate de părțile din cauza pe care o are de soluționat, precum și din propria analiză pe care o face cu privire la normele menționate.

Astfel, prin cea dintâi întrebare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă terenul aferent construcțiilor la care se referă art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, teren având categoria de folosință curți-construcții, este obligatoriu să fie situat în intravilanul localității sau poate fi situat și în extravilanul acesteia.

Cu referire la aceasta se constată, sub un prim aspect, că instanța de trimitere nu a prezentat argumentele care susțin caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la cele două interpretări diferite prezentate în cuprinsul sesizării și nici nu a arătat în ce constă dificultatea de a-și însuși o anumită interpretare și măsura în care acesta depășește obligația ce îi revine în mod obișnuit de a interpreta și aplica legea în cadrul litigiului pe care îl are de soluționat, nedemonstrând astfel necesitatea de a apela la mecanismul de unificare a practicii judiciare. Or, împrejurarea că părțile din proces au opinii divergente cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor legale supuse interpretării sau că instanța însăși le interpretează în altă manieră decât cea prezentată de părți nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice și nu justifică doar prin ea însăși declanșarea mecanismului hotărârii prealabile.

Sub un alt aspect, raportat la conținutul clar și neechivoc al normei de drept supuse interpretării, se reține că problema pusă în discuție nu poate fi considerată o chestiune de drept reală și veritabilă, aptă să necesite cu pregnanță un răspuns pe calea hotărârii prealabile, în absența căruia să existe temerea unei interpretări divergente, fiind evident pentru orice interpret al dreptului că, în absența oricărei condiționări a legii din perspectiva regimului urbanistic al terenurilor (intravilan și extravilan), art. 24 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu poate fi interpretat restrictiv, ca referindu-se exclusiv la terenurile curți-construcții situate în intravilan, ci în sensul că prevederile sale se aplică tuturor terenurilor cu această categorie de folosință, indiferent dacă sunt situate în intravilan sau în extravilan, atât timp cât sunt îndeplinite celelalte condiții prevăzute la literele a)-c) ale acestuia.

Simpla lecturare a textului legal în discuție pune în evidență faptul că singurul criteriu relevant folosit de legiuitor pentru a determina obiectul normei este categoria de folosință (curți-construcții), iar nu amplasamentul administrativ-urbanistic al terenului, astfel că a interpreta textul în sensul că acesta se referă doar la terenurile situate în intravilanul localităților înseamnă a adăuga o condiție pe care legea nu a prevăzut-o, ceea ce nu poate fi acceptat.

Ca urmare, nu se poate pretinde, în mod rezonabil, că norma legală cu un astfel de conținut este una neclară, lacunară, dificil de a-i fi deslușit înțelesul, întrucât ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Practica judiciară cristalizată în aplicarea acestui text legal, deși nu este una consistentă (tipologia cauzei și problemele posibil generate de aplicarea legii în cazul concret dedus judecății fiind rar întâlnite), relevă întocmai această modalitate de abordare și rezolvare a chestiunii de drept în discuție, instanțele reținând că, pentru ipoteza constituirii dreptului de proprietate reglementată de alin. (3) al art. 24 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, condiția ca terenul să fie situat în intravilan, deși prevăzută ca atare în forma inițială a articolului de la data introducerii sale prin Legea nr. 231/2018, a fost eliminată de legiuitor, în evoluția reglementării, încă de la momentul modificărilor aduse textului legal în discuție prin Legea nr. 87/2020. Or, acolo unde legiuitorul a prevăzut inițial o condiție, iar ulterior a eliminat-o în mod expres, instanța nu poate face o interpretare contrară voinței acestuia.

Și opiniile exprimate la nivel teoretic sunt orientate, în marea lor majoritate, către soluția adoptată în practică, judecătorii din cadrul instanțelor care au înaintat puncte de vedere cu privire la problema de drept în discuție apreciind că norma legală supusă interpretării reflectă cu suficientă claritate intenția legiuitorului de a nu mai face nicio distincție între terenurile intravilane și extravilane aferente construcțiilor edificate de fostele entități cooperatiste, singura condiție impusă pentru ca acestea să poată face obiectul constituirii dreptului de proprietate în favoarea actualilor proprietari ai construcțiilor respective fiind aceea ca terenul să aibă categoria de folosință curți-construcții și, bineînțeles, să fie întrunite și celelalte cerințe cumulative reglementate la literele a)-c).

Opinia teoretică minoritară, în argumentarea căreia se susține că, atât timp cât prevederile alin. (1) fac referire expresă la "terenurile situate în intravilanul localităților", și alin. (3) trebuie interpretat în sensul că se referă la terenurile aferente construcțiilor, având categoria de curți-construcții, situate tot în intravilanul localităților, nu are aptitudinea de a demonstra că problema de drept prezintă vreun grad de dificultate, în condițiile în care analiza ce stă la baza acesteia nu a avut în vedere că obiectul de reglementare al celor două norme este diferit.

Astfel, în timp ce alin. (1) reglementează situația terenurilor atribuite de cooperativele agricole de producție, potrivit legii, cooperatorilor sau altor persoane îndreptățite, pentru construcția de locuințe și anexe gospodărești, alin. (3) se referă la terenurile pe care înseși fostele entități cooperatiste au edificat construcții care, având și alte destinații decât cea de locuință sau anexe gospodărești, puteau fi situate și în extravilanul localităților. Or, pentru a rezolva situația juridică a terenurilor pe care sunt amplasate astfel de construcții, legiuitorul a eliminat condiția referitoare la situarea acestora în intravilan, fiind evident