ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 975/2025

Ședința publică din data de 20 februarie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2023, reclamanta A. a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului F.G.A.

Prin sentința nr. 19 din 22 februarie 2024 Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite în parte cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Obligă pârâtul să soluționeze cererea reclamantei de despăgubiri înregistrată sub nr. x/04.07.2023 prin emiterea unei decizii.

Respinge capetele de cerere referitoare la stabilirea unui termen de 10 zile pentru emiterea deciziei, aplicarea unei amenzi de 20% conducătorului F.G.A. și obligarea la plata de penalități."

Împotriva sentinței a declarat recurs recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii, respingerea în tot a acțiunii reclamantei și înlăturarea obligațiilor stabilite în sarcina F.G.A.

În motivarea recursului s-a arătat, subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., că în mod eronat instanța a respins excepția necompetenței materiale și teritoriale, hotărârea fiind pronunțată cu încălcarea competenței de ordine publică a Judecătoriei Sectorului 2 București.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii de soluționare a cererii de despăgubire formulate urmare accidentului rutier din data de 16.06.2018, produs de conducătorul auto asigurat RCA la B. S.A..

Date fiind dispozițiile art. 1 și art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, instanța competentă să soluționeze atât contestația împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, cât și calea de atac împotriva hotărârii pronunțate în soluționarea contestației, sunt instanțele civile de la sediul F.G.A. Prin urmare, se impune ca și în cazul nesoluționării cererii de plată de către F.G.A., considerat de către petent ca refuz de soluționare a cererii, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la instanțele civile de la sediul F.G.A, simetric regulilor prevăzute de Legea nr. 213/2015.

Soluționarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluționarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat al Fondului de Garantare a Asiguraților, pe care persoanele care se consideră prejudiciate au posibilitatea să îl conteste. Dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează competența exclusivă a instanței de la sediul F.G.A., iar, în noua reglementare, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 face trimitere la dispozițiile C. proc. civ. care reglementează competența materială a instanțelor judecătorești, respectiv art. 94 și următoarele. Legea nr. 213/2015 este lege specială, iar normele speciale se aplică cu prioritate în raport cu normele generale, potrivit principiului de drept specialia generalibus derogant, norma specială fiind de strictă interpretare. Or, legea specială (Legea nr. 213/2015) prevede competența exclusivă a instanțelor de la sediul F.G.A.

Prin urmare, apreciază că este competentă în soluționarea prezentei cauze Judecătoria Sectorului 2 București și nu Curtea de Apel Bacau, sens în care s-a solicitat casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre competentă soluționare Judecătoriei Sectorului 2 București.

În dezvoltarea criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut judecătorul fondului a interpretat eronat dispozițiile art. 11 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 20 și art. 21 din Norma nr. 24/2015 și art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, recurentul a menționat prin apărările formulate faptul că F.G.A. a preluat. în urma constatării stării de insolvență a C. S.A.. un număr de peste 191.000 dosare de daună, în condițiile în care se află în lucru în continuare dosare de daună preluate de la D. S.A., E., F. S.A. și G. S.A. (fiind peste 3.000.000 de potențiali creditori, conform listei potențialilor creditori de asigurare, astfel cum a fost publicată și depusă la dosarul cauzei) dosarele fiind instrumentate și soluționate de către Fond în ordinea înregistrării și completării dosarelor. Fondul efectuează toate activitățile și respectă în totalitate procedura impusă de lege în vederea protejării dreptului garantat tuturor creditorilor de asigurare, iar informații referitoare la situația cererilor de plată înregistrate la Fond sunt publice și pot fi obținute accesând pagina de internet a acestuia.

Referitor la statusul soluționării cererii de plată formulate de petentă și înregistrată la F.G.A. cu nr. x/04.07.2023, acesta poate fi urmărit pe site-ul F.G.A. - x, la data prezentei statusul acesteia fiind cerere în așteptare, fiind în curs de alocare la analiză cererile de plată aferente daunelor materiale ce au fost înregistrate la F.G.A. până la data de 05.05.2023.

Astfel cum s-a arătat prin apărările formulate, în baza cererilor de plată formulate și înregistrate la F.G.A., se constituie dosare de daună acestea urmând a se soluționa pe baza documentelor justficative depuse de petenți, cu respectarea prevederilor Legii nr. 213/2015, a Normei A.S.F. nr. 24/2019, a condițiilor de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare și cu normele aplicabile în materie.

Legea specială prevede criteriul pe care F.G.A. este ținut să îl respecte în soluționarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluționare, ceea ce nu era nici posibil, raportat la numărul foarte mare al cererilor de plată al potențialilor creditori de asigurare ai asigurătorilor insolvenți. Câtă vreme în concepția legii speciale se instituie o modalitate de ordonare a obligației de soluționare a cererilor, respectiv în funcție de data înregistrării, este înlăturată aplicabilitatea dispoziției generale cuprinsă la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004, în sensul că cererile ar trebui soluționate într-un termen de 30 de zile.

A mai apreciat recurentul că nu se poate reține în sarcina sa nerespectarea termenului rezonabil de soluționare a cererilor reclamanților, în raport de scopul Fondului, acela de protejare a creditorilor de asigurări de consecințele insolvenței asigurătorilor, în raport cu specificul, complexitatea și încărcătura activității Fondului, dar având în vedere și faptul că legea specială nu prevede un termen imperativ pentru soluționarea cererilor potențialilor creditori de asigurări, existența numărului foare mare de dosare de daună pentru societățile de asigurare față de care se derulelază procedura falimentului și necesitatea soluționării acestora în ordine cronologică fiind de notorietate.

De asemenea, deși a acceptat faptul că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluționare a cererilor, instanța a considerat totuși că termenul rezonabil ar fi fost depășit și a obligat pârâtul la soluționarea cererii de plată formulate de reclamantă. Prin soluția pronunțată se neagă practic existența terrnenului rezonabil, care înseamnă în primul rând a nu soluționa o cerere depusă la o dată ulterioară înaintea altor cereri depuse la date anterioare cererii în discuție, astfel că instanța de fond a adăugat la lege, stabilind în cauză că termenul rezonabil ar fi oricum depășit ulterior trecerii unui termen de 7 luni de la data înregistrării cererii, dar și discriminând petenții care au depus cereri anterior intimatei, dar care nu s-au adresat instanței de judecată pentru soluționarea cererii.

Prin urmare, Fondul instrumentează și soluționează volumul extrem de mare de cereri de plată în ordinea înregistrării și completării dosarelor, cu respectarea procedurii complexe reglementată de Legea nr. 213/2015 si Norma nr. 24/2019. Raportat la data depunerii cererii de plată și faptul că cererile se soluționează pe măsura înregistrării lor la Fond, a susținut recurentul că respectă un termen rezonabil de natură a permite urmarea tuturor operațiunilor administrative impuse de cadrul normativ și verificarea în mod corespunzător a legalității și temeiniciei cererilor petenților.

Deși a fost legală citată, intimata-reclamantă A. nu a depus întâmpinare și nu a formulat apărări în recurs.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condițiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se reține, astfel, că instanța de fond a analizat și s-a pronunțat asupra excepției necompetenței materiale a curții de apel invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, prin prisma dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin intrarea în vigoare la 24 septembrie 2021 a O.U.G. nr. 102/2021, care, în cuprinsul art. I pct. 23, au statuat următoarele:

"La articolul 13, alin. (4) și (5) se modifică și vor avea următorul cuprins: (...) (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare.".

Examinând competența primei instanțe, din punct de vedere material și teritorial, Înalta Curte constată că norma de procedură ce reglementează competența este cea în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispozițiile art. 24 C. proc. civ.. Întrucât cererea a fost formulată la data de 8 noiembrie 2023, sunt incidente dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată conform art. I pct. 23 din O.U.G. nr. 102/2021, care conferă instanțelor civile de la sediul Fondului competența soluționării acțiunilor în anularea deciziilor motivate de respingere a cererilor de plată.

În stabilirea competenței instanței de judecată, nu are relevanță împrejurarea reținută de prima instanță, în sensul că în speță nu se atacă o decizie a F.G.A. de respingere a cererii de plată, ci se critică nesoluționarea acestei cereri în termenul legal. În acest context, competența materială a instanței de contencios administrativ nu poate fi reținută prin raportare la definiția actului administrativ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căreia act administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Se observă că legiuitorul a intenționat să atribuie instanțelor civile competența materială de soluționare a cererilor referitoare la plata indemnizațiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, în considerarea naturii raportului juridic creat, care este unul civil.

Pe cale de consecință, pentru rațiuni de analogie, inclusiv cererile formulate în obligarea F.G.A. la soluționarea cererilor privind despăgubirile pretinse trebuie adresate tot acestor instanțe, în considerarea raporturilor juridice de ordine privată ce se impun a fi analizate.

Din perspectivă teleologică, dar și logică scopul O.U.G. nr. 102/2021 a fost de a modifica în mod efectiv competența materială de judecată a proceselor vizând activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților, prin atribuirea acesteia în favoarea altei categorii de instanțe judecătorești și anume cele civile de drept comun, în raport de esența chestiunilor litigioase vizând drepturi subiective civile.

În acest sens, se rețin prin analogie soluțiile și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite din Deciziile nr. 9/2006 și nr. 20/2007 pronunțate în soluționarea unor recursuri în interesul legii. Astfel, în măsura în care cel îndreptățit potrivit Legii nr. 213/2015 urmărește dobândirea unui drept subiectiv civil patrimonial, anume despăgubirile litigioase, iar actele aflate sub incidența acestei legi se atacă la instanța de drept comun, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competență procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Competența instanței de contencios administrativ nu este una intuitu personae, iar calitatea de instituție/autoritate publică a uneia din părți nu atrage în mod automat aplicarea jurisdicției contenciosului administrativ.

Înalta Curte mai arată că nu este relevant pentru stabilirea competenței materiale de judecată a instanței judecătorești nici rt. V din O.U.G. nr. 102/2021, text potrivit căruia "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraților pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.". Astfel, norma amintită prezintă importanță pentru dreptul substanțial, vizând procedura administrativă desfășurată de Fondul de Garantare a Asiguraților, iar nu procedura de judecată desfășurată de instanță. Așadar, trebuie deosebită procedura administrativă de procedura jurisdicțională, aceasta din urmă nefiind inclusă în procedura administrativă, ci separată și ulterioară acesteia, putând interveni doar dacă partea reclamantă este nemulțumită de măsurile de plată dispuse de Fondul de Garantare a Asiguraților. Or, legiuitorul nu a înțeles să instituie vreo normă tranzitorie și în materie procesuală, ci doar în cea administrativă, vizând competența de analiză a FGA, iar nu competența de judecată a instanței.

Noțiunea de "instanțele civile de la sediul Fondului" nu este menită a realiza o delimitare între cele două mari categorii de instanțe judecătorești, respectiv instanțe civile lato sensu și instanțe penale în raport de normele juridice de procedură specifice (anume C. proc. civ. și C. proc. pen.), ci de a exclude din competența instanței specializate de contencios administrativ această categorie de procese, a căror esență se regăsește în soluționarea unor conflicte în legătură cu drepturi patrimoniale și/sau nepatrimoniale civile, având consecința firească a atribuirii competenței de soluționare în favoarea judecătorului de drept comun. Așadar, nu art. 96 pct. 1 C. proc. civ. este relevant pentru înțelesul art. 13 din Legea nr. 213/2015, modificată și completată prin O.U.G. nr. 102/2021, ci relevante sunt în acest sens art. 94 și art. 95 C. proc. civ.

Potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ. prevede că revin în competența materială a judecătoriei "orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părților, profesioniști sau neprofesioniști", în timp ce dispozițiile art. 95 pct. 1 din același cod stabilesc că tribunalele judecă "în primă instanță, toate cererile care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe".

Pentru toate aceste aspecte, făcând aplicarea în speță a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu dispozițiile 95 pct. 1 și art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speță, competența de soluționare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material, teritorial și material procesual, secțiilor civile ale Tribunalului București, în raport de valoarea obiectului cererii, care depășește 200.000 RON (având în vedere suma solicitată cu titlu de despăgubiri conform cererii de plată formulate de reclamant) și de sediul pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, situat în circumscripția teritorială a acestei instanțe.

În consecință, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând și prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 și 3 și art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București - Secțiile civile.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței nr. 19 din 22 februarie 2024 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București - Secțiile civile.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 20 februarie 2025.