ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3244/2025

Ședința publică din data de 10 iunie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 06 martie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Naționala de Asigurări de Sănătate (CNAS), a solicitat anularea Adresei nr x/04.09.2014 prin care CNAS a soluționat contestația/plângerea prealabilă și anularea actului administrativ Adresa nr. x/31.07.2014 prin care CNAS a comunicat elementele pe baza cărora se calculează taxa clawback aferentă trimestrului II al anului 2014, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin înscrisul depus la dosar în ședința publică din data de 13 octombrie 2015, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui CNAS nr. 519/29.07.2014 prin care s-a aprobat procentul "p" egal cu 20,15 prevăzut de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, în baza căruia se calculează contribuția trimestrială aferentă trimestrului II 2014 datorată de deținătorii APP a medicamentelor sau reprezentanților legali ai acestora.

Prin sentința civilă nr. 283 din 02 februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea principală formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a anulat în parte Adresa nr. x/04.09.2014 și Adresa nr. x/31.07.2014 în ceea ce privește comunicarea consumului de medicamente pentru trimestrul II 2014 suportat din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din Bugetul Ministerului Sănătății, astfel cum rezultă acesta inclusiv din Anexa la Adresa nr. x/31.07.2014 și a obligat pârâta CNAS să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum de 10.050 RON reprezentând onorariu avocat cu aplicarea art. 451 alin. (2) și art. 453 alin. (2) C. proc. civ. și taxă judiciară de timbru.

Prin încheierea de ședință din data de 26 ianuarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 283 din 02 februarie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

Raportat la reținerile instanței de fond cu privire la includerea TVA în valorile consumului trimestrial comunicate de CNAS către plătitorii contribuției trimestriale, recurenta-pârâtă a învederat, în esență, că excluderea acestei taxe din consumul centralizat de medicamente (având în vedere consumul de medicamente de care beneficiază asigurat cu sau fără contribuție personală, pe baza de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate înregislrat la nivelul CNAS), echivalează cu încălcarea prevederilor legale speciale din legislația națională, întrucât mecanismul clawback presupune includerea TVA în consumul centralizat de medicamente înregistrat la nivelul CNAS care este calculat în baza prețului de referința suportat din FNUASS. Acest preț include și TVA și, în mod firesc, și consumul înregistrat va include și TVA.

În acest sens, a făcut trimitere la dispozițiile Titlului VI al Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal și ale ale art. 125 și art. 140 din același act normativ, la Ordinul ministrului sănătății nr. 1275/2011, la prevederile art. 144 alin. (9) Anexa 2 din Contractul - cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2014 - 2015 aprobat prin H.G. nr. 400/2014 și Ordinul președintelui CNAS nr. 615/2010, Directiva Consiliului Uniunii Europene nr. 112/2006/CE privind sistemul comun al TVA, precum și prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011.

Începând cu trimestrul IV al anului 2012 CTt și Bat nu includ TVA, calcularea procentului "p" realizânduse prin eliminarea TVA-ului din valoarea acestor indicatori, potrivit formulei de calcul prevăzute la art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.

În prezent, pe de o parte, actualele prevederi reglementează faptul că, contribuția clawback se calculează asupra valorii consumului suportat din bugetul FNUASS și MS, iar cei 2 indicatori CTt și Bat nu conțin TVA, iar pe de altă parte, prin consumul comunicat de CNAS, subiecții plătitori sunt înștiințați că valoarea de consum propriu comunicată de CNAS conține TVA pe care aceștia îl pot deduce.

3.2. Împotriva încheierii din 26 ianuarie 2016 și a sentinței civile nr. 283 din 02 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-reclamantă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare către prima instanță.

Printr-un prim set de critici, recurenta-reclamantă a susținut că este greșită soluția instanței de calificare a Ordinului ca act administrativ normativ, și, în final, soluția acesteia de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.

Ordinul este un act administrativ individual, iar nu normativ, deoarece categoria de persoane la care se aplică este limitată și determinabilă, constând exclusiv în persoanele juridice DAPP obligați la plata clawback în trimestrul II 2014.

Ordinul stabilește valoarea procentului p, în raport de care persoanele juridice DAPP, ale căror medicamente au fost consumate și decontate în acest trimestru, trebuie să-și determine cuantumul taxei clawback, conform formulei reglementată de O.U.G. nr. 77/2011.

Recurenta-reclamantă a învederat de asemenea că și soluția instanței față de Notificare în raport de critica de nelegalitate referitoare la procentul "p" este greșită. În calificarea ipotetică a Ordinului de act administrativ normativ, față de lipsa publicării în Monitorul Oficial a Ordinului, se impunea în cauză să se constate neaplicarea și inexistența acestuia, iar nu prezumția de legalitate a Ordinului.

Instanța de judecată era ținută să analizeze legalitatea actelor administrative individuale contestate, inclusiv corectitudinea procentului "p", cu ignorarea/neaplicarea actului administrativ normativ, Ordinul Președintelui CNAS nr. 519/29.07.2014 nepublicat în Monitorul Oficial și, deci, inexistent. Inexistența acestui Ordin nu poate constitui impediment la analiza de legalitate a acestor administrative contestate, ci, dimpotrivă, argument de nelegalitate a acestora: emiterea lor s-a făcut in temeiul unui ordin inexistent.

Calificând corect Ordinul, ori, dând efectul corect lipsei publicării acestuia în Monitorul Oficial, instanța de fond ar fi trebuit să constate nelegalitatea Ordinului/Notificării din perspectiva corectitudinii procentului "p" și să ordone probele necesare dovedirii fără dubii a acestei nelegalități.

CNAS recunoaște lipsa de corectitudine a procentului "p" prin însăși Raportul de Activitate al Casei Naționale de Asigurări Sociale de Sănătate pentru 2014, raport publicat pe site-ul instituției (depus la dosar la termenul din 08 decembrie 2015). În acest raport, la pagina 18, este evidențiat faptul că datele furnizate în privința consumului de medicație în spitale sunt acurate doar în 65% din cazuri.

Printr-un alt set de critici, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că, față de lipsa de motivare a Ordinului/Notificării și imposibilitatea de verificare a valorilor comunicate, instanța de fond ar fi trebuit să constate nelegalitatea Notificării și Ordinului (în cazul Ordinului, dacă ar fi dat calificarea juridică corectă acestuia) pentru nerespectarea cerințelor de transparență și claritate pe care trebuie să le îndeplinească un act administrativ.

În analizarea acestui motiv de nelegalitate, instanța a interpretat greșit prevederile 5 din O.U.G. nr. 77/2011 privind obligația CNAS de a emite un act administrativ care să îndeplinească cerințele de transparență și claritate, astfel că taxa clawback este lipsită de previzibilitate.

Potrivit legii, art. 13 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 5 din O.U.G. nr. 77/3011, CNAS este obligat să prezinte documentația care a stat la baza actelor administrative contestate, și anume rapoartele caselor județene, farmaciilor și spitalelor. Ordinul Președintelui CNAS nr. 519/29.07.2014, act inexistent prin nepublicare, de altfel, nu este parte a acestei documentații, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 77/3011 și nu poate constitui impediment în prezentarea documentației stabilite expres chiar de lege.

Documentația depusă la dosar nu cuprinde rapoartele menționate la art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011. Lipsa documentației complete menționate chiar de O.U.G. nr. 77/2011 (raportările caselor județene/spitalelor/farmaciilor/centrele de dializă etc) în sine constituie motive de nelegalitate a actului administrativ nelegal.

Nu în ultimul rând, recurenta-reclamantă a mai arătat și că, în aprecierea motivului de nelegalitate legat de greșita determinare a consumul individual comunicat, prin includerea în acesta a consumului aferent vânzărilor altor entități din piața farma, iar nu doar consumul aferent vânzărilor acesteia, instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile legale ale art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011.

Contrar celor susținute de CNAS, aplicarea procentului V la un consum individual aferent atât vânzărilor DAPP, cât și vânzărilor altor entități juridice, care intervin pe lanțul de comercializate a acestor medicamente, încalcă atât legea - art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, cât și principiile privind justa așezare a sarcinilor fiscale și neutralitatea fiscală.

Argumentele CNAS, preluate de instanța de fond, întemeiate pe prevederile Deciziei Curții Constituționale nr. 665/2014 nu sunt, de asemenea, relevante în cauză.

Referirile CNAS la mcidența Deciziei Curții Constituționale nr. 665/2014 sunt greșite, în primul rând, față de prevederile art. 29 și 31 din Legea nr. 47/1992.

Recurenta-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care a a solicitat respingerea recursului declarat de partea adversă, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea motivelor de recurs formulate de recurenta-reclamantă A..

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile recurate, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că declarat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate este fondat, iar recursul declarat de recurenta-reclamantă A. este nefondat, în limitele și pentru considerentele următoare:

În cauză, recurentei-reclamante i-a fost comunicată la data de 31 iulie 2014 Adresa x/31.07.2014, prin care i-a fost adus la cunoștință valoarea procentului "p" pentru trimestrul II al anului 2014, de 20,15%, necesar determinării taxei clawback de achitat, precum și valoarea consumului de medicamente pentru trimestrul II 2014, suportat din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, aferent vânzărilor plătitorului de contribuție pentru medicamentele din lista depusă de acesta, pentru care se datorează contribuția trimestrială, consum prevăzut în Anexă și care conține TVA, "urmând ca acesta să fie dedus de fiecare DAPP".

Reclamanta a formulat contestație împotriva acestei Adrese la data de 07 august 2014, potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, la care pârâta a răspuns prin Adresa nr. x/04.09.2014, arătând că notificarea a fost emisă în acord cu prevederile legale.

Nemulțumită de soluția administrativă, recurenta-reclamantă a învestit instanța de judecată cu o cerere de anulare a Adresei nr. x/04.09.2014 prin care CNAS a soluționat contestația/plângerea prealabilă și a Adresei nr. x/31.07.2014 prin care CNAS a comunicat elementele pe baza cărora se calculează taxa clawback aferentă trimestrului II al anului 2014, iar în cadrul litigiului a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui CNAS nr. 519/29.07.2014 prin care s-a aprobat procentul "p" egal cu 20,15 prevăzut de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011 în baza căruia se calculează contribuția trimestrială aferentă trimestrului II 2014 datorată de deținătorii APP a medicamentelor sau reprezentanților legali ai acestora.

Prin încheierea de ședință din data de 26 ianuarie 2016, instanța de fond a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, soluție pe care Înalta Curte o împărtășește, urmând a fi schimbate considerentele pentru care prima instanță a ajuns la această soluție.

Astfel, prin Ordinul Președintelui CNAS nr. 519/29.07.2014 s-a stabilit, în baza elementelor înregistrate în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, valoarea procentului "p" egal cu 20,15 prevăzut de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, în baza căruia se calculează contribuția trimestrială, pentru trimestrul II/2014.

Întinderea acestui procent "p" a fost comunicată recurentei-reclamante prin Notificarea nr. x/31.07.2014, alături de valoarea consumului centralizat de medicamente pentru perioada de referință.

Pentru a-i putea fi contestată legalitatea în fața instanțelor de contencios administrativ, în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, ordinul în discuție trebuie să îndeplinească calitățile unui act administrativ cu caracter individual, așa cum sunt ele evidențiate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Potrivit acestei norme actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, acest ordin nu îndeplinește exigențele unui act administrativ pentru simplul motiv că nu produce prin el însuși efecte juridice, respectiv nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice.

Prin acest act se cuantifică procentul aplicabil trimestrului de referință, pe baza metodei de calcul prevăzută de lege, care aplicat valorii aferente a consumului centralizat de medicamente definitiv, determină întinderea contribuției trimestriale datorate de fiecare contribuabil, prin declarație fiscală asumată, care este un act administrativ fiscal, conform art. 88 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Această funcție îl califică ca operațiune administrativă care precede emiterea notificării prevăzute de O.U.G. nr. 77/2011, ce stabilește unul din elementele pe baza cărora se determină procentul "p" - element de calcul al contribuției clawback supus, alături de valoarea consumului de medicamente, comunicării către deținătorul autorizației de punere pe piață prin intermediul notificării.

Înalta Curte mai reține și că această soluție este în concordanță cu soluția de principiu stabilită prin Procesul-verbal de unificare a practicii la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme din data de 28 februarie 2023, dar și cu soluția pronunțată în dosarul nr. x/2016, în raport de care s-a dispus suspendarea prezentei cauze în baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

În consecință, criticile formulate de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii din 26 ianuarie 2016, prin care s-a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată de aceasta în fața instanței de fond, sunt nefondate.

În acest context, instanța de recurs mai reține și că, contrar susținerilor recurentei-reclamante, procentul "p", astfel determinat, și în baza căruia se calculează contribuția trimestrială, reprezintă o cotă legală de impozitare, determinată pe baza formulei p = {[(CTt - BAt)]/CTt} x 100, prevăzute la art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, parametrii în funcție de care se determină fiind obiectiv stabiliți, întinderea lor nefiind de natură a vătăma drepturile sau interesele unui particular.

Variațiile acestui procent de la un trimestru la altul, care sunt influențate de diferențele trimestriale ale consumului total trimestrial de medicamente pentru care există obligația de plată prevăzută la art. 1, suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, raportată Casei Naționale de Asigurări de Sănătate de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate, din care se exclude consumul pentru medicamentele prevăzute la art. 12 pentru care se încheie contracte cost-volum/cost-volum-rezultat din sume suplimentare alocate în bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, celălalt parametru fiind constant conform art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, nu-i schimbă natura legală a acestei cote de impozitare, care aplicată bazei de impozitare determină întinderea contribuției trimestriale datorate.

Referitor la criticile reclamantei privind sentința pronunțată de instanța de fond, ce vizează faptul că datele comunicate prin notificare sunt incorecte și nu au fost calculate în conformitate cu legea se reține, dincolo de împrejurarea inexistenței unor dispoziții legale care să stipuleze că sarcina probei legalității actului administrativ îi revine emitentului acestuia, că dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011 nu prevăd că notificarea prin care este comunicat deținătorului APP consumul trimestrial de medicamente ar trebui însoțită de documente de contabilitate primară, precum facturile de achiziție a medicamentelor de către farmacii și spitale.

După cum rezultă din prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, consumul de medicamente comunicat este cel centralizat, înregistrat pe baza datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate. Aceste date au la bază raportările prevăzute de art. 5 alin. (4) din același act normativ, respectiv cele ale farmaciilor cu circuit deschis (în condițiile Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate) și cele ale unităților sanitare cu paturi și centrelor de dializă (pe baza formularelor de raportare aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate). Centralizarea acestor raportări se face de către casele de asigurări de sănătate care raportează lunar consumul centralizat către Casa Națională de Asigurări de Sănătate până la data de 20 inclusiv a lunii următoare celei pentru care se datorează contribuția, pe baza unei machete de raportare aprobate prin ordin al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Înalta Curte reține că la dosar nu există dovezi potrivit cărora notificarea atacată ar conține alte date decât cele obținute conform procedurii mai sus descrise și că jurisprudența Curții Constituționale a confirmat în mod constant constituționalitatea dispozițiilor legale care reglementează această procedură (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 701/2018), reținându-se că acestea nu contravin prevederilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) privind statul de drept, art. 16 alin. (1) și (2) referitor la egalitatea în drepturi, art. 21 alin. (2) și (3) care consacră accesul liber la justiție, art. 24 alin. (1) referitor la dreptul la apărare, art. 44 alin. (1) cu privire la dreptul de proprietate privată, art. 52 care consacră dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 56 alin. (2) referitor la așezarea justă a sarcinilor fiscale și nici prevederilor art. 6 privind dreptul la un proces echitabil și ale art. 13 referitor la dreptul la un recurs efectiv din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

De asemenea, Înalta Curte constată că nu se susține încălcarea prevederilor ordinelor la care fac referire alin. (4) lit. b) și alin. (6) din art. 5 al O.U.G. nr. 77/2011 și nici nu s-a dovedit că acestea ar fi fost anulate într-o procedură jurisdicțională, astfel că ordinele menționate se bucură de prezumția de legalitate specifică oricărui act administrativ.

Totodată, este de menționat că potrivit art. 2 din Ordinul comun MS/CNAS nr. 1518/890 din 3 noiembrie 2011 pentru aprobarea formularului de raportare a consumului de medicamente, "furnizorii de servicii medicale răspund de corectitudinea și exactitatea datelor raportate caselor de asigurări de sănătate." Prin urmare, se constată că notificarea ce conține comunicarea către deținătorul APP a consumului de medicamente are la bază raportări însușite și asumate pentru corectitudinea lor de către furnizorii de servicii medicale, validate de casele de asigurări de sănătate și transmise Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Înalta Curte apreciază și că, prin motivele cererii de chemare în judecată, reclamanta invocă temeri și îndoieli in abstracto cu privire la corectitudinea consumului de medicamente comunicat, fără să arate, în mod concret și punctual, cu excepția câtorva medicamente, împrejurările de fapt care au condus-o la concluzia incorectitudinii datelor comunicate. Ca urmare, se constată că susținerile reclamantei referitoare la lipsa de corectitudine a datelor comunicate nu sunt decât simple aprecieri personale, care nu pot avea drept consecință lipsirea de efecte a unui act administrativ emis cu respectarea procedurilor instituite de legiuitor pentru emiterea sa.

În consecință, în mod corect instanța de fond nu a reținut acest motiv de nelegalitate a actelor administrative contestate.

Instanța de control judiciar mai reține și că, contrar susținerilor recurentei-reclamante, aceasta putea urmări și înțelege sarcina fiscală ce îi revine, în condițiile în care consumul de medicamente comunicat prin notificarea atacată se referă chiar la medicamentele pentru care reclamanta a depus lista prevăzută de art. 4 alin. (2

1

) din O.U.G. nr. 77/2011, text legal potrivit căruia deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate lista actualizată a medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuția.

Instanța de recurs constată că această listă este un element de bază în procedura stabilirii contribuției trimestriale și nu o simplă formalitate. În măsura în care este real, caracterul inexact al acestei liste este imputabil exclusiv reclamantei, fiind de principiu că nimeni nu își poate invoca propria culpă pentru a obține ocrotirea unui drept (nemo auditur propriam turpitudinem allegans). Altfel spus, responsabilitatea corectitudinii listei medicamentelor pentru care se datorează taxa clawback aparține deținătorului autorizației de punere pe piață (APP), în speță reclamantei, aceasta având interesul depunerii unei declarații corespunzătoare realității.

De altfel, instanța de recurs reține că aceste critici nu pot fi primite, întrucât faptul că recurenta nu poate verifica în concret, datele primare pe care intimata le-a folosit la stabilirea procentului "p" și modalitatea în care s-a ajuns la datele comunicate, reprezintă, în realitate o critică la adresa cadrului legislativ, care nu poate fi pus în discuție, în prezenta cauză.

Astfel, nu poate fi analizată pe calea unui litigiu în anularea unui act administrativ individual, legalitatea unui sistem normativ de raportare al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, întrucât instanța de contencios și-ar depăși atribuțiile jurisdicționale.

În acest context, instanța de recurs are în vedere și faptul că, la introducerea pe piață a unui medicament, titularii contribuției cunoșteau condițiile de plată a taxei, respectiv faptul că nu vor plăti o contribuție raportată doar la prețul de producător. În acest sens sunt considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 484 din 25 septembrie 2014, potrivit cărora:

"În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus."

Totodată, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate.

Înalta Curte va avea în vedere și considerentele Curții Constituționale din Decizia nr. 249 din 21 mai 2013:

"taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 alin. (1) din Constituție, în virtutea cărora "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege", Așadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Ca atare, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească plătitorii taxelor parafiscale, în speță ai taxei de clawback, respectiv agenții economici care sunt vizați în mod expres de reglementările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011".

Nu pot fi valorificate nici criticile recurentei-reclamante potrivit cărora baza de calcul a taxei clawback include în mod eronat și adaosul comercial al distribuitorilor și farmaciilor, în condițiile în care atât prețul de referință, cât și prețul de decontare se stabilesc prin raportare la prețul de vânzare cu amănuntul, în structura căruia nu intră doar prețul de producător, ci și adaosul de distribuitor, adaosul de farmacie și taxa pe valoare adăugată.

De altfel, așa cum în mod judicios a reținut și judecătorul fondului, acest aspect se confirmă din prevederile art. 16 din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 75 din 30 ianuarie 2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al prețurilor la medicamentele de uz uman, conform căruia modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal va fi unitar pentru toate medicamentele de uz uman eliberate pe bază de prescripție medicală.

În acest context este de amintit Decizia Curții Constituționale nr. 665/2014 prin care a fost respinsă ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011. În considerentele acestei decizii s-au menționat următoarele:

"17. (...) în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). La punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, această marjă de apreciere vizează atât aprecierea cu privire la existența unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc (...)".

1

din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările și completările ulterioare, "Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății publice, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)." Având în vedere aceste prevederi legale, Curtea a constatat că modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie sunt plafonate la un anumit nivel, determinat în mod clar și explicit (...).

Și în Decizia nr. 701/2018, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că deținătorilor APP li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru activitatea respectivă, acești subiecți practică un adaos comercial negociat cu deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor, fiind, prin urmare, firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de autorizație de punere pe piață.

De asemenea, în condițiile în care prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 fac referire în mod explicit la valoarea consumului de medicamente (iar nu a vânzărilor), Înalta Curte apreciază că textul este suficient de clar, nepunându-se problema existenței unui dubiu și deci nici problema aplicabilității principiului in dubio contra fiscum.

Nu poate fi primită nici critica recurentei-reclamante prin care susține că un contribuabil clawback poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente propriilor activități ori beneficii, în condițiile în care această susținere contrazice considerentele obligatorii ale deciziilor Curții Constituționale prin care s-a constatat constituționalitatea includerii adaosurilor comerciale în valoarea consumului de medicamente ce constituie baza de calcul a contribuției trimestriale.

Mai reține instanța de recurs că este de necontestat împrejurarea că, în consumul raportat de farmacii și distribuitori către CNAS sunt incluse și adaosurile comerciale practicate de agenții economici de pe lanțul de distribuție (adaosul comercial de distribuție și adaosul de farmacie), calculate potrivit art. 20 și 21 din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 75/2009, însă criticile reclamantei vizează însuși modul în care legiuitorul a reglementat mecanismul de calcul al taxei parafiscale, care poate face obiectul unei eventuale sesizări adresate Curții Constituționale, iar nu al controlului instanței de contencios administrativ. În lipsa unor argumente legate de modul concret de determinare a valorii consumului, susținerile recurentei în sensul că intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate ar fi trebuit să aibă în vedere valoarea vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție și nu valoarea consumului de medicamente,raportat la valoarea de compensare a medicamentelor, constituie, în realitate, critici ce vizează justețea reglementării, iar nu legalitatea actelor emise de autoritate în executarea legii.

Susținerea recurentei-reclamante în sensul că ar fi îndatorată la plata unor taxe pe venituri pe care nu le realizează, adaosurile comerciale nefiind încasate de deținătorii de autorizație de punere pe piață, ci de distribuitori și farmacii, nu poate fi reținută, întrucât, la introducerea pe piață a unui medicament, titularii contribuției cunoșteau condițiile de plată a taxei, respectiv faptul că nu vor plăti o contribuție raportată doar la prețul de producător. În acest sens sunt considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 484 din 25 septembrie 2014, potrivit cărora:

"În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus."

Totodată, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate.

Înalta Curte va avea în vedere și considerentele Curții Constituționale din Decizia nr. 249 din 21 mai 2013:

"taxa de clawback este o taxă parafiscală, stabilită potrivit prevederilor art. 139 alin. (1) din Constituție, în virtutea cărora "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege", Așadar, taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. Ca atare, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească plătitorii taxelor parafiscale, în speță ai taxei de clawback, respectiv agenții economici care sunt vizați în mod expres de reglementările Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011".

Prin urmare, în cauză nu a fost reliefată o situație de încălcare a principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, respectiv a certitudinii impunerii, precum și a celorlalte principii fiscale, inclusiv a principiului egalității.

De altfel, Înalta Curte reține că reclamanta nu a formulat critici concrete cu privire la legalitatea consumului comunicat de intimata-pârâtă, ci a susținut, pe de o parte, imposibilitatea verificării valorilor furnizate în exclusivitate de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar pe de altă parte, obligarea plătitorului contribuției să suporte sarcini fiscale pentru veniturile realizate de alte entități, motive de nelegalitate care privesc, astfel cum s-a arătat anterior, însăși modalitatea de legiferare a contribuției trimestriale, iar nu un aspect de nelegalitate propriu actului administrativ contestat.

În concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a comunicat reclamantei valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor, raportat la valoarea de compensare din prețul final al acestor medicamente, chiar dacă prețul final include și eventuale adaosuri practicate de agenții economici interpuși în lanțul de distribuție, împrejurare care nu poate fi interpretată ca fiind nelegală or ca având caracter discriminatoriu.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii din 26 ianuarie 2016 și a sentinței civile nr. 283 din 02 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Pe de altă parte, analizând sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, fiind întemeiate criticile referitoare la nelegalitatea reținută de instanța de fond conform căreia notificarea include în valoarea consumului de medicamente sume reprezentând TVA, ceea ce echivalează cu un impozit la impozit, constituind o încălcare a principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, având în vedere faptul că prin Decizia nr. 39/05.02.2013, Curtea Constituțională s-a pronunțat în sensul că dispozițiile art. 3

1

alin. (5) ale O.U.G. nr. 77/2011 sunt neconstituționale, cât privește sintagma "care include și taxa pe valoarea adăugată", reținând că, contribuția trimestrială reprezintă un procent aplicat numai asupra prețului în sine al medicamentelor, ceea ce echivalează cu un impozit la impozit.

Începând cu trimestrul IV 2012, calculul contribuției trimestriale s-a realizat potrivit formulei prevăzute la art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, unde CTt și Bat nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar Bat este de 1.515 milioane RON.

Astfel, în mod greșit a reținut instanța de fond că, în cazul reclamantei, contribuția clawback aferentă trimestrului II/2014, s-a calculat prin raportare la prețul medicamentelor incluzând TVA, ceea ce echivalează cu impozit la impozit.

Instanța de fond a apreciat că, în raport de decizia Curții Constituționale mai sus menționate, indiferent de forma diferită a legislației clawback aplicabilă într-o anumită perioadă, calcularea contribuției prin raportare la o bază ce conține și TVA echivalează cu aplicarea unui impozit la impozit.

Includerea TVA-ului în valoarea consumului centralizat de medicamente atribuit reclamantei prin datele transmise de CNAS nu poate conduce la anularea notificării emisă de CNAS nr. P/6260/31.07.2014 având în vedere că O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, prevede în mod expres că la calculul consumului total trimestrial de medicamente se ia în considerare prețul medicamentelor decontat din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, iar obligația de a deduce TVA-ul din consumul individual cade în sarcina exclusivă a reclamantului.

În prezent, dispozițiile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 69/2014, prevăd în mod expres faptul că "Stabilirea, calculul și declararea contribuției trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceștia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7)."

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 665/2014, a invocat dispozițiile O.U.G. nr. 69/2014 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul sănătății și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 5 noiembrie 2014 conform cărora, indicatorii în funcție de care se calculează procentul "p" în baza căruia se determină contribuția trimestrială pe care au obligația să o plătească deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor și reprezentanții legali ai acestora nu includ și taxa pe valoarea adăugată, astfel cum în mod corect și legal au fost aplicate și respectate de către CNAS.

Valoarea de compensare este exprimată de legiuitor în art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 și art. 5 alin. (7) din același act normativ prin sintagma "valoarea consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății". Suportarea valorii acestui consum de medicamente reprezintă decontarea valorii medicamentelor incluse în programele naționale de sănătate, a medicamentelor cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și medicamentelor utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, medicamente pe care plătitorii contribuției le au în portofoliu și le declară trimestrial C.N.A.S.

Consumul de medicamente decontat/suportat conține în mod firesc TVA, pentru că prin decontarea/suportarea totală sau parțială a medicamentelor, Casa Națională de Asigurări de Sănătate se postează în situația consumatorului final, care suportă TVA, precum și adausurile aplicate în lanțul comercial parcurs de medicament de la producție până la consumator.

Pe de altă parte, obiectul Deciziei CCR nr. 39/2013 l-a reprezentat analiza excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, fără ca aceste considerente ale instanței de control constituțional să poată fi aplicate prin analogie și pentru alte prevederi din cuprinsul aceluiași act normativ din care face parte norma legală examinată și astfel să fie înlăturate de la aplicare.

Or, începând cu trimestrul IV 2012, calculul contribuției trimestriale s-a realizat conform formulei prevăzute de art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, unde CTt și Bat nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar Bat este de 1 515 milioane RON.

Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, se constată că Decizia CCR nr. 39/2013 nu are aplicabilitate în privința analizei motivului de nelegalitate întemeiat pe includerea TVA-ului în consumul individual de medicamente comunicat reclamantei.

Valoarea consumului de medicamente conține TVA, pentru că se raportează la datele centralizate, comunicate de casele de asigurări de sănătate. Aceasta nu presupune, însă, o lipsă de conformitate cu sensul Deciziei Curții Constituționale nr. 39/2013, întrucât este necesar să fie făcută distincția între valoarea consumului individual de medicamente, ce are în vedere prețurile de decontare care cuprind TVA, și stabilirea bazei de impunere în vederea declarării și plății contribuției clawback. Aceasta din urmă este o obligație a contribuabilului căruia, prin notificare, i s-a indicat faptul că, în acord cu spiritul Deciziei Curții Constituționale nr. 39/2013, din valoarea consumului urmează a fi scăzută valoarea TVA pentru obținerea valorii bazei de impunere.

Înalta Curte mai reține și, că, această soluție este în concordanță cu soluția de principiu și concluziile Procesului-verbal de unificare a practicii la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme din data de 25 martie 2019, potrivit cu care se impune respingerea motivului de anulare referitor la includerea nelegală a TVA în baza de calcul a contribuției clawback, având în vedere faptul că notificările emise permit contribuabilului scăderea TVA-ului din valoarea consumului de medicamente transmis de CNAS - valoarea vânzărilor individuale trimestriale de medicamente ale fiecărui plătitor de contribuție - și, prin urmare, nu se cauzează o vătămare a drepturilor și intereselor legitime ale contribuabilului, iar această modalitate de aplicare a dispozițiilor art. 3

1

alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 este în concordanță cu Decizia Curții Constituționale nr. 39/05.02.2013.

În raport de toate considerentele expuse, în dezacord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte constată că actul administrativ contestat nu este afectat de motive de nelegalitate, astfel încât în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de pârâtă și pe cale de consecință, va casa, în parte, hotărârea recurată și, în rejudecare, va respinge în tot acțiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 283 din 02 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința civilă recurată și, în rejudecare:

Respinge în tot cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii din 26 ianuarie 2016 și a sentinței civile nr. 283 din 02 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 10 iunie 2025.