ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2875/2025

Ședința publică din data de 27 mai 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 06.08.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a solicitat obligarea pârâților la asigurarea, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, a combinației de medicamente Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) și Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx), până la soluționarea definitivă a dosarului aflat pe rolul Curții de Apel Timișoara.

Totodată, în temeiul art. 997 alin. (3) C. proc. civ., a solicitat ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Prin sentința civilă nr. 524 din 14 august 2024 Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România.

A respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății în ceea ce privește petitul principal.

A respins cererea formulată în principal de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Ministerul Sănătății, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății în ceea ce privește petitul subsidiar.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A respins excepția autorității de lucru judecat.

A respins excepția inadmisibilității.

A admis cererea formulată în principal de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A obligat pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% și fără contribuție personală, combinația de medicamente "PEMBROLIZUMAB" - denumire comercială "KEYTRUDA" și "CABOZANTINIB - denumire comercială "CABOMETYX" până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Timișoara.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Ministerul Sănătății a declarat recurs solicitând resingerea cererii ca neîntemeiată.

Prin recursul declarat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. s-a solicitat casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale ca neîntemeiată.

S-a criticat hotărârea primei instanțe în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive raportat la atribuțiile recurentei astfel cum sunt acestea reglementate prin art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006.

Pe fondul cauzei s-a arătat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, dată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ.

Astfel, prima instanța a ignorat cadrul normativ invocat în cuprinsul întâmpinării din care rezultă că nu există aparență de drept în favoarea intimatei reclamante, conform art. 241 din Legea nr. 95/2006.

A subliniat recurenta că, potrivit domeniului său de competență, stabilit, în mod expres, prin dispozițiile Titlului VIII din Legea nr. 95/2006, C.N.A.S. nu are atribuții și temei legal pentru acordarea și decontarea unui medicament care nu este inclus în Lista medicamentelor compensate, nu are un protocol terapeutic pentru administrare în afecțiunea reclamantei și nu face parte din pachetul de servicii de baza.

Hotărârea instanței de fond a mai fost criticată și din perspectiva admiterii cererii de ordonanță președințială, susținând recurenta că în prezenta cauză nu sunt îndeplinite condițiile aparenței de drept și a caracterului vremelnic al măsurii.

În opinia recurentei, pe calea ordonanței președințiale nu pot fi luate măsuri definitive, care să rezolve în fond litigiul dintre părți, iar doctrina și jurisprudența au decis constant că o obligație de a face nu poate fi dispusă prin ordonanță președințială, decât în cazurile în care se tinde la încetarea unor acte abuzive, care să justifice înlăturarea lor printr-o astfel de procedură.

Or, nedecontarea, de către C.N.A.S., a medicamentelor în litigiu nu echivalează cu un act abuziv, de vreme ce, potrivit cadrului legal incident cauzei, medicamentul nu se acordă niciunui asigurat din sistemul public de asigurări sociale de sănătate pentru indicația terapeutică "cancer renal".

În ceea ce privește aparența de drept, a susținut recurenta că nu este îndeplinită o astfel de condiție în favoarea reclamantei, având în vedere că aceasta solicită compensarea unui medicament neinclus în Lista medicamentelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008 pentru indicația terapeutică care nu face, astfel, parte din pachetul de servicii medicale de bază acordat asiguraților în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, nefiind elaborat un protocol de prescriere și administrare de către comisiile de specialitate ale Ministerului Sănătății a medicamentelor pentru o astfel de indicație terapeutică, protocol care să fi fost prevăzut în Ordinul ministrului sănătății si al președintelui CNAS nr. 1301/500/2008 și care nu poate fi decontat niciunui asigurat, pentru indicația terapeutică mai sus menționată.

În opinia recurentei, simplul fapt că medicul curant a recomandat reclamantei tratamentul cu acest medicament nu poate avea semnificația adoptată de prima instanță, întrucât utilizarea tratamentului în discuție, pentru indicația de care suferă reclamanta se face OFF Label, ceea nu impune decontarea tratamentului solicitat din bugetul FNUASS;

Cu privire la neprejudecarea fondului, susține că interpretarea în dreptul intern a dreptului Uniunii Europene are legătură cu fondul cauzei și nu poate constitui temei pentru aprecierea, ca fondată a cererii de ordonanță președințială.

Solicitarea din prezenta acțiune reprezintă o prejudecare a fondului și o analiză în fapt a dosarului de fond în care reclamanta a solicitat obligarea autorităților pârâte de a include pe lista medicamentelor compensate, a combinației de medicamente "PEMBROLIZUMAB" - denumire comercială "KEYTRUDA" și "CABOZANTINIB - denumire comercială "CABOMETYX" pentru indicația terapeutică "cancer renal".

Solicitarea întemeiată pe dispozițiile art. 997 din C. proc. civ. presupune implicit ca instanța să constate, la nivel de aparență, un refuz nejustificat al autorităților publice pârâte de a modifica și completa prin operațiuni administrative, H.G. nr. 720/2008 - Lista Anexă a medicamentelor compensate și Ordinul ministrului sănătății și președintelui CNAS nr. 564/299/2021, cu modificările și completările ulterioare.

Recurentul-pârât Ministerul Sănătății și intimatul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului au depus întâmpinări, iar intimata-reclamantă note scrise, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate și le va respinge în consecință, urmând a le analiza împreună, răspunzând criticilor identice prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, aceasta este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantei de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamanta solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu combinația de medicamente "PEMBROLIZUMAB" - denumire comercială "KEYTRUDA" și "CABOZANTINIB - denumire comercială "CABOMETYX" pentru indicația terapeutică "cancer renal". Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecțiune decât cea pentru care a fost autorizat și inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Totodată, dispozițiile art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 stabilesc că "Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și C.N.A.S., cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.", iar prevederile art. 280 din Legea nr. 95/2006, stabilesc la alin. (1) lit. i) că:

"(1) Atribuțiile C.N.A.S. sunt următoarele: i) participă anual la elaborarea listei de medicamente eliberate cu sau fără contribuție personală, pe baza prescripțiilor medicale, pentru persoanele asigurate". Așadar, pe lângă gestionarea bugetului FNUASS, pârâta C.N.A.S. are și atribuții comune cu cele ale Ministerului Sănătății în privința elaborării listei cuprinzând medicamentele decontate din acest buget, un alt aspect de natură să confirme calitatea sa procesuală pasivă în prezenta cauză.

Și susținerile privind inadmisibilitatea sunt neîntemeiate și nu pot fi primite.

Aspectele invocate în susținerea acestor excepții vizează în esență analizarea condițiilor de admisibilitate a cererii de emitere a ordonanței președințiale, fiind admisibil demersul care nu vizează anularea pe calea ordonanței președințiale a unui act administrativ, ci efectuarea unei operațiuni administrativ-materiale, de recunoaștere în favoarea reclamantului, cu titlu provizoriu, a dreptului de a beneficia, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuție personală), a combinației de medicamente "PEMBROLIZUMAB" - denumire comercială "KEYTRUDA" și "CABOZANTINIB - denumire comercială "CABOMETYX" pentru indicația terapeutică "cancer renal", până la soluționarea definitivă a dosarului de fond, fiind admisibilă analizarea unei astfel de cereri în materia contenciosului administrativ.

Înalta Curte în acord cu judecătorul fondului reține că procedura ordonanței președințiale nu este inadmisibilă, de plano, raportat la prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea sa, reclamanta a solicitat îndeplinirea unei obligații pozitive, pe cale de ordonanță președințială, în contextul stării de pasivitate a autorităților competente în ce privește actualizarea Hotărârii Guvernului nr. 720/2008 cu introducerea în Listă a medicamentului solicitat a fi compensat 100%.

În aceste situații legea contenciosului administrativ nu reglementează o procedură specială proprie, astfel că, în cauză acestea se completează cu prevederile C. proc. civ. în materia ordonanței președințiale.

Înalta Curte reamintește că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanță, cu prilejul soluționării cauzei.

Așadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanță președințială formulată în fața instanței de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligații vremelnice în sarcina unei părți, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită și în cauza de față.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că reclamanta a solicitat, pe calea procedurii privind ordonanța președințială, obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a combinației de medicamente "PEMBROLIZUMAB" - denumire comercială "KEYTRUDA" și "CABOZANTINIB - denumire comercială "CABOMETYX" pentru indicația terapeutică "cancer renal"., până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.

Conform înscrisurilor medicale atașate dosarului, reclamanta suferă de cancer renal, pentru a cărui tratare medicul specialist a considerat oportună administrarea medicamentului în litigiu.

Înalta Curte reține că instanța de fond în mod temeinic și legal a apreciat că înscrisurile de la dosar conțin indicii în sensul că solicitarea reclamantei de urmare a indicației terapeutice ar fi întemeiată.

Unul din elementele esențiale ale asigurării dreptului la viață îl reprezintă asigurarea sănătății persoanei, prin sistemul instituțiilor de sănătate publică și cel al asigurărilor de sănătate.

Înalta Curte reține așadar că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie, iar în acest sens are în vedere și că dispozițiile lit. B) pct. II lit. a) din Anexa la H.G. nr. 423/2022 stabilesc, cu caracter de principiu, că unul din obiectivele Programului național de oncologie este "tratamentul medicamentos al bolnavilor cu afecțiuni oncologice", ceea ce, la o analiză sumară, presupune asigurarea unei medicații adecvate categoriei speciale de bolnavi vizate de acest program.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

În orice caz, este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.

Nu în ultimul rând, așa cum în mod corect s-a reținut și în fața instanței de fond, în cauză nu se cercetează fondul dreptului disputat de părți (dreptul reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2024.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate ale ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ., judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 524 din 14 august 2024 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 524 din 14 august 2024 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.