ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5797/2023

Ședința publică din data de 6 decembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 09.06.2021, sub nr. de dosar x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige pârâtul la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/4/2021 penalitățile sunt în cuantum de 33357.76 RON;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 1706 din 12 octombrie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal:

- a respins cererea reclamantei de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea definitivă a pricinii ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal;

- a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă;

- a admis excepția inadmisibilității formulării acțiunii, invocată de pârât;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă;

- a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulate de pârât, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 1706 din 12 octombrie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ.

În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate.

Afirmă recurenta-reclamantă că, deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE.

În privința soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, recurenta-reclamantă contestă argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei FGA nr. 16517/2018.

Deși instanța a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunțată de ÎCCJ-SCAF la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținut de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

II. Procedura derulată în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar în cazul în care recurenta înțelege să modifice motivele de recurs sau să adauge altele noi, a înțeles să invoce decăderea în raport de prevederile art. 485 din același act normativ. Cu privire la celelalte critici a solicitat a se observa că sunt nefondate, soluțiile primei instanțe asupra excepției de nelegalitate și asupra excepției inadmisibilității acțiunii fiind legale, conform argumentelor expuse pe larg în întâmpinare.

La data de 05.12.2023, recurenta-reclamantă a depus cerere de suspendare a judecății cauzei, întemeiată pe dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat în stadiul procesual al apelului pe rolul Curții de Apel București.

La termenul de dezbateri din 06 decembrie 2023, Înalta Curte a respins atât excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare cât și cererea recurentei de suspendare a judecății, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

III. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor recurentei-reclamante, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/14.06.2017, A. S.A. a solicitat să fie despăgubită din disponibilitățile F.G.A. cu suma de 11.922 RON, reprezentând suma achitată asiguratului său CASCO.

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiectul cererilor de plată menționate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. De asemenea, dispozitivul deciziei nr. 16517/27.08.2018 menționează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menționate în Borderoul nr. 2, în sumă de 2.019.201,68 RON.

Cererea nr. x/14.06.2017 prin care a fost solicitată plata sumei de 11.922 RON este menționată în Borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 29 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017. În motivarea condiției existenței unui act administrativ nelegal, cauzator de prejudicii, reclamanta s-a raportat la Decizia nr. 16517/27.08.2018, dar s-a prevalat și de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, contestată în cadrul dosarului nr. x/2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această din urmă decizie.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat în apărare faptul că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluționată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deși a fost comunicată la data de 03.09.2018 și nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 invocată de partea reclamantă.

În aceste condiții a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca tardivă.

Față de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-și demersul pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 11.922 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă și admis excepția de inadmisibilitate a formulării acțiunii, respingând în consecință cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinței de fond reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ.

În primul rând, sub aspectul soluției de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o soluție legală, cu respectarea regulilor de procedură aplicabile, motivată corespunzător cerințelor legii și dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilității excepției de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiții: excepția să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiția relevanței acestei excepții de nelegalitate presupunând afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

În speță, prima instanță a reținut în mod corect că excepția de nelegalitate este inadmisibilă prin raportare la dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează practic obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare.

Recurenta-reclamantă a susținut că soluția primei instanțe este nelegală din perspectiva art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precizând că, deși decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe cale acțiunii principale, instanța trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate, încălcându-i liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat soluția cu respectarea regulilor de procedură ce reglementează această instituție, analizând, cu prioritate, condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate.

Faptul că a respins ca inadmisibil demersul părții, urmare a neîndeplinirii condiției de admisibilitate reținute, nu înseamnă că i-a încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, deoarece, așa cum s-a reținut în mod constant în jurisprudența europeană și în cea națională, accesul la justiție nu este unul absolut, putând fi limitat în anumite condiții prevăzute de lege. Inclusiv din perspectiva jurisprudenței Curții Constituționale, accesul la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește aceasta, instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, inclusiv reglementarea unor condiții de admisibilitate a acțiunii în speța analizată, fiind de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură cum sunt cele prevăzute pentru soluționarea excepției de nelegalitate.

Așa cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă și destinatarul actului nu este modificat și nici stins. În schimb, admiterea unei atare excepții produce consecințe asupra raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susținerile părții care își fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv.

Or, în prezenta cauză, decizia nr. 16517/27.08.2018, care face obiectul excepției de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri din prezenta cauză, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei pendente, iar nu anularea cum solicită partea recurentă-reclamantă și cum în mod expres prevede art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia s-au solicitat despăgubiri.

Așadar, este corectă concluzia instanței conform căreia legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează din această perspectivă obiectul cauzei, nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, date fiind particularitățile cauzei.

În consecință, soluția primei instanțe respectă prevederile legale incidente și este motivată corespunzător, din considerentele arătate în fundamentarea acesteia rezultând că instanța de fond a reținut în mod corect că legalitatea deciziei invocate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat și a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepții.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinței de fond respectă aceste cerințe, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra acesteia.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivelor de nelegalitate invocate, deoarece ipotezele susținute nu se verifică în speță.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ., invocate în cererea de recurs din perspectiva încălcării regulilor de procedură și a nemotivării hotărârii sub aspectul soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitate, sunt nefondate.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială ca inadmisibilă, pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților, recurenta-reclamantă invocând încălcarea prevederilor art. 19 Legea 554/2004.

Deși nu a invocat în mod expres motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care reglementează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte apreciază că susținerile părții recurente se încadrează în acest text de lege, urmând să analizeze soluția criticată din această perspectivă.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. Prin urmare, în mod corect a reținut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor, potrivit art. 19 Legea 554/2004, și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de ÎCCJ-SCAF în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acțiuni în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorității publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din același act normativ, și având în vedere că în speță nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanța de control judiciar constată că în mod corect a admis instanța de fond excepția inadmisibilității acțiunii și a respins pe acest temei acțiunea reclamantei.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 1706 din 12 octombrie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 6 decembrie 2023.