ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5337/2024

Ședința publică din data de 19 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei; cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a la data de 29.06.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, DGRFP București - Administrația Sector 4 a Finanțelor Publice și Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București și intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, a solicitat:

- obligarea pârâților la plata sumei de 47.478.313 RON cu titlu de prejudiciu efectiv produs acesteia în baza art. 15 din Ordonanța de urgență nr. 27 din 18 martie 2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică fi gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-51 martie 2025, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei (în continuare "O.U.G. nr. 27/2022") și în baza Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022 (constând în sumele achitate cu titlu de impozit suplimentar în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 și a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022);

- obligarea pârâților la plata dobânzilor fiscale la sumele achitate cu titlu de impozit în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 și a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022, dobânzi calculate de la data plății acestor sume și până la data restituirii sau compensării acestor sume în urma constatării neconstituționalității art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 și a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022;

- anularea Ordinului nr. 856/2022 [ANEXA 2] privind modificarea Ordinului Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului și conținutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor și taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reținere la sursă (în continuare "Ordinul nr. 856/2022") și a Declarațiilor de impunere depuse de aceasta având în vedere constatarea neconstituționalității art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022 și a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022 care au stat la baza emiterii acestora

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, reclamanta a formulat și o cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 15 din O.U.G. nr. 27/2022, precum și a Anexei nr. 6 la O.U.G. nr. 27/2022, care încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 11 alin. (1), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20, art. 44 alin. (1), (2) și (3), art. 45, art. 53, art. 56 alin. (2), art. 115 alin. (6), art. 135 și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

Ulterior, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a făcut precizări cu privire la cererea de chemare în judecată și excepția de neconstituționalitate, arătând că motivele de nelegalitate/neconstituționalitate invocate cu privire la declarațiile aferente lunilor iulie și august 2022 prin cererea de chemare în judecată și excepția de neconstituționalitatea privesc/decurg din prevederile O.U.G. nr. 27/2022, astfel cum aceasta a fost modificată prin Legea nr. 206/2022 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei, intrată în vigoare începând cu 14 iulie 2022.

Prin sentința nr. 1667 din data de 13 noiembrie 2023, Curtea de Apel București– secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtul Guvernul României și a respins cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, DGRFP București - Administrația Sector 4 a Finanțelor Publice și Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii București și intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs principal recurenta-reclamantă A.. De asemenea, recurentul-pârât Președintele ANAF a declarat recurs incident.

3.1 Motivarea recursului principal

Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă A. solicită casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului se arată că aprobarea O.U.G. nr. 27/2022 prin Legea nr. 206/2022 nu face ca acțiunea întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 să devină inadmisibilă, așa cum greșit a reținut instanța de fond. În justificarea acestei afirmații face trimitere la jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, care în situații asemănătoare au sesizat instanța constituțională, la jurisprudența Curții Constituționale, care a soluționat excepțiile, precum și la doctrina juridică în materie, care a considerat acțiunile admisibile. Susține că dreptul la acțiune se consolidează prin simpla adoptare a ordonanței și nu mai poate fi negat ulterior pe motiv că ordonanța a fost aprobată prin lege, deoarece o astfel de situație ar nega liberul acces la justiție și ar face ca dreptul să fie teoretic și iluzoriu. În legătură cu acestea, face trimitere și la dreptul la un proces echitabil precum și la dreptul la un recurs efectiv la instanță garantate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

3.2 Motivarea recursului incident

Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 36 C. proc. civ., dna B., în calitate de Președinte al ANAF, a arătat că a invocat prin întâmpinare depusă în fața instanței de fond excepția lipsei calității procesuale pasive dar că instanța a omis să se pronunțe. Reiterează excepția și în fața instanței de recurs.

Cu prioritate, Înalta Curte face două precizări. În primul rând, dna B. nu a fost chemată în judecată și nu este parte în dosar în nume personal; parte este Președintele ANAF și nu persoana fizică ce ocupă temporar această funcție. De aceea, recursul incident este considerat și va fi judecat ca fiind formulat de Președintele ANAF. Chestiunea a fost soluționată în acest sens în ședința publică din 5 noiembrie 2024, după punerea ei în discuția părților. În al doilea rând, Înalta Curte se va pronunța asupra recursului incident și nu asupra excepției lipsei calității procesuale pasive, în condițiile în care motivele sunt în esență identice iar efectele juridice sunt aceleași, respectiv respingerea acțiunii îndreptate împotriva Președintelui ANAF.

În motivarea recursului incident se arată că Președintele ANAF nu este parte în raportul juridic la care se referă primele două capete de cerere (restituirea sumei achitate cu titlu de impozit suplimentar și dobânzi) iar în ce privește cel de-al treilea capăt de cerere (anularea Ordinului președintelui ANAF nr. 856/2022) se susține că parte este ANAF și nu președintele acestei autorități. În consecință, susține recurentul, Președintele ANAF nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Împotriva recursului principal au depus întâmpinări intimații-pârâți Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF; dosar recurs), DGRFP București - Administrația Fiscală pentru Contribuabili Mijlocii, DGRFP București, Statul Român prin Ministerul Finanțelor și Ministerul Energiei .

Împotriva recursului incident a depus întâmpinare recurentul principal.

Recurenții, principal și incident, au depus și răspunsuri la întâmpinări prin care, în esență, au accentuat apărările din propriile recursuri.

4.1 Unele părți au invocat excepții dirimante, după cum urmează:

- ANAF a invocat excepția inadmisibilității recursului principal;

- reclamanta-recurentă A. a invocat excepția nulității recursului incident, sub mai multe aspecte, precum și excepția lipsei de interes a recursului incident.

Toate aceste excepții au fost discutate în contradictoriu cu părțile și respinse prin încheierea de ședință din data 5 noiembrie 2024, care face parte integrantă din prezenta decizie, pentru considerentele arătate în cuprinsul încheierii.

4.2 În ce privește apărările pe fondul celor două recursuri, Înalta Curte observă că părțile repetă în esență argumentele din cererile de recurs, principal și incident, precum și cele din fața primei instanțe, fiecare în funcție de interesul procesual, nefiind aduse elemente suplimentare de noutate.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată următoarele:

5.1 Cu privire la recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. SA

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru următoarele motive de nelegalitate: când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, precum și când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Verificând sentința recurată din perspectiva criticilor invocate de reclamanta-recurentă A. și a apărărilor părților adverse, Înalta Curte constată incidente ambele motive de nelegalitate.

Astfel, art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează dreptul persoanelor vătămate prin ordonanțe ale Guvernului, sau dispoziții din ordonanțe, de a obține repararea pagubelor prin următoarele modalități: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate, anularea actelor administrative emise în baza ordonanțelor, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative (alin. (5). Textul legal prevede condițiile în care poate fi exercitat acest drept (acțiunea trebuie să fie însoțită de excepția de neconstituționalitate iar obiectul ei principal nu poate fi constatarea neconstituționalității, cf. alin. (1), verificările pe care trebuie să le facă instanța (alin. (2), soluțiile posibile (respectiv soluționarea fondului cauzei în cazul constatării neconstituționalității sau respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în caz contrar; cf. alin. (3) precum și situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză (alin. (4).

Deși situația litigioasă în speță, respectiv soluția pe care o poate da instanța în cazul în care ordonanța Guvernului a fost aprobată ulterior prin lege, nu este reglementată expres, rezultă pe cale de interpretare că varianta respingerii acțiunii ca inadmisibilă este contrară atât unei norme de drept material cât și unei reguli de procedură a cărei încălcare este sancționată cu nulitatea.

Sub primul aspect, Înalta Curte pleacă de la observația că art. 9 alin. (1) combinat cu alin. (5) din Legea nr. 554/2004 dă dreptul la despăgubiri unei persoane vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe emise de Guvern. Înlăturarea completă a dreptului pe calea unei interpretări restrictive, cum este cea urmată de instanța de fond, reprezintă o încălcare a acestei norme de drept material. O interpretarea poate fi restrictivă, dacă există rațiuni suficiente pentru aceasta, dar nu întru-atât încât să elimine complet dreptul persoanelor vătămate vizate de textul legal (persoanele la care se referă ipotezei normei). Or, Curtea de Apel București a considerat că art. 9 din Legea nr. 554/2004 dă dreptul la acțiune doar în situația în care ordonanțele nu au fost încă aprobate prin lege, condiție care, dincolo de faptul că nu este prevăzută în textul legii, elimină în întregime dreptul persoanei vătămate la despăgubiri pentru situații ce cad în mod evident sub ipoteza normei juridice cuprinse în art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004. Restricția instanței de fond este atât de radicală încât elimină dreptul.

Înalta Curte constată că aprobarea ordonanței prin lege limitează în timp dreptul persoanei vătămate, dar nu îl elimină complet. Într-adevăr, intrarea în vigoare a legii de aprobare face ca pe viitor efectele juridice să se producă și în temeiul legii, nu doar al ordonanței. Chestiunea are relevanță deoarece art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu dă drept la acțiune persoanelor care se consideră vătămate prin lege, ci exclusiv prin ordonanțe. În schimb, contrar celor reținute de instanța de fond, în intervalul dintre intrarea în vigoare a ordonanței și intrarea în vigoare a legii de aprobare, persoana care se consideră vătămată prin ordonanță sau prin dispoziții din ordonanță are drept la acțiune și, în caz de neconstituționalitate, are dreptul la despăgubiri.

Sentința recurată încalcă și regula de procedură referitoare la liberul acces la justiție, reglementată de art. 21 din Constituție, de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 5 alin. (1) C. proc. civ.. Într-adevăr, pentru intervalul când efectele juridice presupus vătămătoare ale O.U.G. nr. 27/2022 s-au produs exclusiv în temeiul acestei ordonanțe, respectiv până la intrarea în vigoare a Legii nr. 206/2022, persoana vătămată nu are nicio posibilitate legală de a se adresa instanței pentru reparare a prejudiciului; dreptul reglementat de art. 9 din Legea nr. 554/2004 devine astfel pur teoretic și iluzoriu. Pentru că regula protejează un interes public, încălcare ei se sancționează cu nulitatea absolută, conform art. 174 alin. (2) C. proc. civ.

Înalta Curte subliniază că apărările recurentei, în măsura în care sunt înțelese în sensul admisibilității acțiunii pe întreaga perioadă cât O.U.G. nr. 27/2022 este în vigoare, deci și după aprobarea ei prin Legea nr. 206/2022, nu pot fi primite deoarece, după cum s-a arătat, după intrarea în vigoare a legii de aprobare a ordonanței, efectele juridice se produc nu numai în temeiul ordonanței (sau al prevederii din ordonanță) ci și în temeiul legii de aprobare, iar art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă un temei legal pentru a obține despăgubiri în astfel de situații care nu sunt vizate de ipoteza normei.

5.2 Cu privire la recursul incident declarat de recurentul-pârât Președintele ANAF

Așa cum rezultă implicit din cuprinsul cererii de chemare în judecată și explicit din precizările făcute de reclamanta-recurentă prin întâmpinarea depusă în recurs, Președintele ANAF a fost chemat în judecată în calitate de emitent al Ordinului nr. 856/2022, a cărui anulare s-a cerut prin cel de-al treilea capăt de cerere. Or, în ce privește acest raport litigios, Înalta Curte constată că există identitate între subiectul raportului de drept material născut în urma emiterii actului și persoana chemată în judecată, în sensul art. 36 C. proc. civ.

Prin urmare, Președintele ANAF are calitate procesuală pasivă independent de ANAF (autoritate a cărei calitate procesuală nu a fost pusă în discuție de niciuna din părți) deoarece a emis actul administrativ a cărui anulare s-a cerut, recursul incident fiind nefondat.

7.3 Soluția Înaltei Curți

În consecință, pentru considerentele mai sus arătate, în temeiul art. 496 și art. 497, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., va admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

În temeiul art. 496-497 și art. 491 raportat la ar. 472 C. proc. civ., va respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Președintele ANAF împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 1667 din data de 13 noiembrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel București– secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 noiembrie 2024.