ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5013/2024

Ședința publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamantele PAROHIA BĂRCĂNEȘTI, PAROHIA CONDEEȘTI, PAROHIA PELINUL, PAROHIA SPETENI și PAROHIA ULEȘTI în contradictoriu cu pârâții UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COMUNA BĂRCĂNEȘTI, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI BĂRCĂNEȘTI, GUVERNUL ROMÂNIEI, au solicitat:

- anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 18/07.05.2001 adoptată de Consiliul Local al Comunei Bărcănești, jud. Ialomița, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinație cimitir, respectiv poziția 18 (cimitir Ulești), poziția 19 (cimitir Speteni), poziția 20 (cimitir Bărcănești), poziția 21 (cimitir Eliza) și poziția 22 (cimitir Condeești),

- anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001, Anexa 14 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bărcănești, în ceea ce privește poziția 18 (cimitir Ulești), poziția 19 (cimitir Speteni), poziția 20 (cimitir Bărcănești), poziția 21 (cimitir Eliza) și poziția 22 (cimitir Condeești), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Bărcănești al cimitirelor Parohiei Ulești, Parohiei Speteni, Parohiei Bărcănești, Parohiei Pelinul și Parohiei Condeești.

Soluția instanței de fond

Prin Decizia nr. 217/2024 din data de 12 februarie 2024, Curtea de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

"Respinge excepțiile tardivității, inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, a inadmisibilității, a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, a prescripției dreptului material la acțiune și a lipsei de interes, ca neîntemeiate.

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele PAROHIA BĂRCĂNEȘTI, PAROHIA CONDEEȘTI, PAROHIA PELINUL, PAROHIA SPETENI și PAROHIA ULEȘTI, în contradictoriu cu pârâții UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ A COMUNEI BĂRCĂNEȘTI, prin Primar, și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI BĂRCĂNEȘTI și GUVERNUL ROMÂNIEI.

Anulează în parte Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bărcănești, jud. Ialomița, nr. 18/07.05.2001, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bărcănești, la care s-au menționat terenuri cu destinație cimitir, și anume, poziția 18 - cimitir Ulești, poziția 19 - cimitir Speteni, poziția 20 - cimitir Bărcănești, poziția 21 - cimitir Eliza și poziția 22 - cimitir Condeești.

Anulează în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 14 – Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bărcănești, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Bărcănești a cimitirelor - pozițiile 18, 19, 20, 21, 22.

Ia act că reclamantele nu solicită cheltuieli de judecată.

Respinge cererea formulată de pârâții UAT Comuna Bărcănești și Consiliul Local al Comunei Bărcănești de obligare a reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată."

Cererile de recurs

Împotriva Deciziei nr. 217/2024 din data de 12 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal au promovat recurs pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Bărcănești și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărcănești.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în cadrul recursului său, pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și, rejudecând cauza, să se dispună respingerea, pe fond, în întregime, a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Într-o primă critică, a susținut pârâtul Guvernul României că instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, față de obiectul litigiului, ce constă în solicitarea reclamantelor PAROHIA BĂRCĂNEȘTI ș.a. de anulare în parte a Hotărârii Consiliului Local nr. 18 adoptată de Consiliul Local al Bărcănești din data de 07.05.2001, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bărcănești, respectiv pozițiile 18, 19, 20, 21 și 22 prin care s-a menționat terenurile cu destinație cimitir, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 14, în ce privește atestarea apartenenței la domeniul public al Unității Administrativ- Teritoriale Bărcănești a cimitirelor menționate.

Anterior promovării acțiunii, reclamantele au formulat plângere prealabilă, adresată Unității Administrative Teritoriale Bărcănești, împotriva hotărârii de Consiliu Local de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale. A solicitat revocarea în parte a acestei hotărâri.

Reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea și a acesteia.

Invocând dispozițiile art. (7) alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 raporat la art. 193 alin. (1) și (2) C. proc. civ., susține pârâtul că, în ce privește natura juridică a actelor a căror anulare parțială se solicită în cauză, hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect necontestat reclamantă, în timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

In acest sens sunt relevante dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptării actelor contestate în cauză.

Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritonale constă așadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.

Prin urmare, în speță, natura juridică de act administrativ, cu caracter individual, o are doar H.G. nr. 1353/2001, în timp ce H.C.L. al Comunei Bărcănești nr. 18/2001 reprezintă o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern.

Pe cale de consecință, apreciază recurentul – pârât Guvernul României că, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu reclamanta ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr. 1353/2001, sa se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, ca operațiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicită emitcnlului actului administrativ atacat revocarea acestuia, omisiune ce a fost invocată de Guvern în condițiile procedurale impuse de art. 193 alin. (1) și (2) C. proc. civ. și care se traduce astfel într-un fine de neprimire a acțiunii în contencios administrativ.

În speță, deși afirmă incidența situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, reclamanta nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedește, că în baza H.G. nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios, ci arc în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.

Prin urmare, excepția invocată nu poate fi reținută, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, raportat la H.G. nr. 1353/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.

Cum acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsă plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia ca cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.

Pentru aceste considerente, solicită admiterea excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, și, pe cale de consecință, să se respingă acțiunea, în tot, ca inadmisibilă.

Într-o altă critică, recurentul pârât Guvernul României, mai susține că instanța de fond a respins și excepția tardivității.

Invocând prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, recurentul susține că prezenta acțiune este tardiv formulată.

Potrivit art. 108 din Constituție, republicată, hotărârile adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniștrii care au obligația punerii lor în executare și se publică în Monitorul Oficial al .României. Astfel, măsura oficială de comunicare către cei interesați a hotărârilor Guvernului, măsură care condiționează însăși intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, moment de la care încep să curgă și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din Legea fundamentală și a căror comunicare către persoanele interesate este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul Oficial.

Data publicării hotărârii a cărei anulare a fost solicitată de părțile reclamante este 26 martie 2002 în Monitorul Oficial nr. 205, respectiv anexele la hotărâre în M.Of nr. 205 bis din 26 martie 2002.

Susține recurentul că hotărârea de Guvern în discuție este un act administrativ cu caracter Individual, deoarece se adresează unor persoane determinate, indicate chiar în cuprinsul actului, în speță unitățile administrativ-teri tonale (ca persoane juridice) din județul Călărași, pentru care au fost aprobate inventarele bunurilor aparținând domeniului public al fiecăreia dintre acestea.

In aceste condiții, apreciază ca fiind evident că introducerea prezentei acțiuni la data de 10.03.2023 s-a făcut cu mult peste termenul de decădere de 1 an de la data publicării/aducerii la cunoștință publică a actului contestat (26 martie 2002).

In susținerea caracterului excepției inadmisibilității acțiunii invocă soluția pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2023. Astfel, prin sentința civilă nr. 265/20.02.2024, instanța admițând excepția de tardivitate, a respins cererea de chemare în judecată, ca tardiv formulată.

Într-o altă critică, recurentul mai susțube că, în mod eronat instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive

Raportat la modul în care a fost formulat acest petit - anularea unei hotărâri emise de către un organ de specialitate al administrației publice locale, arată ca este evident faptul că Guvernul României nu poate avea capacitate juridică civilă și nici calitate procesuală pasivă.

în privința capacității juridice, atât Guvernul României, cât și celelalte organe ale administrației publice au o capacitate administrativă (capacitate juridică specială de drept public, iar nu de drept privat), prin care se înțelege aptiludinea lor de a fi subiecte în raporturile juridice administrative reclamate de realizarea competențelor, a atribuțiilor stabilite de Constituție sau de lege, iar aceste raporturi sunt guvernate de norme juridice proprii dreptului public, în general, și dreptului administrativ, în special.

De altfel, pentru soluționarea judicioasă a excepției lipsei capacității juridice civile a Guvernului României apreciază că este esențială determinarea raporturilor juridice reale dintre părți, a naturii acestora și a instituțiilor juridice aplicabile speței, dacă acestea sunt specifice dreptului public sau dreptului privat.

Astfeș, invocă prevederilor constituționale și celor ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, făcută în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice, fiind evident faptul că aceste raporturi sunt unele de putere, ce apar în sfera relațiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ, ramură a dreptului public, iar nu raporturi juridice civile guvernate de norme și instituții ale dreptului privat. Spre deosebire de raporturile juridice civile, în care părțile au o poziție de egalitate juridică, raporturile de drept administrativ au trăsături juridice specifice, părțile acestora aflându-se într-o subordonare ierarhică, iar ele se supun principiilor proprii dreptului administrativ și jurisdicției speciale administrative.

Prin urmare, acest organ colegial, fără personalitate juridică și fără un patrimoniu propriu, care este alcătuit din Primul - Ministru, miniștri și alți membri stabiliți prin legea organică, poate sta în justiție, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ, atunci când este contestată legalitatea actelor administrative pe care le adoptă în exercitarea atribuțiilor și competențelor sale legale, în acest caz fiind în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale menționate anterior și pe dispozițiile legii speciale de organizare și funcționare; acordând acestui organ al administrației de stat dreptul de a adopta acte administrative, implicit, legea îi acordă și capacitatea de a sta în judecată în calitate de pârât, dar numai atunci când instanțele judecătorești specializate exercită, în condițiile stabilite de Constituție și de Legea nr. 554/2004, controlul legalității actelor sale.

Raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv.

Potrivit dispozițiilor constituționale și celor ale legii speciale de organizare și funcționare (O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare), Guvernul României este autoritatea publică a puterii executive, care funcționează în baza votului de încredere acordat de Parlament și care asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, iar pentru realizarea atribuțiilor sale adoptă acte administrative de autoritate pe baza și în vederea executării legii (hotărâri și ordonanțe), în condițiile stabilite de art. 102 coroborat cu art. 108 din Constituția României, republicată.

Concluzia care se desprinde este aceea că, poziția procesuală a Guvernului într-un litigiu de contencios administrativ poate fi justificată numai în condițiile în care a adoptat sau urmează să adopte asemenea acte administrative - hotărâri și ordonanțe.

Astfel, menționarea actului administrativ constituie o necesitate obiectivă, deoarece numai prin intermediul acestuia s-ar fi putut stabili raportul juridic dintre reclamantă și Guvernul României. '

Insă, în cazul acestui capăt de cerere nu se contestă legalitatea unui act administrativ emis de Guvernul României, care prin dispozițiile sale să vatăme reclamantei vreun drept, iar aceasta nu se află nici în fața unui refuz nejustificat, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, situație care se apreciază în raport cu competențele și atribuțiile stabilite pentru Executiv prin dispozițiile constituționale și cele ale O.U.G. nr. 57/2019. Așadar, în cauză nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Așadar, între Guvernul României și reclamantă nu există vreun raport juridic de drept material care, prin prezenta cerere, să poată fi transpus într-un raport de drept procesual.

Așadar, Guvernul României nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport cu această solicitare și nu poate fi obligat la realizarea pretențiilor părții reclamante.

Față de toate aceste aspecte, solicită a se respinge acest capăt de cerere, în contradictoriu cu Guvernul României, ca inadmisibil.

Și în ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum si al municipiilor, orașelor si comunelor din judelui Ialomița — Anexa 14 - pozițiile cimitir 18,19, 20, 21 si 22, recurentul -pârât Guvernul României arată că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii.

Astfel, susține că Hotărârea Guvernului fir. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, oraselor și comunelor din județul Ialomița, este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura județului Ialomița și Consiliul județean Ialomița, organele de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale și al inițierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competență.

Și la acel moment, dar și în prezent, Guvernul are exclusiv competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locala, autonomie consfințită prin Legea fundamentală, și, în prezent, și prin O.V.G. nr. 57 12019 privind Codul administrativ.

De asemenea, subliniază că la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. H.G.. nr. 555/2001.

Invocând dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică și regimul juridic al acestei, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la data adoptării actului criticat, în prezent abrogat prin O.U.G. nr. 57/2019, susține recurentul că hotărârile adoptate de consiliile locale prin care sunt însușite inventarele bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, se centralizează de către comisiile județene, fiind înaintate Guvernului care, prin hotărâre atestă apartenența bunurilor la domeniul public al județului sau al celorlalte unități administrativ-teritoriale.

Așadar, prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept,\;i doar de a constata apartenența acestor bunuri.

Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietății altor persoane.

Mai mult, în sprijinul celor de mai sus, referitor la actele administrative emise de Guvern, Curtea Constituțională a statuat faptul că acestea "doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate în acte ale autorităților publice locale", deci nu au efect constitutiv de drepturi.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește cimitirele aflate în administrarea Consiliului Local al Comunei Bărcănești, recurentul arată faptul că, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii tw. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, republicată, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate.

De asemenea, potrivit textelor de lege arătate, cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Analizarea, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-toritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun. Instanța de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a nonnelor de competență conferite de lege emitentului actului.

Pentru toate aceste considerente recurentul – pârât Guvernul României solicită instanței admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, pe fond, ca neîntemeiată.

La rândul lor, pârâții UAT Comuna Bărcănești și Consiliul Local Bărcănești, printr-o cerere de recurs comună, au criticat sentința civilă nr. 217/12.02.2024 pronunțată de CA București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, tot din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Primă critică adusă sentinței recurate vizează soluționarea greșită a excepțiilor invocate.

Invocând dispozițiile art. 32 și 33 C. proc. civ. susțin recurenții – pârâți că, deși s-ar anula actele administrative atacate, reclamantele nu obțin terenuri cu destinația cimitir, procedura de reconstituire a dreptului de proprietate nemaiputând fi exercitată, termenul de formulare a unei astfel de cereri fiind depășit.

Legitimarea interesului reclamantelor este diferită de legalitatea pretențiilor formulate, care implică analizarea însăși a fondului cauzei. Or, legitimarea interesului reclamantelor, în contextul în care nu au uzat de procedura specială prevăzută de legile fondulului funciar, nu există.

Parohiile nu justifică un interes personal pentru anularea actelor administrative. Or, interesul nu mai este născut și actual, în condițiile în care procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în baza legilor speciale a fost ratată. Instanța de fond a considerat că parohiile nu trebuie să mai urmeze procedura de reconstituire a dreptului de proprietate prevăzută de legile fondului funciar, pe considerentul că ele sunt titulare ale dreptului de proprietate.

Susțin recurenții că, și dacă s-ar admite acest argument al instanței de fond ar însemna că acțiunea este tot lipsită de interes, devreme ce instanța le consideră proprietare ale terenurilor cu destinația de cimitire.

De asemenea, mai susțin pârâții că instanța a nesocotit prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, în contextul în care parohiile cunoșteau de mult timp despre faptul că cimitirele figurează în patrimoniul public al comunei.

Or, hotărârea luată de autoritatea deliberativă locală a cărei anulare se solicită, trebuia să fie contestată în termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, sub sancțiunea prescripției dreptului la acțiune.

Prevederile Legii nr. 213/1998 evocate de Instanta de fond trebuiau corelate cu prevederile Legii nr. 18/1991 si ale celorlalte legi din materia fondului funciar și ale restituirii proprietăților

În contextul în care după apariția Legii nr. 18/1991. parohiile nu au solicitat recunoașterea dreptului lor de proprietate asupra terenurilor cu destinația de cimitire. Procedura urmată de autoritătile locale de includere a acestor terenuri în patrimoniul public al UAT a fost una legală, scopul Legii nr. 213/1998 fiind tocmai cel de reglementare a regimului juridic al bunurilor aflate pe teritorłul administrativ al Comunei Bărcănesti.

Apoi, instanta de fond nu a ținut seama de faptul că cimitirele au fost administrate, cel puțin după anul 1990, de Primăria Bărcănesti, fiind efectuate investiții în amenajarea si întreținerea acestor obiective. În toată această perioadă. niciodată parohiile nu au emis vreo pretentie cu privire la terenurile cu această destinație

Cu referire la Parohia Speteni, susțin recurenții că anularea actelor administrative pentru cimitirul nou, în suprafață de 5000 mp. este vădit nejustificată, în contextul în care acest cimitir a fost înființat în anul 2006, iar parohia nu poate exhiba vreun titlu de proprietate cu privire la terenul în cauză.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea sentintei instantei de fond și respingerea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursurilor promovate în cauză, au formulat apărări în cadrul unei singure întâmpinări intimatele-reclamante Parohia Bărcănești, Parohia Condeești, Parohia Pelinul, Parohia Speteni și Parohia Ulești, în cadrul căreia au invocat excepția tardivității formulării recursului depus de către UAT Bărcănești, precum și excepția nemotivării recursurilor.

Pe fondul recursurilor au solicitat intimatele –reclamante respingerea acestora, ca nefondate, și, pe cale de consecință, menținerea sentinței prin care instanța a admis acțiunea formulată.

Procedura de soluționare a recursurilor

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 10.05.2024 a fost fixat primul termen pentru judecata recursurilor la data de 22.10.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, soluționând mai întâi excepția tardivității recursului promovat de către UAT Bărcănești și excepția nulității, pentru nemotivarea ambelor recursuri, astfel cum au fost invocate de intimatele – reclamante în cadrul întâmpinării, în sensul respingerii acestora, pentru considerentele expuse în practicaua încheierii de amânare a pronunțării din data de 22 octombrie 2024, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul celor două recursuri ce fac obiectul pricinii deduse judecății, însă, având nevoie de timp pentru a delibera, eventual, pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea soluției pentru astăzi, 5 noiembrie 2024.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Bărcănești și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărcănești sunt nefondate, urmând a fi respinse, ca atare, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Înalta Curte analizând recursurile promovate de pârâți, constată, prin considerente comune, că în cauză nu este incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

În opinia Înaltei Curți sentința de fond este legală, atât în ceea ce privește soluția de respingere dată excepțiilor de procedură și de fond invocate de recurenții-pârâți, cât și în ceea ce privește soluția de admitere a acțiunii și de anulare în parte a hotărârilor contestate.

Soluția de respingere a excepțiilor invocate de ambii recurenți este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor incidente prevăzute de C. proc. civ. și de Legea nr. 554/2004.

Excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 (1) din Legea nr. 554/2004, față de solicitarea de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001 anexa nr. 14 – Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bărcănești, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Bărcănești a cimitirelor - pozițiile 18, 19, 20, 21, 22 a fost în mod legal apreciată ca neîntemeiată și respinsă ca atare de prima instanță.

Raportat la dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, dar și la dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în mod corect a reținut prima instanță că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, efectul hotărârii de guvern contestate fiind acela de "a atesta" apartenența bunurilor (în speță, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al Comunei Bărcănești, județul Ialomița), acest efect al atestării producându-se încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Atestarea constituie operațiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situații juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situației atestate.

Așadar, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era obligatorie, ea fiind lipsită de orice finalitate practică, nemaifiind posibilă revocarea hotărârii de emitentul actului contestat.

De altfel, din actele dosarului se observă că, răspunzând cererilor formulate de preotul paroh al bisericilor, cereri prin care se solicită relații cu privire la situația juridică a cimitirelor, Primăria Comunei Bărcănești a invocat, drept argument al apartenenței bunurilor la domeniul său public, prevederile art. 286 alin. (4) din O.U.G. nr. 57/2019, anexa 4, pct. 10, dar și faptul publicării hotărârii în Monitorul Oficial, atestându-se astfel caracterul definitiv al însușirii inventarului bunurilor, prin adoptarea H.G. nr. 1353/2001 care atesta această situație juridică, respectiv apartenența la domeniul public .

Prin urmare, criticile recurentului – pârât Guvernul României privind soluția dată de instanță excepției inadmisibilității, pentru lipsa plângerii prealabile sunt neîntemeiate.

Nici criticile ce vizează soluția dată excepției tardivității, invocate de același pârât, nu pot fi reținute.

Excepția tardivității formulării acțiunii în mod corect a fost respinsă de prima instanță care a aplicat dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul că acțiunea formulată de reclamantele-intimate, în calitate de terți pretins vătămați, a fost formulată în termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Fiind contestată în calitate de terț, termenul de 1 an privind contestarea a început să curgă de la data luării la cunoștință a H.G. nr. 1353/2001 – respectiv a anexelor cuprinse vizând termenul în litigiu, iar această dată nu este data publicării în Monitorul României respectiv data de 26.03.2002.

Deși H.G. nr. 1353/2001 a fost publicată, într-adevăr, în Monitorul Oficial nr. 205/26.03.2002, nu acesta reprezintă momentul luării la cunoștință de către reclamanți a situației juridice a bunurilor ce formează obiectul acțiunii de față, din moment ce anexele, care conțineau individualizarea bunurilor din domeniul public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, nu au fost publicate odată cu corpul hotărârii de guvern, ci ulterior, în cadrul Monitorului Oficial nr. 205bis/26.03.2002, publicație care nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei. Ca atare, nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul normativ respectiv a ajuns la cunoștința publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conținutul acestuia, simpla consultare a Monitorului Oficial, partea I, nefiind suficientă pentru a se lua la cunoștință despre conținutul efectiv al inventarului bunurilor proprietate publică a căror atestare s-a realizat prin respectiva hotărâre de guvern.

Publicarea anexelor H.G în Monitorul Oficial al României Partea I BIS nu poate aveasemnificația unei aduceri la cunoștință publică a conținutului acestora. Întrucât această publicație nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei nu se poate prezuma în mod rezonabil că actul normativ respectiv a ajuns la cunoștința publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conținutul acestuia.

Prin urmare, judicios a reținut prima instanță că, în cazul reclamantelor, în calitate de terți care se consideră vătămați printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2), art. 7 alin. (3), termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 se calculează de la data la care au luat cunoștință de existența actului vătămător.

Astfel, având în vedere că, în cazul invocării unei excepții sarcina probei se inversează, revenind celui care invocă excepția, termenele se calculează de la data formulării plângerilor prealabile împotriva Hotărârii Consiliului Local nr. 18/07.05.2001, anterior acestui moment neexistând nicio dovadă că reclamantele ar fi luat cunoștință de conținutul concret al actelor vătămătoare. Cum data formulării plângerilor prealabile este 11.08.2022, în acord cu instanța de fond și Înalta Curte constată că termenul de decădere reglementat de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 552/2004 a fost respectat, întrucât acțiunea a fost înregistrată pe rolul instanței la data de 10.03.2023, deci, în interiorul termenului de1 an.

Așadar, Înalta Curte constată ca fiind neîntemeiate și criticile formulate de recurentul – pârât Guvernul României ce vizează soluția dată de prima instanță excepției tardivității introducerii acțiunii, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 7 și 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Și excepția precripției dreptului la acțiune, invocată de recurenții – pârâți Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Bărcănești și Consiliul Local Bărcănești a fost în mod legal respinsă de prima instanță, care a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 7 alin. (3) și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, criticile acestor recurenți – pârâți din cadrul recursului, sub acest aspect, neputând fiind reținute ca fondate.

Dat fiind faptul că intimatele – reclamante nu sunt destinatarele actului, ci sunt terți față de acesta, în condițiile în care recurenții – pârâți nu au făcut dovada comunicării hotărârii către reclamante, raportat la data expirării termenului de răspuns la plângerile prealabile formulate, 11.09.2022, în mod corect a reținut prima instanță că termenul de prescripție reglementat de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 552/2004 a fost respectat, având în vedere că acțiunea a fost înregistrată pe rolul instanței la data de 10.03.2023.

Si soluția dată excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de recurentul-pârât Guvernul României este legală, prima instanță făcând o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 32 alin. 1 și 36 C. proc. civ.

Guvernul României justifică în cauză calitate procesuală, în considerarea calității sale de emitent al H.G. nr. 1353/2001, act deopotrivă contestat de intimații – reclamanți împreună cu Hotărârea nr. 18/07.05.2001 a Consiliului Local al comunei Bărcănești.

Nici criticile formulate de recurenții – pârâți Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Bărcănești și Consiliul Local Bărcănești privind soluția dată excepției lipsei de interes a reclamantelor în promovarea acțiunii nu pot fi reținute, respingerea excepției fiind pronunțată de instanță cu corecta interpretare si aplicare a dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d), art. 33 din C. proc. civ., dar și a art. 1 alin. (1) și 2) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a interpretat și aplicat corect aceste dispoziții legale în raport de obiectul cauzei, reclamantele justificând un interes în formularea cererii de anulare a actelor administrative, în calitate de persoană pretins vătămată prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual privind apartența asupra imobilelor având destinația de cimitir la domeniul public, acestea urmărind să protejeze folosința terenurilor cu destinația de cimitire parohiale, în considerarea dreptului de proprietate pe care apreciază că îl dețin.

În acord cu instanța de fond și Înalta Curte constată că acțiunea în anularea actelor poate fi formulată nu numai de proprietarul bunurilor vizate de hotărâri, ci și de persoana care are folosința legală a bunurilor, folosință ce ar fi afectată prin actele administrative atacate.

Din perspectiva raportului litigios de drept administrativ, reține Înalta Curte că este suficient ca reclamantele să justifice un interes în sensul art. 33 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., ca acestea să afirme o vătămare a drepturilor lor, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În ce măsură această afirmație este sau nu întemeiată ține de fondul litigiului.

Împrejurarea că intimatele - reclamante nu au parcurs procedura de reconstituire a dreptului de proprietate, conform legilor fondului funciar, nu prezintă relevanță. Pe de o parte, reclamantele afirmă faptul că sunt proprietare ale cimitirelor parohiale, ceea ce exclude obligația promovării acțiunii în constituirea/reconstituirea dreptului de proprietate, iar, pe de altă parte, reclamantele urmăresc să obțină anularea unor acte pe care le apreciază nelegale, prezentând importanță din această perspectivă titlul în temeiul căruia au fost emise actele litigioase.

Prin urmare și soluția de respingere a excepției lipsei de interes este legală, criticile recurenților – pârâți pârâți Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Bărcănești și Consiliul Local Bărcănești sub acest aspect, fiind neîntemeiate.

Referitor la criticile recurenților ce vizează soluția de admitere a acțiunii și de anulare în parte a H.G. nr. 1553/2001 Anexa nr. 14, – Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Bărcănești, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale al Comunei Bărcănești a cimitirelor - pozițiile 18, 19, 20, 21, 22 și a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Bărcănești, județul Ialomița nr. 18/08.05.2001, Înalta Curte constată că și această soluție este legală, criticile recurenților, subsumate tot motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputând fi reținute.

Contrar susțineilor recurenților, instanța de control judiciar constată că prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalității H.G. nr. 1353/2001 și a Hotărârii Consiliului Local Bărcănești nr. 18/07.05.2001, prin care au fost incluse și atestate ca aparținând domeniului public al Unității Administrativ -Teritoriale al Comunei Bărcănești imobilele teren cu destinația cimitir evidențiate la pozițiile nr. 18,19, 20, 21 și 22 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bărcănești jud. Ialomița.

Situația premisă stabilită corect de prima instanță este aceea că prezenta acțiune nu este o acțiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părților implicate, ci o acțiune formulată în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinația de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Bărcănești jud. Ialomița.

În raport de această premisă criticile recurenților -pârâți Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Bărcănești și Consiliul Local Bărcănești privind lipsa titlului de proprietate asupra terenurilor, în lipsa reconstituirii dreptului de proprietate pentru intimatele -reclamante în baza Legii nr. 18/1991 nu sunt fondate.

Astfel cum s-a reținut și anterior, acțiunea formulată nu este o acțiune în revendicare, în cauză nici intimatele -reclamante și nici recurenții – pârâți anterior menționați nu au depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al comunei Bărcănești, analiza legalității actelor contestate fiind realizată de prima instanță în mod corect strict sub aspectul legalității atestării la domeniul public al Comunei Bărcănești a terenurilor cu destinația de cimitir, în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998.

În mod corect prima instanță a reținut că pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparținând domeniul public, este necesară existența și dovedirea dreptului de proprietate, iar recurenții – pârâți nu au depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Bărcănești.

Pe de altă parte intimatele - reclamante au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparținând domeniului public emiterii actelor contestate terenurile în litigiu au fost folosite și exploatate de biserici ca cimitire, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare și de administrare a cimitirelor, fiind expres atestate ca fiind cimitire parohiale, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieșind că Parohiile s-au ocupat de administrarea cimitirelor, evidență și înhumări.

În cauză intimatele – reclamante au probat cu acte faptul că la data atestării cimitirele aveau destinația de cimitir parohial și nu comunal și în consecință, în cauză, nu sunt incidente dispozițiile pct. III 10 al anexei Legii nr. 213/1998 în sensul că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Judicios a reținut prima instanță că intimata-pârâtă Comuna Bărcănești nu a făcut dovada că, la data adoptării hotărârii Consiliului Local al Comunei Bărcănești nr. 18/07.05.2001 era proprietară asupra terenurilor în speță, proprietate care să fi fost dobândită printr-una din modalitățile prevăzute de lege.

În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că, deși în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei, s-a arătat că domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, nu este de natură să probeze împrejurarea că pârâta Comuna Bărcănești avea, la data emiterii hotărârii atacate, dreptul de proprietate asupra respectivelor terenuri cu destinația de cimitire, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale.

Or, în speță, nu s-a probat că înființarea cimitirelor s-a realizat de autoritățile comunale, pe terenul deținut legal de acestea la data faptelor, cimitirele ființând drept cimitire parohiale.

Prin urmare, interpretând judicios dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, în mod corect a reținut prima instanță că în cauză nu s-a probat de către intimații - pârâți că au dobândit proprietatea, printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietății publice, asupra terenurilor menționate ca fiind cimitire, evidențiate la pozițiile nr. 18-22 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bărcănești, astfel că și soluția de anulare în parte a celor două hotărâri ce fac obiectul litigiului, este legală, motiv pentru care se impune menținerea hotărârii de fond, în integralitatea sa, criticile recurenților -pârâți privind fondul cauzei, fiind, de asemenea, nefondate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Față de aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, Înalta Curte va respinge recursurile formulate pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Bărcănești și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărcănești, ca nefondate, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Bărcănești și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Bărcănești împotriva Deciziei nr. 217/2024 din data de 12 februarie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.