ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4838/2024

Ședința publică din data de 29 octombrie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 02.09.202021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, având ca obiect anulare acte privind reglementarea concurenței (componentă ajutor de stat, componentă concurentă) - ORD.509/04/09/2015, a solicitat, în principal, anularea în tot a Regulamentului privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674, din data de 4 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare ("Regulamentul privind adoptarea deciziilor" sau "Regulamentul") și în subsidiar, anularea în parte a Regulamentului privind adoptarea deciziilor, respectiv a art. 18 alin. (2) și (3) și a art. 19 alin. (1) din acest act normativ, cu cheltuieli de judecată, având în vedere următoarele motive:

Prin sentința civilă nr. 388 din 3 martie 2022 Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de interes a acțiunii, ca nefondată.

A admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței.

A anulat în tot Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial nr. 674/04.09.2015, cu modificările și completările ulterioare.

A obligat obligă pârâtul Consiliul Concurenței către reclamantă la plata sumei de 5000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru și onorariu avocat, acesta din urmă fiind și redus în mod corespunzător.

Împotriva sentinței civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs principal pârâtul Consiliul Concurenței și recurs incident reclamanta A. S.A..

Pârâtul Consiliul Concurenței, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului său, pârâtul arată că prin plângerea prealabilă transmisă către Consiliul Concurenței și înregistrată cu nr. x/01.07.2021, A. a solicitat revocarea Regulamentului privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței din 01.09.2015, pus in aplicare prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 509/2015, în vigoare de la 04 septembrie 2015, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 674 din 04 septembrie 2015, în temeiul prevederilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

La data de 09.08.2021, prin adresa înregistrată cu nr. x, Consiliul Concurenței a transmis reprezentantului convențional al A. faptul că plângerea prealabilă este neîntemeiată. în acest sens, Consiliul Concurenței a arătat că criticile referitoare la nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, si cele fundamentate pe asimilarea activității de deliberare și motivare a unei decizii a Consiliului Concurenței cu activitatea de motivare și redactare a unei hotărâri judecătorești sunt neîntemeiate.

La data de 02.09.2021 reclamanta a formulat cerere de chemare in judecata a Consiliului Concurentei prin care a solicitat anularea Regulamentului privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 al Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674 din data de 4 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare.

Prin sentința civilă nr. 388/03.03.2022 pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București a respins excepția lipsei de interes, formulată de autoritatea de concurenta, ca nefondată si a admis acțiunea formulata de reclamantă, anulând în tot Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței.

Pentru a pronunța soluția anterior menționată, instanța de judecată a statuat ca Consiliul Concurentei a adoptat actul administrativ contestat cu nerespectarea regulilor procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale, constatând că "nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerințele de transparență decizională in administrația publica nici termenul de 10 zile pentru primirea in scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul dc act normativ supus dezbaterii publice".

Instanța a reținut ca "Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor in cadrul Consiliului Concurenței, este în ansamblul sau nelegal, întrucât a fost adoptat fără îndeplinirea exigentelor de transparenta decizională, care sunt menite sa asigure participarea directa a cetățenilor la adoptarea actelor normative, menționând ca s-a adus reclamantei o vătămare, constând in afectarea în substanță a dreptului sau de a formula in scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice, care nu a putut fi invocata decât in momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancționare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturata decât prin anularea actului normativ in discuție".

Referitor la motivele de nelegalitate intrinseci, Curtea a reținut că " deoarece, potrivit legii, minuta trebuie sa reflecte manifestarea de voința a celor îndrituiți sa adopte hotărârea, ea trebuie, in mod esențial, sa fie întocmită de către aceștia pentru a fi respectata exigența legii." si ca, "redactarea minutei conținând soluția adoptata de către o altă persoană decât membrii plenului sau ai comisiei de soluționare nu se poate realiza decât cu încălcarea flagrantă a spiritului legii, rezultând ca prevederile art. 18 alin. (2) și (3) din Regulament se află în contradicție cu dispozițiile art. 19 din Legea Concurenței nr. 21/1996, impunându-se, deci, anularea prevederilor in discuție din Regulament."

Susține recurentul pârât faptul că prima instanță a pronunțat sentința recurată cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, concluzie raportată la faptul că reclamanta nu a probat existența unei vătămări concrete asupra unui drept sau interes legitim, cauzată de modalitatea de adoptare a regulamentului atacat.

Sub acest aspect, instanța fondului reține că este evident că reclamanta are interes în formularea prezentei acțiuni, cât timp a atacat în justiție (în dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel București) Decizia Plenului Consiliului Concurenței nr. 68/09.12.2020, prin care a fost sancționată cu o amendă în cuantum de 589.074,43 RON pentru o pretinsă încălcare a legislației de concurență, decizie adoptată inclusiv în temeiul Regulamentului privind adoptarea deciziilor, a cărui anulare se cere în cauza de față, urmărind, deci, să lase fără fundament legal decizia atacată în dosarul nr. x/2021 al Curții de Apel București.

De asemenea, s-a reținut că s-a adus reclamantei o vătămare, constând în afectarea în substanță a dreptului său de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice, care nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancționare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturată decât prin anularea actului normativ în discuție.

Apreciază recurentul pârât că aceste rețineri sunt eronate întrucât instanța de fond a reținut în mod nelegal, prin sentința recurată, producerea unei vătămări intimatei-reclamante A., in contextul in care A. nu a dovedit, prin cererea de chemare în judecată, producerea unei vătămări cauzate prin pretinsa nerespectare a dispozițiilor Legii nr. 52/2003.

Sancțiunea nerespectării prevederilor Legii nr. 52/2003 este nulitatea relativă, reclamanta fiind ținută să probeze existenta unui prejudiciu, condiție ce a fost subliniată în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în spețe similare, fiind citată decizia ICCJ 6479/2019, pronunțată în dosarul nr. x/2017.

În continuare, recurentul pârât apreciază că fără temei a reținut prima instanță faptul că fundamentul Deciziei Consiliului Concurenței nr. 68/2020 este Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței.

Contrar considerentelor fundamental greșite ale primei instanțe din sentința recurată, se arată faptul că fundamentul deciziilor emise de Consiliul Concurenței în urma desfășurării investigațiilor este reprezentat de Legea concurenței nr. 21/1996, Lege care conține prevederi exprese și detaliate atât în ceea ce privește procedura de adoptare a deciziilor și de desfășurare a audierilor în cadrul Consiliului Concurenței, cât și în ceea ce privește constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor, prevederi legale obligatorii care se aplică de către autoritatea de concurență, în cadrul investigațiilor întreprinse, chiar și în ipoteza în care nu ar exista regulamente interne în acest sens.

Totodată, indicarea în cadrul deciziilor emise de Consiliul Concurenței a unor acte administrative cu caracter normativ constând în regulamente ale autorității de concurență, nu implică în mod automat faptul că emiterea deciziilor respective este condiționată de aplicarea directă a tuturor prevederilor din aceste regulamente. Indicarea respectivului regulament în cuprinsul deciziei are scopul de a asigura transparența administrativă cu privire la întreg cadrul procedural desfășurat în cursul investigației.

Recurentul pârât afirmă că instanța de fond a reținut în mod greșit în considerentele sentinței recurate faptul că pretinsa vătămare a A. nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către autoritatea de concurență a deciziei de sancționare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, Legea privind transparența decizională în administrația publică are drept scop, printre altele, să implice participarea activă a cetățenilor în procesul de luare a deciziilor administrative și în procesul de elaborare a actelor normative. Or, in speța de față întreprinderea A. nu se încadrează in categoria "cetățeni", astfel ca aceasta nu intra in categoria subiectelor de drept care ar putea invoca o vătămare, fiind o persoana juridică, aspect ce se afla in concordanta cu cele statuate de Curtea de Apel Cluj prin Decizia definitiva nr. 207/02.02.2017, ale cărei considerente sunt redate in prezenta cerere de recurs.

Astfel, prin această Lege se protejează dreptul cetățenilor de a participa în mod activ în procesul de elaborare a actelor normative. Subliniem faptul că acest drept este distinct și independent de dreptul intimatei-reclamante de a ataca în contencios administrativ Decizia nr. 68/2020, emisă de Consiliul Concurenței.

In primul rând, o eventuală vătămare a intimatei-reclamante produsă printr-o pretinsă nerespectare a dreptului său de a participa în mod activ în procesul de elaborare a actului administrativ - respectiv de a formula propuneri sau sugestii față de proiectul de regulament privind desfășurarea audierilor - s-ar fi produs în intervalul de timp aferent acestei proceduri de elaborare normativă, întrucât în această perioadă s-ar fi pus problema unei pretinse nerespectări a acestui drept al persoanelor interesate - de a formula propuneri și sugestii și in niciun caz, astfel cum în mod greșit a reținut instanța de fond în sentința recurată, la momentul emiterii de către Consiliul Concurenței a Deciziei nr. 68/2020. La momentul comunicării către intimata-reclamantă A. a Deciziei Consiliului Concurenței nr. 21/1996 s-a născut dreptul acesteia de a ataca în contencios administrativ decizia comunicată, astfel cum prevede art. 19 alin. (7) din Legea Concurenței.

Aceste aspecte referitoare la dreptul protejat prin Legea nr. 52/2003 au fost reținute și de Curtea de Apel Cluj prin Decizia nr. 207/02.02.2017 rămasa definitiva, decizie prin care instanța a reținut următoarele:

"In speță, în concret, reclamanta, în cererea de chemare în judecată nu a invocat nici o vătămare datorată nerespectării formalității procedurale respectiv încălcarea garanției recunoscute de Legea 52/2003 mai sus indicată. Mai mult la termenul de judecată în care s-a pus în discuție din oficiu acest aspect reprezentantul reclamantei recurente a arătat că vătămarea constă în încălcarea dreptului de proprietate. Această vătămare nu reprezintă însă o privare de garanția recunoscută de Legea 52/2003 ci este efectul adoptării actului administrativ, ea justificând îndeplinirea cerințelor prevăzute de art. I din Ieșea 554/2004 pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ. In consecință chiar daca a avut loc o încălcare a unui formalități procedurale în concret această încălcarea nu a dus la o atingere,vătămare a dreptului protejat de respectiva formalitate . Altfel spus dreptul protejat de Legea 52/2003 nu a fost încălcat și astfel în speță nu s-au produs efecte juridice contrare acestui act normativ."

In al doilea rând, astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosarul cauzei, a fost respectat dreptul persoanelor interesate de a formula propuneri sau sugestii, dovadă fiind că singurele propuneri primite de Consiliul Concurenței în termenul de 10 zile stabilit, au fost cele de la B.. Intimata-reclamanta nu a formulat și nici nu a transmis niciun fel de sugestii sau propuneri. Prin urmare, reclamantei i s-a dat dreptul legal de a formula observații/propuneri, dar A. nu a inteles sa uzeze de acesta.

În al treilea rând, din perspectiva subiectelor de drept care ar putea invoca o vătămare izvorâtă dintr-o pretinsă nerespectare a prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, prin aceeași decizie s-a reținut că subiectul de drept care ar putea invoca o vătămare este persoana fizică și nu persoana juridică:

"Un prim aspect pus în discuția contradictorie a părților de către instanța de recurs este în ce măsură se putea reține, de către instanța de fond, incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003, în contextul în care reclamanta este persoană juridică.

In acest context, Curtea constată că, potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 52/2003, prezenta lege stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale, alese sau numite, precum și al altor instituții publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetățenii și asociațiile legal constituite ale acestora.

Curtea are deci în vedere că Legea nr. 52/2003 în art. 1 face o distincție foarte clară cu privire la sfera subiectelor de drept ce sunt protejate și deci pot reclama în justiție control judecătoresc al actelor administrative emise cu încălcarea acestei legi, textul legal având caracter imperativ și deci trebuie interpretat restrictiv.

Astfel fiind, din perspectiva celor mai sus evocate, Curtea reține că reclamanta nu poate invoca încălcarea, în raport de ea, a dispozițiilor Legii nr. 52/2003 și nici instanța judecătorească nu ar putea să efectueze un atare control de legalitate."

În concluzie, recurentul pârât susține că în mod nelegal, în lipsa invocării și dovedirii de către intimata-reclamantă a producerii unei vătămări printr-o pretinsă nerespectare a prevederilor Legii nr. 52/2003, instanța de fond și-a substituit obligația procedurală ce incumba A. - de a invoca si de a dovedi pretinsa vătămare produsă - și a constatat, în mod nelegal, prin sentința recurată, faptul că în speță, s-ar fi produs o vătămare intimatei-reclamante.

Instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței fiind emis cu respectarea prevederilor legale incidente.

Instanța fondului a apreciat că nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerințele de transparență decizională în administrația publică, nici termenul de 10 zile pentru primirea în scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normative supus dezbaterii publice

Contrar acestor considerente eronate reținute de prima instanță, recurentul pârât susține că documentația depusă de Consiliul Concurenței la dosarul cauzei în primă instanță a dovedit îndeplinirea cerințelor stipulate de Legea nr. 52/2003, respectiv faptul că:

- au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003 referitoare la stabilirea unui termen de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu valoare de recomandare cu privire la proiectul de act normativ supus consultării publice,

- proiectul de act normativ a fost avizat favorabil de către Consiliul Legislativ, cu observații în data de 13.08.2015.

În concret, recurentul pârât susține că la data de 03.08.2015, în baza art. 7 din Legea nr. 52/2003, Consiliul Concurenței a supus spre consultare publică "Proiectul de Regulament privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței", prin publicarea pe site-ul instituției la secțiunea Transparență decizională, a următorului anunț:

"Consiliul Concurenței supune spre consultare publică, în conformitate cu prevederile Legii 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, proiectul de REGULAMENT privind desfășurarea audierilor în cadrul Consiliului Concurenței și adoptarea deciziilor. Propunerile, sugestiile și opiniile privind proiectul de act normativ se primesc până la data de 14.08.2015, la adresele de email: x@x.ro; x@x.ro. Informații adiționale: Proiectul de act normativ".

Or, astfel cum rezultă din aspectele învederate anterior, autoritatea de concurență a stabilit un termen de cel puțin 10 zile calendaristice pentru a primi, în scris, propuneri, sugestii sau opinii cu valoare de recomandare cu privire la proiectul de act normativ supus consultării publice, în deplină concordanță cu dispozițiile art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Dispozițiile legale precitate se coroborează cu prevederile art. 27 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, potrivit căruia:

"(1) Proiectele de regulamente și instrucțiuni, precum și modificările acestora necesită avizul Consiliului Legislativ, după care sunt adoptate în Plenul Consiliului Concurenței și puse în aplicare prin ordin al președintelui Consiliului Concurenței."

Proiectul de regulament a fost transmis Consiliului Legislativ în vederea avizării potrivit competențelor acestuia, stabilite prin Legea nr. 73/1993, primind aviz favorabil, observațiile și propunerile formulate de Consiliul Legislativ fiind preluate în marea lor majoritate, în forma finală a actului, acestea vizând registrul terminologic utilizat, prin raportare la normele de tehnică legislativă incidente. La data de 4 septembrie 2015 a fost publicat în Monitorul Oficial al României Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 509/2015, prin care a fost pus în aplicare Regulamentul. Așadar, în speță au fost îndeplinite etapele procedurale prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Sentința pronunțată de instanța fondului este nelegală și din perspectiva însușirii celui de al doilea motiv care a condus la anularea actului, subsumat modului de întocmire a minutei.

Sub acest aspect, recurentul pârât arată că redactarea minutei de către secretarul de ședință nu este în măsură să afecteze în vreun fel hotărârea luată de Consiliul Concurenței într-un anumit caz, din moment ce rezultatul deliberărilor aparține în mod exclusiv membrilor plenului Consiliului Concurenței sau ai Comisiei, după caz.

Prin urmare, prevederile legii conform cărora la adoptarea soluției participa exclusiv membrii Plenului Consiliului Concurentei sau ai comisiei de soluționare nu sunt încălcate de faptul ca redactarea minutei este realizata de o parte a aparatului de lucru propriu al Consiliului Concurenței, si nu chiar de unul din membrii care a participat la deliberare.

Recurentul pârât apreciază, în raport de considerentele instanței potrivit cărora este nelegal Regulamentul întrucât recunoaște posibilitatea redactării de o altă de persoană decât membrii plenului C. civ. sentința cuprinde motive contradictorii, întrucât cu prilejul analizei criticii reclamantei pe marginea faptului că Regulamentul permite motivarea deciziilor Consiliului Concurenței sub coordonarea unui membru al Plenului, instanța fondului a înlăturat critica reclamantei la adresa legalității actului dedus judecății.

Față de toate aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de recurs, pârâtul solicită casarea sentinței atacate, rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii reclamantei, ca fiind neîntemeiată.

Reclamanta A. S.A. în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului incident formulat împotriva considerentelor sentinței recurate, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, înlăturarea considerentelor greșite, anularea în parte a cererii de recurs formulate Consiliul Concurenței în ceea ce privește motivele II.1.2 și II.2 de casare invocate și respingerea cererii de recurs formulate Consiliul Concurenței ca nefondată.

Dezvoltând motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamantă susține, în esență, că hotărârea nu cuprinde o analiză veritabilă a argumentelor pentru care reclamanta a invocat nelegalitatea prevederilor art. 19 alin1 din Regulament, ci preia apărarea intimatului sub acest aspect, sentința cuprinzând trei paragrafe cu privire la această chestiune litigioasă.

O atare manieră de abordare a disputei litigioase nu respectă exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., precizând recurentul pârât că neanalizarea susținerilor părților echivalează cu nemotivarea hotărârii, în accepțiunea Curții Europene a Drepturilor Omului și totodată a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Trecând la cel de al doilea motiv de casare, recurenta pârâtă apreciază că soluția de respingere a cererii de anulare a prevederilor art. 19 din Regulament a fost dată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 19 din Legea concurenței nr. 21/1996.

În esență, recurenta pârâtă arată că deciziile pârâtei nu pot fi adoptate decât de membrii Plenului Consiliului Concurenței sau în comisii, precizând recurenta reclamantă că adoptarea unei decizii implică atât soluția cât și motivarea acesteia.

Legea nu permite delegarea procesului de adoptare și/sau redactare a deciziilor către alte persoane decât Plenul sau Comisiile, astfel că prevederile art. 19 alin. (1) din Regulament, potrivit cărora secretarul de ședință redactează decizia, adaugă la lege.

Făcând distincția între diferitele etape ale procesului decizional la nivelul Consiliului Concurenței, recurenta reclamantă arată că sarcina redactării deciziilor este încredințată secretarului de ședință, persoană care nu a participat la deliberări și nu face parte din Plen/comisie.

Mai mult, redactarea deciziilor se efectuează în baza minutei - care după cum am precizat mai sus - nu conține motivele de fapt și drept ale soluției Plenului/comisiei, nici măcar la nivel schematic. Contravin, așadar, dispozițiilor Legii Concurenței considerentele instanței în cadrul cărora aceasta a reținut că "secretarul de ședință va redacta cuprinsul deciziei, având la bază motivarea acesteia, astfel cum a fost reținută de plen/comisii.

Problema invocată de către Societate este tocmai aceea că nu există nicio prevedere legală care să consacre faptul că motivarea deciziei este realizată de către membrii Plenului/comisiei care au atribuția de adoptare a unor astfel de acte administrative. Din contră, prevederile legale criticate în prezenta cauză instituie, prin adăugare la Legea concurentei, atribuții de motivare secretarului de ședință.

Astfel, Regulamentul prevede că sarcina redactării îi revine secretarului de ședință sub coordonarea (doar) a unui membru al Plenului/comisiei (deci, nu a tuturor membrilor organului colegial care, potrivit Legii Concurenței, adoptă decizia!) și cu sprijinul echipei de investigație (din perspectiva atribuțiilor, echipa fiind un echivalent al procurorului în materie penală).

Sub un prim aspect, se arată faptul că membrul Plenului/comisiei sub coordonarea căruia secretarul de ședință redactează decizia, nu este identificat corespunzător în cuprinsul minutei ce a stat la baza Deciziei. Lipsa identificării în mod corespunzător a membrului Plenului/comisiei care va avea un rol central în procedura redactării astfel cum este trasată prin Regulament, face să adâncească și să consolideze lipsa de transparență reclamată de subscrisa prin prezenta și solicităm instanței de control judiciar să aibă în vedere inclusiv acest aspect la soluționarea prezentului recurs.

În al doilea rând, recurenta reclamantă subliniază că, departe de a constitui o simplă operațiune de tehnoredactare, "redactarea" deciziei este echivalentă cu acțiunea de motivare a acesteia, reținerile instanței de fond care validează teza Consiliului Concurenței în sensul valențelor de tehnoredactare, adăugând nepermis la lege și interpretând-o greșit pe aceasta din urmă.

Prin urmare, acțiunea de redactare și de motivare a deciziilor Consiliului Concurenței nu revine membrilor Plenului/comisiei Consiliului Concurenței, ci secretarului de ședință și raportorului cazului, iar activitatea de redactare nu reprezintă o simplă operațiune tehnică, contrar celor susținute de Consiliul Concurentei și însușite de prima instanță prin sentință.

Motivarea instanței în ceea ce privește concluzia potrivit căreia ar fi vorba doar despre tehnoredactare nu este susținută de nicio prevedere legală si de niciun argument obiectiv, instanța nefurnizând o explicație concretă pentru convingerea că teza Consiliului Concurentei este corectă.

În ceea ce privește incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta reclamantă arată că prima instanță a reținut vădit nelegal că supravegherea de către echipa de investigație și coordonarea de către membrul Plenului ar conduce la concluzia legalității procedurii de motivare astfel reglementate de art. 19 alin. (1) din Regulament.

Aceste considerente reprezintă nu numai o dovadă a faptului că instanța de fond nu a înțeles criticile formulate prin acțiune, ci și un refuz implicit de a analiza aceste critici.

Mai exact, societatea, prin acțiune, a adus critici vizavi de nelegalitatea actului normativ, a Regulamentului, în ceea ce privește procedura de adoptare/motivare a deciziilor.

Critica nu viza maniera în care Consiliul Concurenței a procedat în cadrul investigației, astfel de critici fiind evident excesive cadrului procesual obiectiv al prezentei cauze. Criticile ce au vizat modul în care s-a derulat investigația au fost subsumate cererii de anulare a deciziei de sancționare ce formează obiectul dosarului nr. x/2021

Instanța a respins ca neîntemeiate argumentele societății, realizând o analiză superficială care nu s-a raportat la perspectiva respectării CEDO.

Prin aceasta, prima instanță a ignorat faptul că obligațiile ce îi revin Consiliului Concurenței cu privire la motivarea deciziilor de sancționare și modul de adoptare a motivării (motivarea care trebuie să conducă la soluție iar nu invers/deliberările Plenului în cadrul soluției trebuie să poarte asupra motivării) are loc o încălcare nu numai a Legii Concurenței, cât și a principiilor de drept care trebuie să guverneze activitatea Consiliului Concurenței, ca instituție administrativă supusă nu numai reglementărilor CEDO, dar și prevederilor articolului 14 § 3 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice precum și articolele 41 alin. (2) lit. (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Precizează recurenta reclamantă că obligația de motivare ce stă la baza soluției din decizie în cadrul ședinței de deliberare nu îi revine Consiliului Concurenței în calitate de organ administrativ-jurisdicțional, ci în baza principiilor care îi guvernează activitatea ca instituție administrativă cu competența de a aplica sancțiuni.

Prin cererea de chemare în judecată s-a arătat că deciziile de sancționare emise de Consiliul Concurenței sunt asimilate deciziilor emise în proceduri cu caracter penal, având în vedere nivelul semnificativ și impactul adiacent al sancțiunilor aplicate, după cum s-a subliniat în numeroase rânduri de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

Dacă instanța ar fi analizat argumentele invocate de reclamantă privind incidența art. 6 CEDO ar fi observat că Regulamentul încalcă standardele de asigurare a unui proces echitabil (aceasta fiind critica de nelegalitate supusă atenției instanței), iar nu decizia de sancționare ca act individual.

Dacă instanța ar fi procedat la analiza acestor exigențe conform celor arătate prin cererea de chemare în judecată ar fi constatat că Regulamentul încalcă exigențele privind motivarea actului administrativ, condiție ce reprezintă o cerință de legalitate a oricărui act administrativ.

Or, prevederile contestate din Regulamentul privind adoptarea deciziilor nu reflectă raționamentul Plenului Consiliului Concurenței care a condus la adoptarea soluției în baza deliberărilor, ci raționamentul secretarului de ședință ulterior adoptării soluției Plenului/comisiei, fără o motivare din partea Plenului/comisiei contemporană soluției sau măcar adoptată ulterior, dar tot prin deliberare.

Față de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de exercitare a căii de atac, reclamanta solicită admiterea recursului incident, cu consecința însușirii și a motivelor de nelegalitate prezentate la punctele II.1.2. și II.2 din cererea de chemare în judecată.

Atât pârâtul Consiliul Concurenței, cât și reclamanta A. S.A. au formulat întâmpinare la recursul părții oponente, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

În cuprinsul întâmpinării, recurenta-reclamantă A. S.A. a invocat nulitatea parțială a recursului declarat de recurentul pârât Consiliul Concurenței, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

În prealabil cercetării motivelor de casare invocate de părți cu privire la sentința ataactă, Înalta Curte va examina excepția nulității recursului declarat de recurentul pârât, excepția invocată prin întâmpinare de către reclamantă.

Excepția nulității a fost ridicată prin raportare la critica dezvoltată de recurentul pârât la adresa considerentelor evocate de instanța fondului pe marginea respectării prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, constatând Înalta Curte că motivele subsumate acestei critici nu tind să demonstreze o greșită stabilire a stării de fapt, ci o greșită interpretare și aplicare a prevederilor Legii nr. 52/2003, așadar o chestiune subsumată legalității sentinței, pe deplin admisibilă în cadrul controlului de legalitate specific recursului.

Examinând criticile formulate de recurentul pârât la adresa legalității sentinței civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată că recursul este fondat, impunându-se casarea în parte a sentinței și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantei ca fiind nefondată.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Regulamentului privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674, din data de 4 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare.

Prin sentința nr. 388 din 3 martie 2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamantă și, în consecință, a anulat Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței.

Reținând că actul supus controlului de legalitate este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică centrală, prima instanță a apreciat că Regulamentul este adoptat cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 52/2003, întrucât nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare în care trebuie adus la cunoștința publicului proiectul de act normativ înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice, pe de o parte și, pe de altă parte, anunțul privind publicarea Proiectului de Regulament a fost făcut fără a fi însoțit de nota de fundamentare, expunerea de motive, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării Proiectului de Regulament, studiul de impact și/sau de fezabilitate, după caz.

Astfel, prin raportare la art. 7 alin. (1) și (2) din Legea 52/2003 și la perioada cuprinsă între data la care Proiectul de Regulament a fost publicat spre consultare publică (03.08.2015), și data la care a fost avizat de către Consiliul Legislativ (13.08.2015), instanța fondului a apreciat că nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerințele de transparență decizională în administrația publică, nici termenul de 10 zile pentru primirea în scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Pe cale de consecință, Regulamentul privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Președintelui Consiliului Concurenței, publicat în Monitorul Oficial nr. 674/04.09.2015, este în ansamblul sau nelegal, în opinia instanței de fond, întrucât a fost adoptat fără îndeplinirea exigențelor de transparență decizională, care sunt menite să asigure participarea directă a cetățenilor la adoptarea actelor normative, aspect ce se circumscrie problematicii exercitării suveranității de către chiar titularul acesteia, poporul român, și ține de esența unei societăți democratice, fiind încălcate prevederile art. 7 alin. (1) și (2) Legea nr. 52/2003, cu referire la art. 31 alin. (1) si (2) si art. 1 alin. (3) si (5) din Constituția României.

Procedându-se în acest mod s-a adus reclamantei o vătămare, în opinia instanței de fond, vătămarea constând în afectarea în substanță a dreptului său de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice, care nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancționare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturată decât prin anulare actului normativ în discuție.

Examinarea considerentelor sentinței recurate, din perspectiva criticilor formulate de Consiliul Concurenței, denotă faptul că instanța fondului a pronunțat sentința atacată cu încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2203, forma în vigoare la data adoptării Regulamentului atacat în prezenta cauză, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații.

(2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenullimită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(4) La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Necontestat în cauză este faptul că la data de 03.08.2015 recurentul pârât a supus spre consultare publică "Proiectul de Regulament privind desfășurarea audierilor și adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenței", prin publicarea pe site-ul instituției la secțiunea Transparență decizională, a următorului anunț:

"Consiliul Concurenței supune spre consultare publică, în conformitate cu prevederile Legii 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, proiectul de REGULAMENT privind desfășurarea audierilor în cadrul Consiliului Concurenței și adoptarea deciziilor. Propunerile, sugestiile și opiniile privind proiectul de act normativ se primesc până la data de 14.08.2015, la adresele de email: x@x.ro; x@x.ro. Informații adiționale: Proiectul de act normativ".

Subliniază Înalta Curte faptul că din perspectiva dreptului destinatarilor consultării publice relevante sunt dispozițiile art. 7 alin. (4) din Legea privind transparența decizională în administrația publică, deoarece aceste prevederi obligă autoritatea din sfera de referință a legii să pună la dispoziția oricărei persoane posibilitatea de a formula propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Altfel spus, dezideratul consultării cetățenilor și a asociațiilor legal constituite, la inițiativa autorităților publice precum și cel al asigurării participării active a cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, principii enunțate de art. 2 din Legea nr. 52/2003, se apreciază în funcție de respectarea, în primul rând, a obligației de a da posibilitatea oricărei persoane să cunoască proiectul actului supus procedurii transparenței decizionale și totodată, a obligației de a stabili modalitatea și termenul în care pot fi formulate observații, termen ce nu poate fi mai mic de 10 zile calendaristice și care se stabilește odată cu publicarea anunțului prevăzut la art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003.

Prin urmare, concluzia instanței de fond, în sensul că procedura transparenței decizionale a fost încălcată prin nerespectarea termenului de 30 zile, constând în afectarea în substanță a dreptului reclamantei de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, reflectă o înțelegere greșită a termenelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 și implicit încălcarea prevederilor actului normativ în discuție, care impune, în vederea, consultării publice, termenul de 10 zile calendaristice, a cărui respectare nu comportă niciun dubiu în cauză.

Termenul de 30 de zile, prevăzut de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, are o altă finalitate și anume aceea de a permite autorității ce inițiază procesul decizional să încorporeze, în cuprinsul soluției normative, eventualele propuneri degajate în urma consultării, astfel că o eventuală nesocotire a acestui termen ar putea fi invocată numai în condițiile în care partea interesată demonstrează faptul că nerespectarea termenului de 30 zile a făcut imposibilă preluarea observațiilor și propunerilor formulate de terții interesați, or, din economia dosarului rezultă faptul că singurele propuneri formulate în cursul procesului de transparență sunt cele asumate de B..

În al doilea rând, Înalta Curte constată că instanța fondului face confuzie între vătămarea, condiție pentru anularea actului criticat pentru emiterea sa cu nerespectarea principiilor transparenței decizionale și vătămarea privită ca o condiție de fond pentru anularea unui act subsecvent, emis în baza actului în privința căruia se pretinde încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003.

În acest, Înalta Curte constată că prin dispozițiile art. 14 din Legea nr. 52/2003 se arată că orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Sublinierea sintagmei "prevăzute de prezenta lege" vine să confirme faptul că intenția legiuitorului a fost aceea de a pune la îndemâna persoanelor interesate acțiunea în contencios administrativ împotriva actelor emise cu nerespectarea prevederilor legii privind transparența decizională și care au fost vătămate în drepturile prevăzute de legea în discuție și nu de alte acte normative din diverse domenii de reglementare.

Or, din examinarea considerentelor sentinței atacate, Înalta Curte constată că reclamanta nu a invocat, în concret, o vătămare cauzată drepturilor și intereselor recunoscute de legiuitor terților în procesul de adoptare a actelor supuse transparenței decizionale ci invocă, în realitate, vătămarea suferită ca urmare a emiterii deciziei nr. 68/09.12.2020, prin care aceasta a fost sancționată cu o amendă în cuantum de 589.074,43 RON, pentru o încălcare a legislației de concurență.

Ca atare, în absența justificării unei vătămări cauzate reclamantei în drepturile prevăzute de Legea nr. 52/2003 și în contextul în care acesta nu face dovada nici a faptului că ar fi formulat propuneri sau observații ce nu au fost analizate sau că ar fi fost împiedicată să participe la procesul decizional în contextul omisiunii actelor suplimentare, menționate de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, este lipsită de substanță și aprecierea instanței, potrivit căreia Regulametul atacat este nelegal și pentru că anunțul publicat de Consiliul Concurenței nu este însoțit de nota de fundamentare, expunerea de motive, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus si studiul de impact și/sau de fezabilitate.

Raportat la toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sentința pronunțată de instanța fondului, prin care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 cu prilejul adoptării Regulamentului atacat, reflectă o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 7 și 14 din lege, motiv de casare subsumat celui prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A doua cauză de nelegalitate a actului dedus judecății este fondată pe aprecierea judecătorului fondului, potrivit căreia în condițiile în care Regulamentul încredințează sarcina redactării minutei ședinței unei persoane care nu a participat la ședință, care nu face parte dintre membrii Plenului și care redactează minuta pe baza celor relatate de către un membru al Plenului, nu există garanții rezonabile în prevederile art. 18 alin. (2) și (3) din Regulament că secretarul de ședință redactează minuta conform celor hotărâte de Plen.

Arată judecătorul fondului că atât timp cât Regulamentul prevede obligația întocmirii unei minute care să cuprindă soluția adoptată de Plen, această activitate trebuie să respecte în mod corespunzător regulile esențiale prevăzute de lege pentru adoptarea soluției. Astfel, deoarece, potrivit legii, minuta trebuie să reflecte manifestarea de voință a celor îndrituiți să adopte hotărârea, ea trebuie, în mod esențial, să fie întocmită de către aceștia pentru a fi respectată exigența legii.

Prin urmare, întrucât legea stabilește în mod imperativ că la adoptarea soluției participă exclusiv membrii plenului Consiliului Concurenței sau ai comisiei de soluționare și că ședința este secretă, redactarea minutei conținând soluția adoptată de către o altă persoană decât membrii plenului sau ai comisiei de soluționare nu se poate realiza decât cu încălcarea flagrantă a spiritului legii, rezultând că prevederile art. 18 alin. (2) și (3) din Regulament se află în contradicție cu dispozițiile art. 19 din Legea Concurenței nr. 21/1996, impunându-se, deci, anularea prevederilor în discuție din Regulament.

Și în privința acestui motiv de nelegalitate, însușit de prima instanță, este fondată critica recurentului pârât, după cum se va arăta în continuare.

Fără putință de tăgadă, Consiliul Concurenței își desfășoară activitatea, deliberează și ia decizii în plen sau în comisii, după cum se prevede la art. 19 din Legea nr. 21/1996. Plenul Consiliului Concurenței se întrunește valabil în prezența majorității membrilor în funcție, dar nu mai puțin de 3 dintre aceștia, și adoptă hotărâri cu votul majorității membrilor prezenți. Comisia adoptă hotărâri cu majoritatea voturilor membrilor.

Principiul enunțat în cuprinsul art. 19 din Legea concurenței este reluat prin dispozițiile art. 18 din Regulament, potrivit căruia:

(1) Deciziile asupra cazului se iau cu majoritatea de voturi ale membrilor plenului Consiliului Concurenței sau, după caz, ale membrilor comisiei de soluționare, președintele de ședință formulând ultimul punctul său de vedere.

(2) După închiderea deliberărilor, președintele de ședință comunică secretarului de ședință soluția adoptată de plenul Consiliului Concurenței sau, după caz, de comisia de soluționare, acesta redactând minuta în care se consemnează rezultatul deliberărilor, precum și membrul plenului Consiliului Concurenței sau, după caz, al comisiei de soluționare care va coordona ulterior activitatea de motivare a deciziei luate.

(3) Secretarul de ședință consemnează în minută, dacă este cazul, și opinia separată, astfel cum îi este comunicată de autorul sau autorii acesteia.

(4) După întocmirea minutei secretarul de ședință alocă în registrul de decizii al Consiliului Concurenței un număr corespunzător succesiunii înregistrărilor și datei deliberării, acestea fiind numărul și data pe care le va avea decizia motivată care se va comunica ulterior părților.

Așadar, contrar celor reținute de prima instanță, decizia pe care o ia Consiliul Concurenței în plen sau în comisii este rezultatul votului exprimat de membrii plenului sau comisiilor, minuta întocmită de secretar nefiind altceva decât actul material cate atestă soluția dispusă de autoritate.

Prin urmare, faptul că această minută este redactată de secretarul de ședință nu echivalează cu interferența acestuia din urmă în competențele rezervate de legiuitor exclusiv membrilor plenului sau comisiilor, după cum este nesusținută și îndoiala instanței fondului cu privire la potențialele riscuri pe marginea corectitudinea consemnării rezultatului votului, din moment ce minuta redactată de secretar este semnată de membrii care au participat la deliberare și cuprinde, atunci când există, opinia separată, comunicată de autorul sau autorii acesteia.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că este fondat recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenței.

Examinând recursul incident, Înalta Curte apreciază că acesta este nefondat, nefiind demonstrată nelegalitatea sentinței sub aspectul soluției de înlăturare a motivului de nelegalitate ce privește soluția prevăzută la art. 19 din Regulament.

Criticile reclamantei, în sensul nelegalității prevederilor art. 19 din Regulament au fost apreciate de instanța fondului ca fiind neîntemeiate, întrucât motivarea hotărârii se redactează sub coordonarea unui membru al plenului, care, în mod evident, are un rol decizional, în timp ce rolul secretarului este doar unul tehnic.

A arătat prima instanță că, potrivit Regulamentului, redactarea deciziilor are loc la un moment ulterior deliberărilor, sarcina redactării hotărârilor/deciziilor fiind încredințată tot secretarului de ședință, sub coordonarea unui membru al plenului și cu sprijinul echipei de investigație.

Totodată, hotărârea se semnează de către președinte, care, de asemenea, își exercită rolul decizional în privința conținutului acesteia, rezultând că nu există temeiuri rezonabile pentru a se concluziona în sensul nelegalității prevederilor art. 19 din Regulament.

O primă critică formulată prin recursul incident este grefată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind reclamanta că sentința este nemotivată sub aspectul soluției dispuse pe marginea motivului de nelegalitate dezvoltat în legătură cu dispozițiile art. 19 din Regulament.

Contrar celor susținute de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că deși mtoivarea instanței sub aspectul supus discuției este deosebit de succintă, considerentele sentinței răspund ch