ÎCCJ, decizie (scj.ro #228113)

Nerealizarea/realizarea parțială a indicatorilor/obiectivelor în cadrul unui proiect finanțat din fonduri europene. Declanșarea activității de control. Termenul de emitere a procesului-verbal

de

constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin  legi speciale. Accesarea și utilizarea fondurilor europene (nerambursabile)

Index alfabetic:

Fonduri europene

Proces-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare

Termen de emitere

Termen de recomandare

Perioada de monitorizare

O.U.G. nr. 66/2011, art. 21, art. 26

Dispozițiile prevăzute la art. 26 lit. a) și b) din O.U.G. nr. 66/2011 nu instituie termene în vederea emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, ci indică, în mod expres, cazurile în care se procedează la întocmirea acestuia, respectiv dacă proiectul nu respectă cerințele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile pe parcursul perioadei de monitorizare și la finalul perioadei de monitorizare se constată neîndeplinirea totală sau parțială a obiectivelor/indicatorilor proiectelor finanțate.

Interpretarea corectă a dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011 este cea care susține că, în situația în care, la finalul perioadei de monitorizare se constată că nu au fost realizați indicatorii/obiectivele din proiectul finanțat sau aceștia au fost realizați parțial, se declanșează activitatea de control de la art. 20 din același act normativ, iar întocmirea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se face cu respectarea termenelor prevăzute la art. 20 și art. 21 din ordonanță.

Nu există niciun motiv pentru a se considera că sintagma „constată la finalul perioadei de monitorizare” stabilește că procesul-verbal se întocmește până la finalul perioadei de monitorizare, întrucât abia la final se poate observa dacă indicatorii/obiectivele din proiect au fost îndepliniți/îndeplinite.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 390 din 30 ianuarie 2025

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 25.09.2023, pe rolul Curții de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene – Direcția Generală Programul Operațional Regional – Serviciul Constatare Nereguli și Antifraudă, anularea Deciziei nr.97/25.08.2023 emise de pârâtă și, în principal, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 100334/20.06.2023, iar, în subsidiar, reducerea creanței bugetare stabilite în sarcina sa proporțional cu neregulile efectiv constatate, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 41 din 21 februarie 2024, Curtea a admis acțiunea reclamantei, a anulat Decizia nr. 97/25.08.2023 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 100334/ 20.06.2023 emise de pârât și a obligat pârâtul la plata în favoarea reclamantei a sumei de 17.251,47 lei, cheltuieli de judecată parțiale.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (MIPE) a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru primul motiv de recurs invocat, sau reținerea cauzei spre rejudecare și respingerea acțiunii introductive, în cazul admiterii celui de-al doilea motiv de nelegalitate invocat.

Recurentul-pârât consideră că instanța de fond a procedat greșit atunci când nu a analizat toate criticile de nelegalitate invocate de reclamantă, întrucât nerespectarea termenului de emitere a procesului-verbal nu reprezintă o excepție, ci vizează una dintre condițiile de fond pentru încheierea valabilă a procesului-verbal nr. 100334/20.06.2023.

Recurentul-pârât invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 21 art. 26 și art. 45 alin. (1) raportat la art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prima instanță nu a ținut seama de faptul că activitatea de control și cea de stabilire a creanțelor bugetare sunt inseparabile/interdependente.

Deși cele două activități presupun efectuarea unor operațiuni diferite, activitatea de control rămâne fără suport în lipsa întocmirii unui act de constatare a aspectelor verificate și, după caz, de stabilire a creanțelor bugetare.

Prin urmare, stabilirea existenței unei nereguli (etapa finală a activității de control) și stabilirea creanței bugetare se realizează prin același act administrativ ce constituie titlu de creanță.

Analizarea separată a activităților de control și a celor de stabilire a creanței bugetare ar genera o reală contradicție între dispozițiile art. 21 alin. (23), (25) și (26) și art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În conformitate cu dispozițiile art. 21 alin. (23), (25) și (26), termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile, respectiv 60 de zile, iar potrivit art. 45 alin. (1) dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană.

În condițiile în care activitățile de verificare și de stabilire a creanțelor bugetare se realizează împreună în termen maxim de 90 de zile, respectiv 60 de zile, art. 45 alin. (1) ar deveni inaplicabil dacă activitatea de stabilire a creanței bugetare ar fi analizată separat de activitatea de control.

Ar fi în contradicție cu art. 21 alin. (23), (25) și (26), ca activitatea de control să se efectueze la o anumită dată, iar pentru stabilirea creanței bugetare să fie reglementat un termen de prescripție de 5 ani, calculat conform art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, termenul de prescripție nu poate viza numai dreptul de a stabili creanța bugetară, acest termen raportându-se atât la stabilirea propriu-zisă a creanței bugetare, cât și la operațiunile de control premergătoare acesteia.

Raționamentul greșit al primei instanțe ar exclude de la aplicare art. 45 alin. (1) având în vedere că întocmirea proceselor-verbale la care face referire art. 26 presupune atât stabilirea neregulii, cât și stabilirea creanței bugetare.

Instanța de fond nu a interpretat legea în ansamblul său, iar în eventualitatea în care nu ar fi fost respectate termenele pentru efectuarea controlului și emiterea procesului-verbal, potrivit dispozițiile art. 60 aceste fapte constituie abatere disciplinară și nu sunt sancționate cu nulitatea procesului-verbal.

Intimata-reclamantă A S.R.L. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și, pe cale de consecință, menținerea în integralitate a hotărârii atacate, cu cheltuieli de judecată.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând hotărârea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu motivele invocate prin recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analiza motivelor de casare

Motivele de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. sunt nefondate, prima instanță nu s-a pronunțat asupra vreunei excepții ce ține de normele de procedură, a analizat unele dintre motivele de nelegalitate invocate de către reclamantă și constatând că acestea sunt întrunite, nu a mai găsit necesar să se pronunțe și cu privire la îndeplinirea condițiilor legale privind finanțarea proiectului.

Prima instanță a interpretat și aplicat greșit normele de drept material, cuprinse la art. 21, art. 26, art. 45 alin. (1) raportat la art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr.66/2011 și a pronunțat o sentință nelegală din perspectiva motivelor de casare întemeiate pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit dispozițiilor art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011, cu anumite excepții ce nu se regăsesc în prezenta cauză, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene va proceda la întocmirea de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare prin aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 20 și art. 21 în cazul în care: a) pe parcursul perioadei de monitorizare, constată că proiectul nu respectă cerințele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile; b) la finalul perioadei de monitorizare, constată că indicatorii/obiectivele proiectelor finanțate din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora nu au fost realizați/realizate integral sau au fost realizați/realizate parțial.

Potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se desfășoară de către structurile/echipele de control prevăzute la art. 20.

Art. 21 alin. (3) din Ordonanța de urgență prevede că termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/notelor de constatare este de 90 de zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (2) cu excepțiile de la alin. (25) și (26).

Alin. (2) se referă la un termen de 5 zile pentru organizarea activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, alin. (25) are în vedere organizarea activității și emiterea procesului-verbal în cazul actelor de control ale DLAF (60 de zile), iar alin. (26) prevede că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit.

Termenele prevăzute la art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 nu au fost reglementate de legiuitor pentru a avea natura juridică a unui termen de decădere, iar în caz de nerespectare să conducă la pierderea dreptului structurii de control de emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și la anularea actului, dacă acesta este emis peste termenul prevăzut.

Înalta Curte, prin jurisprudența sa constantă, putându-se exemplifica Deciziile nr. 2442/2014, nr. 2266/2016, nr.1929/2020, nr. 1943/2021 și nr. 1550/2022, a arătat că termenele sus-menționate sunt de recomandare, iar nerespectarea acestora poate conduce la sancționarea disciplinară a persoanelor vinovate, însă nu atrage nicio consecință asupra valabilității și legalității actului.

Dispozițiile prevăzute la art. 26 lit. a) și b) din O.U.G. nr. 66/2011 nu instituie termene în vederea emiterii procesului-verbal de nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare, ci indică, în mod expres, cazurile în care se procedează la întocmirea acestuia, respectiv dacă proiectul nu respectă cerințele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile pe parcursul perioadei de monitorizare și la finalul perioadei de monitorizare se constată neîndeplinirea totală sau parțială a obiectivelor/indicatorilor proiectelor finanțate.

Instanța de fond susține că în situația prevăzută la lit. b) activitatea de control trebuie efectuată până la finalizarea perioadei de monitorizare, iar în speță, aceasta a avut loc după perioada de monitorizare (28.04.2023).

Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte arată că interpretarea corectă a dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. b din O.U.G. nr. 66/2011, este cea care susține că, în situația în care, la finalul perioadei de monitorizare se constată că nu au fost realizați indicatorii/obiectivele din proiectul finanțat sau aceștia au fost realizați parțial, se declanșează activitatea de control de la art. 20 iar întocmirea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se face cu respectarea termenelor prevăzute la art. 20 și art. 21.

Nu există niciun motiv pentru a se considera că sintagma „constată la finalul perioadei de monitorizare” stabilește că procesul-verbal se întocmește până la finalul perioadei de monitorizare, întrucât abia la final se poate observa dacă indicatorii/obiectivele din proiect au fost îndepliniți/ îndeplinite.

În speță, în mod corect, procesul-verbal a fost încheiat la 20.06.2023, după finalul perioadei de monitorizare, 28.04.2023, activitățile de control și cele de stabilire a creanței bugetare se analizează împreună și nu separat, cu respectarea termenului prevăzut de art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, care prevede că dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de Comisia Europeană.

Față de acestea, în temeiul dispozițiile art. 497 C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte a admis recursul, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru analizarea celorlalte motive de nelegalitate invocate în cuprinsul acțiunii introductive.