ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 947/2024

Ședința publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal) la data de 23.02.2022 sub nr. x/2022 – conexată la dosar x/2022 al Curții de Apel Timișoara, disjunsă ulterior și declinată la Curtea de Apel București, care a declanșat conflictul de competență, conflict soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție cu stabilirea competenței Curții de Apel Timișoara în dosar nr. x/2022 – reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman a chemat în judecată, pe calea contenciosului administrativ, pe pârâții Guvernului României prin Prim-ministrul/Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Sănătății prin Ministrul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând instanței să dispună:

A. Anularea în parte a Hotărârii nr. 696/26.06.2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în MO nr. 633 din 28.06.2021, precum și a Notei de fundamentare, emise de către Guvernul României, respectiv a:

- Anexei nr. 1: Pachetul minimal de servicii și pachetul de servicii de bază: CAPITOLUL II: Pachetul de servicii de bază SECȚIUNEA 1: A. Pachetul de servicii de bază în asistența medicală primară,

Pct. 1.1. Servicii medicale curative, alin. (2), pct. 1.1.2.1: "Consultațiile pentru bolile cu potențial endemoepidemic ce necesită izolare pot fi acordate și la distanță, în condițiile prevăzute în norme."

- Anexei nr. 2: Contract-cadru din 26.06.2021 care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, CAPITOLUL I: Asistența medicală primară

Secțiunea 1: Condiții de eligibilitate: art. 1 alin. (1) lit. c); art. 2 alin. (1) și alin. (4); art. 3; art. 4 alin. (1) și (2); art. 6 alin. (1) lit. f) și h).

Secțiunea 3: Obligațiile și drepturile furnizorilor de servicii medicale: art. 7 lit. e), f), g), h), i), k), 1, o, p, q, r, ș, v, w, x, y, z; art. 8 alin. (1) lit. a), b), c), d), e), și alin. (2);

Secțiunea 4: Obligațiile caselor de asigurări de sănătate: art. 9 lit. b), h), o).

Secțiunea 5: Condiții specifice: art. 10 alin. (2) teza 2; art. 12 alin. (1).

Secțiunea 6: Decontarea serviciilor medicale: art. 14 alin. (1), (2); art. 141; art. 16 alin. (1).

Secțiunea 7: Sancțiuni, condiții de suspendare, reziliere și încetare a contractelor de furnizare de servicii medicale: art. 17; art. 19 lit. d), g); art. 20 pct. 4 a4.

B. Anularea în parte a Ordinului ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1068/627/2021 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2021 a Hotărârii Guvernului nr. 696/2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 642 bis din data de 30 iunie 2021, precum și a referatelor de aprobare nr. IM 4.661 din 29.06.2021 al Ministerului Sănătății și nr. DG 1.945 din 28.06.2021 al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, emise de către Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și obligarea pârâților la modificarea/completarea:

- Anexei nr. 1: Condițiile acordării pachetului de servicii minimal și de bază în asistența medicală primară

Secțiunea 2: B. Pachetul de servicii de bază în asistența medicală primară

Pct. 1.1.2. Consultația în caz de boală pentru afecțiuni acute, subacute și acutizări ale unor afecțiuni cronice, pct. 1.1.3. Consultații periodice pentru îngrijirea generală a asiguraților cu boli cronice și 1.3. Consultațiile la domiciliu - nu sunt incluse în per capita dacă se depășește limita de 20/consultații/zi: art. 1.1.1;

Secțiunea 1:A. Pachetul minimal de servicii medicale în asistența medicală primară: art. 1.2.; art. 1.3.; art. 1.6.

Secțiunea 2: B. Pachetul de servicii de bază în asistența medicală primară

Art. 1.1. Servicii medicale curative; 1.1.1.; art. 1.1.1.1.; art. 1.1.2.1.; art. 1.1.3.2.; art. 1.1.4.2.; art. 1. 1.4.3.; art. 1.1.4.4.; art. 1.2.1.; art. 1.2.3.; art. 1.2.3.2.; art. 1.2.4.1.; art. 1.2.4.2; art. 1.2.4.3.; art. 1.3.3.; art. 1.4.; art. 1.5.;

- Actul din 29 iunie 2021 - Modalitățile de plată în asistența medicală primară pentru furnizarea de servicii medicale prevăzute în pachetele de servicii medicale, Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 1.068/627/2021: art. 1 alin. (1), (2); art. 5 alin. (1); art. 5 alin. (2); art. 6; art. 8; art. 8 alin. (1), (2); art. 12; art. 13, art. 15;

- Contractului din 29 iunie 2021 de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară - model - Anexa nr. 3 la Ordinul nr. 1.068/627/2021

Capitolul V: Obligațiile părților

Secțiunea 1: A. Obligațiile casei de asigurări de sănătate: art. 6

Secțiunea 2: B. Obligațiile furnizorului de servicii medicale: art. 7

- Convenției din 29 iunie 2021 de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară - model - Anexa nr. 6 la Ordinul nr. 1.068/627/2021: art. 4

Secțiunea 2: B. Obligațiile furnizorului de servicii medicale: art. 5; art. 12;

- Normelor Contractului cadru în ceea ce privește asistența medicală primară:

Actul din 29 iunie 2021 - MODALITĂȚILE DE PLATĂ în asistența medicală primară pentru furnizarea de servicii medicale prevăzute în pachetele de servicii medicale - Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 1.068/627/2021: art. 1 alin. (2) lit. a) pct. 1;

C. Obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu.

La data de 16.05.2022, Colegiul Medicilor din România a depus la dosar o cerere de intervenție accesorie în sprijinul reclamanților, solicitând admiterea cererii de intervenție în principiu și admiterea ei pe fond, precum și admiterea acțiunii reclamanților, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 13.06.2023, Curtea de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Colegiul Medicilor din România în favoarea reclamanților; a respins excepția netimbrării acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României; a respins excepția inadmisibilității cererii de anulare pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României; a respins excepția lipsei interesului reclamantului în promovarea acțiunii, invocată de pârâții Ministerul Sănătății și Guvernul României; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății; a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, invocată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate; a respins excepția lipsei interesului reclamanților în promovarea acțiunii, invocată de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate; a unit cu fondul cauzei excepția inadmisibilității cererii de anulare a Notei de fundamentare a H.G. nr. 696/26.06.2021, precum și a Referatelor de aprobare nr. IM 4.661/29.06.2021 al Ministerului Sănătății și nr. DG 1.945/28.06.2021 al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, precum și inadmisibilitatea solicitării de modificare și de completare a actelor contestate (H.G. nr. 696/26.06.2021 și Ordinul nr. 1068/627/2021).

Prin sentința civilă nr. 388 din 27 iunie 2023, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Patronatul Medicilor de Familie Teleorman, în contradictoriu cu pârâții Guvernului României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, precum și cererea de intervenție accesorie formulată în interesul reclamantului de către intervenientul Colegiul Medicilor din România.

A dispus anularea parțială a art. 9 lit. b) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021) și a obligat autoritatea pârâtă emitentă la adoptarea unei reglementări care să respecte cerința impusă de art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv să adopte un contract-cadru (contract care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021 – 2022) care să prevadă penalități de întârziere în cazul nerespectării de către casele de asigurări de sănătate a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract a sumelor datorate furnizorilor de servicii medicale.

A dispus anularea art. 156 alin. (1) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021).

A dispus anularea parțială a art. 6 lit. b) din contractul – model din Anexa 3 la Ordinul nr. 1.068/627/2021 și a obligat autoritatea pârâtă emitentă la adoptarea unei reglementări care să respecte cerința impusă de art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv să adopte un model de contract de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară care să prevadă penalități de întârziere în cazul nerespectării de către casele de asigurări de sănătate a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract a sumelor datorate furnizorilor de servicii medicale.

A dispus anularea parțială a art. 4 lit. b) din Anexa 6 la Ordinul nr. 1.068/627/2021 și a obligat autoritatea pârâtă emitentă la adoptarea unei reglementări care să respecte cerința impusă de art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv să adopte un model de Convenție de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară care să prevadă penalități de întârziere în cazul nerespectării de către casele de asigurări de sănătate a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract a sumelor datorate furnizorilor de servicii medicale.

A respins în rest acțiunea reclamantului și cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Colegiul Medicilor din România în interesul reclamantului.

3.1. Recurentul-pârât Guvernul României a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 388/27.06.2023 și a încheierii de ședință din data de 13.06.2023, ambele pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar în rejudecare respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Cu privire la calitatea procesuală activă a Patronatului Medicilor de Familie Teleorman, critică soluția instanței de fond, cuprinsă în încheierea din data de 13.06.2023, de respingere a excepției invocată, arătând faptul că Patronatul Medicilor de Familie Teleorman nu face dovada interesului de a acționa, solicitând anularea Hotărârii Guvernului nr. 696/2021.

Demersul pentru anularea parțială a actului administrativ cu caracter normativ contestat, fără ca intimatul-reclamant Patronatul Medicilor de Familie Timiș să dovedească vătămarea adusă, este inadmisibil din perspectiva art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Acest text legal nuanțează reglementarea de la alin. (1) a normei juridice referite, în sensul că persoanele fizice și juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Textul nu distinge în privința condiției subsidiarității, iar intimatul-reclamant Patronatul Medicilor de Familie Teleorman nu probează existența încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, astfel cum sunt acestea definite la art. 2 alin. (1) lit. o) și lit. p) din Legea nr. 554/2004, motivele prezentate susținând, eventual interesul general.

Pe fondul cauzei, solicită casarea hotărârii recurate și respingerea acțiunii, pentru următoarele considerente:

Temeiul legal al adoptării acestei hotărâri de către Guvernul României l-a constituit prevederile art. 108 din Constituția României, forma revizuită și republicată.

Hotărârea care face obiectul cauzei a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare a acesteia, prin însușirea proiectului inițiat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

La elaborarea acului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, proiectul hotărârii fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea acestora.

Verificarea legalității unui act administrativ impune respectarea anumitor cerințe, și anume: actul să fie adoptat sau emis de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe: conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, aspect constatat și de instanța fondului, care nu a adus critici față de modalitatea de adoptare a actului administrativ.

Cu toate acestea, în ceea ce privește anexele la H.G. nr. 696/2021 (care. potrivit art. 2, fac parte integrantă din actul administrativ contestat), instanța de fond a dispus anularea parțială a art. 9 lit. b) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2) și a art. 156 alin. (I) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2), obligând autoritatea emitentă să adopte o reglementare care să prevadă penalități de întârziere în cazul nerespectării, de către casele de asigurări de sănătate, a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract.

Soluția pronunțată de instanța de fond (raportată strict la actul administrativ adoptat de Guvernul României) este netemeinică și nelegală.

Astfel, un prim aspect constă în faptul că prevederile H.G. nr. 696/2021 nu creează, în sine, un drept subiectiv al furnizorilor de servicii medicale. Aceștia au doar vocația de a încheia contracte civile de prestări servicii în cadrul asistenței medicale primare.

Cel de-al doilea aspect constă în faptul că obligația privind adoptarea unei astfel de reglementări este pusă de instanța de fond în sarcina "autorității pârâte emitente", fără a fi indicată, în concret, la care din cele trei autorități pârâte face referire.

Casa Națională de Asigurări de Sănătate, prin actele normative în vigoare, asigură aplicarea politicilor și programelor Guvernului în domeniul sanitar, în coordonarea Ministerului Sănătății. în contextul asigurării echilibrului și utilizării eficiente a Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate.

Lipsa de legalitate și temeinicie a dispozitivului sentinței recurate provine, astfel, din faptul că, potrivit dispozițiilor art. 1 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009. cu modificările și completările ulterioare: "Au dreptul să inițieze proiecte de documente de politici publice și proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate, următoarele autorități publice:

a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;

b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;

c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii", iar "Guvernul își exercită inițiativa legislativă (...) prin însușirea proiectelor de lege elaborate de ministere sau de alte autorități ale administrației publice și transmiterea acestora spre dezbatere și adoptare Parlamentului".

Aceasta presupune ca una dintre cele trei categorii de posibili inițiatori, indicați mai sus, să realizeze un proiect de hotărâre, pe care să îl supună consultării publice, potrivit art. 4 lit. (a) raportat la art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, cu modificările și completările ulterioare, apoi să întocmească instrumentul de prezentare și motivare adecvate potrivit art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conținutul instrumentului de prezentare și motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului. actualizată, urmând ca, după avizarea de către instituțiile implicate în punerea în executare, să fie supuse spre aprobare Guvernului.

Arată că cererea reclamanților excede controlului de legalitate și conduce, practic, la o imixtiune între puterile statului, aceea ca o instanță de judecată să dispună obligarea Guvernului României la emiterea unei hotărâri, respectiv să suplinească puterea de decizie și de analiză a unei autorități.

Hotărârea Guvernului nr. 696/2021 a fost emisă în deplină concordanță cu prevederile Legii nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare care, la Titlul VIII, reglementează sistemul asigurărilor sociale de sănătate din România și cuprinde prevederi exprese cu privire la elaborarea Contractului-cadru și a Normelor metodologice de aplicare a acestuia (aprobate. în prezent, prin Ordinul MS/CNAS nr. 1068/627/2021).

Relevant, în aprecierea temeiniciei actului, îl reprezintă faptul că, la baza hotărârii contestate au stat întâlnirile cu partenerii de dialog, cu mențiunea că discuțiile au avut rol consultativ, interesul principal deservii de actul normativ adoptat de Guvernul României fiind acela al asiguraților-contributori și beneficiari ai sistemului de asigurări sociale de sănătate.

3.2. Recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 388/27.06.2023 pronunțată de către Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea în parte a hotărârii recurate și în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată și precizată de către reclamant.

În susținerea recursului s-a invocat incidența cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Referitor la aplicabilitatea cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat recurentul că există contradicție între considerente si dispozitiv, în condițiile în care, deși instanța reține că reclamantul nu a indicat temeiul legal în baza căruia aceste autorități aveau obligația de a emite actele în discuție în conținutul pretins, totuși anulează parte din măsurile indicate de reclamant, fără a exista vreo reglementare legală care să susțină soluția.

Astfel, într-un mod de neînțeles, instanța de fond în mod eronat a dat eficiență solicitării reclamantului și, erijându-se autorităților legiuitoare. în locul acestora chiar, a admis o parte din măsurile solicitate, fără a exista, după cum însăși instanța de fond menționează, nicio reglementare legală invocată de reclamant în temeiul căreia pârâții să adopte măsurile solicitate de acesta.

Deși instanța de fond constată la pagina 90 din sentința recurată faptul că "pârâta CNAS a dat eficiență dispozițiilor art. 229 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare", în mod eronat anulează două prevederi legale, iar în cazul uneia dintre acestea procedează la modificarea prevederii legale, deși acest lucru este strict apanajul și atributul legiuitorului.

Pe de altă parte, critică hotărârea instanței de fond prin raportare la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere faptul că aceasta a interpretat în mod greșit prevederile legale care reglementează asigurările sociale de sănătate:

- Art. 9 lit. b): "în relațiile contractuale cu furnizorii de servicii medicale, casele de asigurări de sănătate au următoarele obligații: (...)

b) să deconteze furnizorilor de servicii medicale, la termenele prevăzute în contract, pe baza facturii însoțite de documente justificative transmise în format electronic, în formatul solicitat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate;

- Art. 156 alin. (1): "(1) Modalitățile de prescriere, de eliberare și de decontare a medicamentelor cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu se stabilesc prin norme. Medicii prescriu medicamentele sub forma denumirii comune internaționale - DCI, iar în cazuri justificate medical, precum și în cazul produselor biologice și al medicamentelor ce fac obiectul contractelor cost-volum/cost-volum-rezultat prescrierea se face pe denumirea comercială, cu precizarea pe prescripție și a denumirii comune internaționale – DCI corespunzătoare. Modalitatea de prescriere a medicamentelor se aplică în mod corespunzător și în situația recomandării tratamentului prin scrisoare medicală/bilet de ieșire din spital utilizate în sistemul asigurărilor sociale de sănătate. Cu excepția cazurilor în care medicul recomandă o anumită denumire comercială, recomandarea farmacistului pentru denumirile comerciale aferente DCI prescrise de medic se face în ordinea crescătoare a prețului, începând cu medicamentul cel mai ieftin din cadrul DCI respective, Pentru bolile cronice, medicii pot prescrie unui asigurat medicamente cu și fără contribuție personală, cu respectarea următoarelor condiții:

a) pentru sub listele A, B și D - o prescripție/mai multe prescripții lunar, care să nu depășească cumulativ 7 medicamente diferite pe toate prescripțiile aferente unei luni, Valoarea totală a medicamentelor din sublista B, cu excepția celor din sublista B care fac obiectul contractelor cost-volum, calculată la nivelul prețului de referință, este de până la 330 RON pe lună;

b) în situația în care într-o lună se prescrie un medicament din sublista B notat cu #" cu o valoare maximă a tratamentului pe o lună, calculată la nivelul prețului de referință, mai mare de 330 RON, nu se mai prescriu în luna respectivă și alte medicamente din sublista B; face excepție situația în care într-o lună se prescrie un medicament din sublista B notat cu # care face obiectul contractelor cost-volum, cu o valoare maximă a tratamentului pe o lună, calculată la nivelul prețului de referință, mai mare de 330 RON, situație în care se pot prescrie în luna respectivă și alte medicamente din sublista B, în condițiile de la lit. a);

c) o singură prescripție distinctă cu compensare 90% din prețul de referință, pentru maximum 3 medicamente din sublista B a cărei contravaloare la nivelul prețului de referință este de până la 330 RON pe lună/prescripție, pentru pensionarii cu venituri din pensii și indemnizație socială pentru pensionari de până la 1.608 RON/lună inclusiv, indiferent dacă realizează sau nu alte venituri; pentru diferența până la numărul maxim de 7 medicamente care pot fi prescrise din sublistele A, B și D sunt aplicabile reglementările de la lit. a) și b);

d) pentru sublista C secțiunea CI - pe fiecare cod de boală, o singură prescripție/maximum două prescripții Tunar, cu maximum 3 medicamente;

e) pentru sublista C secțiunea C3 - o singură prescripție lunar, cu maximum 4 medicamente".

Față de reglementările mai sus menționate ale art. 9 lit. b) și art. 156 alin. (1) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare, și în raport cu cele dispuse prin sentința civilă nr. 49/07.02.2023 cu privire la acestea, se arată că:

a) în mod greșit a dispus instanța de fond anularea parțială a art. 9 lit. b) din alin. (1) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare, în contextul în care reglementările acestuia doar stabilesc în sarcina caselor de asigurări de sănătate obligația de a deconta furnizorilor de servicii medicale din asistența medicală primară cu care acestea se află în relație contractuală, la termenele menționate în contractele încheiate, contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate.

În ceea ce privește aplicarea de penalități pentru casele de asigurări de sănătate a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract a contravalorii serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate, precizează că:

- potrivit dispozițiilor legale în vigoare, Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate se utilizează pentru plata serviciilor medicale, medicamentelor, materialelor sanitare și dispozitivelor medicale, inclusiv a celor acordate în baza documentelor internaționale cu prevederi în domeniul sănătății la care România este parte. Veniturile fondului se utilizează și pentru plata indemnizațiilor de asigurări sociale de sănătate în condițiile legii.

Art. 271 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilește fără echivoc modul de utilizare a Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate. Astfel, din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate se plătesc serviciile medicale, medicamentele, materialele sanitare și dispozitivele medicale, inclusiv cele acordate în baza documentelor internaționale cu prevederi în domeniul sănătății la care România este parte.

Pe de altă parte, raportat la prevederile art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este necesar a se avea în vedere două aspecte extrem de importante și anume:

mai mare Bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, inclusiv alocarea pe segmente de asistență medicală (implicit suma cu destinația asistență medicală primară) se aprobă de Parlament la propunerea Guvernului, ca anexă la legea bugetului de stat.

mai mare Legea privind finanțele publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare:

- art. 1 alin. (1) și (2) stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar, dispozițiile acestei legi fiind aplicabile inclusiv bugetelor fondurilor speciale.

- la art. 4 alin. (3) și (4) se reglementează faptul că angajarea cheltuielilor din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din același act normativ, unde sunt prevăzute și bugetele fondurilor speciale - implicit și bugetul FNUASS, se face numai în limita creditelor de angajament și în scopurile pentru care au fost aprobate. Angajarea cheltuielilor peste creditele de angajament și utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovați, în condițiile legii.

mai mare O penalizare a caselor de asigurări de sănătate nu ar conduce decât la o diminuare a fondurilor alocate cu această destinație și ar fi contrară dispozițiilor legale care stabilesc fără echivoc care este modalitatea de utilizare a FNUASS. fiind în contradicție și cu dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare.

b) În ceea ce privește reglementările art. 156 alin. (1) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare, și în raport cu cele dispuse prin sentința civila nr. 49/07.02.2023 cu privire la acestea, se arată că:

În mod greșit a reținut instanța de fond faptul că "art. 156 alin. (1) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021) - limitând modul de prescriere a medicamentelor (...) -contravine dispozițiilor art. 381 din Legea nr. 95/2006, impunându-se anularea acestei reglementari", omițând dispozițiile clare ale art. 229 alin. (1), (2) și (3) și art. 230 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează faptul că:

- asigurații beneficiază de pachetul de servicii de bază. în condițiile stabilite de Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de contractul-cadru și normele sale de aplicare, (H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare și Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 1068/627/2021, cu modificările și completările ulterioare).

Legiuitorul a reglementat expres și explicit prin art. 230 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, faptul că:

"Asigurații beneficiază de pachetul de servicii de bază în caz de boală sau de accident, din prima zi de îmbolnăvire sau de la data accidentului și până la vindecare, în condițiile stabilite de prezenta lege, de contractul-cadru și normele sale de aplicare."

Reglementările de mai sus se coroborează în mod judicios cu art. 256 din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căruia:

"Furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitivele medicale încheie cu casele de asigurări contracte pe baia modelelor de contracte prevăzute în normele metodologice de aplicare a contractului-cadru, în cuprinsul cărora pot fi prevăzute și alte clauze suplimentare, negociate, în limita prevederilor legale în vigoare."

Prin urmare, în temeiul prevederilor legale invocate, și medicii de familie - furnizori de asistență medicală primară - acordă servicii în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, pe baza contractelor ale căror modele sunt prevăzute în normele metodologice de aplicare a contractului-cadru.

Totodată, dispozițiile art. 381, art. 229 alin. (1), (2) și (3), art. 230 alin. (1) și art. 256 din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se coroborează și cu reglementările art. 238 alin. (1) din legea-cadru anterior enunțată, care stabilesc că:

"Asigurații au dreptul la asistentă medicală primară și de specialitate ambulatorie la indicația medicului de familie, în condițiile contractului-cadru."

Astfel, prevederile art. 229 alin. (1), (2) și (3), art. 230 alin. (1), art. 256 și art. 238 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trimit expres la contractul-cadru și normele sale de aplicare, respectiv la cele două acte normative contestate în prezenta cauză, în sensul că acordarea pachetului de servicii de bază, care cuprinde toate segmentele de asistență medicală, inclusiv asistența medicală primară acordata de medicii de familie, se realizează în condițiile stabilite de Legea nr. 95/2006. republicată, cu modificările și completările ulterioare, de contractul-cadru și normele sale de aplicare.

În concluzie, în acest cadru legislativ, nu se poate reține existența vreunei necorelări legislative sau adăugări la lege, de vreme ce actele normative contestate se coroborează în mod succesiv și logic între ele, neexistând niciun fel de contradicții sau necorelări între acestea, respectându-se atât principiile constituționale, cât și exigentele Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

De asemenea, în mod greșit a reținut instanța de fond faptul că "art. 156 alin. (1) din Contractul Cadru (Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021} ~ limitând modul de prescriere a medicamentelor (...) - contravine dispozițiilor art. 381 din Legea nr. 95/2006, impunându-se anularea acestei reglementări", având în vedere că reglementările de la art. 156 alin. (1) stabilesc reguli generale de prescriere a medicamentelor în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aplicabile nu doar medicilor de familie ci tuturor categoriilor de medici prescriptori aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate la nivelul diferitelor segmente de asistență medicală (asistența medicală primară, asistență medicală ambulatorie de specialitate pentru specialitățile clinice, medicină dentară, asistență medicală spitalicească - pentru rețetele emise la externarea pacienților, etc), precum și anumite obligații în sarcina farmaciștilor.

Pe lângă cele 7 medicamente care pot fi prescrise din sublistele A, B și D, asigurații cu boli cronice pot beneficia și de medicamentele din sublista C - secțiunea CI (lunar, maximum 3 medicamente pe fiecare cod de boală) și C3 (lunar maximum 4 medicamente), precum și de medicamente din sublista C - secțiunea C2 (în cazul asiguraților incluși în programele naționale de sănătate cu scop curativ).

De asemenea, reglementările art. 156 pun în aplicare dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 720/2008, cu modificările și completările ulterioare.

Raportat strict la conținutul art. 156 din H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare, este de menționat că rațiunea juridică a instituirii unor astfel de reguli legislative, rezidă chiar în ocrotirea interesului suprem al asiguraților din sistemul de asigurări sociale de sănătate din România, respectiv apărarea drepturilor și libertăților legale ale tuturor asiguraților, în mod echitabil și nediscriminatoriu.

Potrivit alin. (1) al art. 220 din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, principalul mijloc de finanțare a sistemului de asigurări sociale de sănătate din România, este fondul național unic de asigurări sociale de sănătate (FNUASS), care este un fond special și care se constituie și se utilizează potrivit prezentei legi.

Prin urmare, legiuitorul a înțeles să stabilească anumite limite cu privire la condițiile de prescriere a medicamentelor pentru bolile cronice, respectiv numărul de medicamente ce pot fi prescrise/lună în funcție de sublista în care se regăsesc acestea care să nu depășească cumulativ 7 medicamente diferite pe toate prescripțiile aferente unei luni, pentru a se încadra în limita sumelor alocate în bugetul FNUASS, prin care se urmărește asigurarea accesului în mod echitabil și nediscriminatoriu, a oricărui asigurat, la serviciile medicale, medicamentele și dispozitivele medicale cuprinse în pachetul de servicii medicale de bază.

Astfel, se vor crea premisele pentru diminuarea sumelor alocate altor domenii de asistentă medicala pentru a acoperi necesarul de finanțare pentru domeniul "medicamente", cu implicații negative asupra stării de sănătate a pacienților, asupra sănătății publice și implicit asupra morbidității și mortalității prin evoluția nefavorabilă a bolilor cronice de care aceștia suferă.

În consecință, pentru a asigura accesul persoanelor asigurate la medicamentele pentru afecțiuni cronice, în mod universal, echitabil și nediscriminatoriu, dispozițiile art. 156 alin. (1) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, cu modificările și completările ulterioare, reglementează doar ceea ce se poate acorda în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, astfel încât să se asigure accesul în condițiile utilizării eficiente a Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate. în acord cu obiectivele sistemului de asigurări sociale de sănătate -astfel cum sunt definite în Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În ceea ce privește dispoziția instanței de fond de obligare a pârâților la adoptarea unul model de contract de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară care să prevadă penalități de întârziere în cazul nerespectării de către casele de asigurări de sănătate a obligației de decontare în termenul prevăzut în contract a sumelor datorate furnizorilor de servicii medicale, o astfel de prevedere se regăsește în modelul de contract de furnizare de servicii medicale în asistența medicală primară prevăzut în Anexa 3 din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1068/627/2021, art. 11 de la punctul VIII - Răspunderea contractuală statuând în mod expres faptul că "pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale partea în culpă datorează celeilalte părți daune-interese".

3.3. Prin recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății împotriva aceleiași hotărâri, întemeiat pe motivele de casare prvăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., se solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că instanța de fond nu a făcut distincția pe care o face Legea nr. 95/2006 între contractul-cadru și contractul încheiat de casele de asigurări de sănătate cu furnizorul de servicii medicale și că Legea nr. 95/2006 lasă stabilirea penalităților de întârziere la nivelul contractului pe care îl încheie casele județene de asigurări de sănătate cu furnizorii de servicii medicale.

Mai arată că art. 9 lit. b) din H.G. nr. 696/2021 face referire la contractul încheiat între casele de asigurări de sănătate și furnizorii de servicii medicale și prevede obligația caselor de asigurări de sănătate de a deconta contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate, în termenele prevăzute în contract, iar când termenul contractual nu este respectat, casele de asigurări de sănătate au obligația plății penalităților de întârziere stabilite cu furnizorul de servicii medicale la momentul încheierii contractului.

Astfel, dacă Legea nr. 95/2006 lasă libertatea stabilirii penalităților de întârziere la nivelul contractului încheiat între casele de asigurări de sănătate și furnizorii de servicii medicale, stabilirea acestor penalității nu poate fi făcută prin contractul-cadru, deoarece abia în acest fel, art. 9 lit. b) din H.G. nr. 696/2021 ar contraveni prevederilor art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006.

În acest sens, invocă art. 6 lit. b) și art. 4 lit. b) din contractul model din Anexa 3 la Ordinul nr. 1068/627/2021, susținând că instanța de fond a dispus în mod nelegal anularea parțială a actelor atacate în baza art. 302 lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Referitor la dispoziția de anulare a prevederilor art. 156 alin. (1) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, menționează că instanța în mod eronat a considerat că acest text de lege limitează modul de prescriere a medicamentelor și contravine art. 381 din Legea nr. 95/2006, fără a avea în vedere că dispozițiile art. 229 alin. (1)-(3) și art. 230 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 reglementează faptul că asigurații beneficiază de pachetul de servicii de bază, în condițiile stabilite de Legea nr. 95/2006, de Contractul-cadru și de normele de aplicare (H.G. nr. 696/2021 și OMS/CNAS nr. 1068/627/2021). Aceste reglementări se coroborează cu art. 256 din Legea nr. 95/2006, fără a fi vorba de o necorelare legislativă sau adăugare la lege.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit anumite limite cu privire la condițiile de prescriere a medicamentelor pentru bolile cronice, respectiv numărul de medicamente ce pot fi prescrise/lună în funcție de sublista în care se regăsesc acestea, care să nu depășească cumulativ 7 medicamente diferite pe toate prescripțiile aferente unei luni, pentru a se încadra în limita sumelor alocate din bugetul FNUASS, urmărindu-se asigurarea accesului în mod echitabil și nediscriminatoriu a oricărui asigurat la serviciile medicale, medicamentele și dispozitivele medicale cuprinse în pachetul de servicii medicale de bază.

În acest sens, susține că în condițiile eliminării regulilor de prescripție menționate la art. 156, sistemul de asigurări sociale de sănătate se va afla în imposibilitatea de a-și îndeplini obiectivele prevăzute de lege, respectiv de a asigura, în condițiile utilizării eficiente a bugetului FNUASS, accesul echitabil și nediscriminatoriu al tuturor asiguraților cu boli cronice la tratament și la momentul la care aceștia au nevoie de medicamente, creând premisele pentru diminuarea sumelor alocate altor domenii de asistență medicală.

Deși părțile au fost legal citate, acestea nu au formulat întâmpinări.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, precum și a dispozițiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată, următoarele:

Referitor la critica de nelegalitate invocată de recurentul Ministerul privind depășirea limitelor puterii judecătorești, subsumată motivului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

În acest sens, se vor avea în vedere dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, constatând nelegalitatea actului administrativ, instanța de judecată este îndreptăpțită "(...) să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă."

Totodată, potrivit art. 18 alin. (4) din același act normativ, "(4) Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate: a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații; d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale."

Va observa instanța de recurs că reclamantul a solicitat obligarea autorității publice emitente la modificarea actului administrativ/emiterea unui act de modificare, în scopul aducerii conținutului acestuia în acord cu normele juridice de rang superior ce reglementează obligația de stabilire a penalităților de întârziere.

Or, având în vedere că prin dispozițiile legale anterior citate se instituie un contencios de plină jurisdicție, instanța de contencios administrativ putând dispune nu doar anularea actului, ci și emiterea/modificarea actului administrativ, pentru a fi în acord cu norma care a stat la baza emiterii acestuia, nu se poate susține în mod valid că sentința recurată ar depăși aceste limite reglementate de Legea contenciosului administrativ.

Înalta Curte nu identifică însă incidența în cauză a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în sensul susținut de către recurenta CNAS, respectiv motivarea sentinței recurate ar conduce la soluția contrară celei din dispozitivul acesteia întrucât paragrafele din considerentele hotărârii atacate invocate de către recurente vizează considerații de ordin teoretic vizând aplicarea unor principii cu caracter general referitoare la criticile de nelegalitate ale reclamantului. Dispozitivul sentinței recurate este întemeiat în ceea ce privește soluția de anulare a prevederilor anexei 6 la Ordinul 1068/627/2021 pe analiza motivelor invocate în cuprinsul acțiunii introductive în baza cărora, în interpretarea dispozițiilor legale amintite, judecătorul fondului a expus propriul raționament logico-juridic, astfel încât motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

În privința criticilor recurentelor-pârâte CNAS și Ministerul Sănătății referitoare la greșita anulare de către Curtea de Apel a dispozițiilor art. 156 alin. (1) lit. a)-e) din Contractul cadru anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021, critici subsumate cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acestea sunt întemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse.

Cu titlu prealabil, se observă faptul că Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății reglementează la nivel de principiu exercitarea profesiei de medic, iar prin H.G. nr. 696/26.06.2021 au fost aprobate pachetele de servicii medicale, respectiv pachetul minimal de servicii și pachetul de servicii de bază, pentru perioada 2021-2022, precum și contractul cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022.

Așadar, Contractul cadru (anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021) conține prevederi specifice pentru acordarea pe o perioadă determinată (2021-2022) a asistenței medicale în cadrul sistemului social de sănătate urmărindu-se așadar prin dispoziții exprese, reglementări punctuale ale modalităților de asigurare a serviciilor medicale și conexe pentru care este stabilită în sarcina caselor de asigurări sociale de sănătate obligația de a deconta furnizorilor de servicii medicale din asistența medicală primară cu care acestea se află în relație contractuală contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate.

Dispozițiile art. 156 alin. (1) lit. a)-e) anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021 stabilesc punctual modalitățile de prescriere, de eliberare și de decontare a medicamentelor cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu, aria de aplicare a acestora referindu-se exclusiv la acest tip de medicamente, nevizând în nicio modalitate medicamente în privința cărora nu există posibilitatea decontării (cu sau fără contribuție personală) și care ar putea fi prescrise de către un medic).

Astfel, art. 156 alin. (1) lit. a)-e) din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 696/2021 stabilește că: "Modalitățile de prescriere, de eliberare și de decontare a medicamentelor cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu se stabilesc prin norme. Medicii prescriu medicamentele sub forma denumirii comune internaționale - DCI, iar în cazuri justificate medical, precum și în cazul produselor biologice și al medicamentelor ce fac obiectul contractelor cost-volum/cost-volum-rezultat prescrierea se face pe denumirea comercială, cu precizarea pe prescripție și a denumirii comune internaționale – DCI corespunzătoare. Modalitatea de prescriere a medicamentelor se aplică în mod corespunzător și în situația recomandării tratamentului prin scrisoare medicală/bilet de ieșire din spital utilizate în sistemul asigurărilor sociale de sănătate. Cu excepția cazurilor în care medicul recomandă o anumită denumire comercială, recomandarea farmacistului pentru denumirile comerciale aferente DCI prescrise de medic se face în ordinea crescătoare a prețului, începând cu medicamentul cel mai ieftin din cadrul DCI respective, Pentru bolile cronice, medicii pot prescrie unui asigurat medicamente cu și fără contribuție personală, cu respectarea următoarelor condiții:

a) pentru sub listele A, B și D - o prescripție/mai multe prescripții lunar, care să nu depășească cumulativ 7 medicamente diferite pe toate prescripțiile aferente unei luni, Valoarea totală a medicamentelor din sublista B, cu excepția celor din sublista B care fac obiectul contractelor cost-volum, calculată la nivelul prețului de referință, este de până la 330 RON pe lună;

b) în situația în care într-o lună se prescrie un medicament din sublista B notat cu #" cu o valoare maximă a tratamentului pe o lună, calculată la nivelul prețului de referință, mai mare de 330 RON, nu se mai prescriu în luna respectivă și alte medicamente din sublista B; face excepție situația în care într-o lună se prescrie un medicament din sublista B notat cu # care face obiectul contractelor cost-volum, cu o valoare maximă a tratamentului pe o lună, calculată la nivelul prețului de referință, mai mare de 330 RON, situație în care se pot prescrie în luna respectivă și alte medicamente din sublista B, în condițiile de la lit. a);

c) o singură prescri