ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 550/2024

Ședința publică din data de 1 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29.03.2021, sub dosar nr. x/2021, precizată la data de 31.08.2021, reclamanta A. S.A., a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata în raport de prevederile art. 19 din Legea 554/2004 a despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată sub nr. x/18.04.2017, reprezentând în principal penalități de întârziere de 0,1 % pe zi și în subsidiar dobânda legală penalizatoare, cu cheltuieli de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 341 din 22 februarie 2022, Curtea de Apel București:

- a respins excepția inadmisibilității;

- a respins excepția tardivității;

- a respins excepția prescripției;

- a respins ca neîntemeiată cererea reclamantei, având ca obiect despăgubiri.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate respectiv cu privire la soluția privind fondul cererii și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată și precizată.

După expunerea istoricului speței, în dezvoltarea motivelor de recurs se arată că hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicare greșită și încălcare normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice.

Pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal, trebuie să fie îndeplinite, în esență, următoarele condiții:

a. Să existe un act administrativ nelegal

b. Să existe un prejudiciu material sau moral

c. Existența unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu

d. Existența culpei autorității.

Cu privire la existența unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia ICCJ din 13.10.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2018, Decizia nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele de judecată reținând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. este nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, ar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Față de cele de mai sus, este evident că în speță există un act administrativ nelegal-respectiv Decizia FGA 14.452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunțată în soluționarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanțele de judecată au declarat nelegală această respingere. Așadar, condiția existenței unui act administrativ nelegal este îndeplinită.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA 14.452 nu a obligat FGA direct la plată ci la analiza pe fond nu poate conduce la susținerea că operațiunea administrativă care conduce efectiv la plata despăgubirilor nu a fost supusă controlului de legalitate. Chiar dacă prin Decizia 14.452 a fost respinsă cererea de plată strict pentru depășirea plafonului, fără analiza pe fond, este incontestabil că dreptul A. la plata de despăgubiri a fost încălcat prin soluția exprimată în această Decizie, în sensul refuzului de plată.

Cu privire la îndeplinirea condiției prejudiciului cauzat, recurenta-reclamantă arată că FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererilor de plată, această soluționare a avut loc la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei 14.452 FGA a procedat la analizarea pe fond a cererilor și plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Așadar, prin soluția dată cererii de plată, prin Decizia 14.452 FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata finalmente a despăgubirilor solicitate, FGA confirmă indubitabil prejudiciul suferit de A.. În realitate, aceste sume achitate după anularea Deciziei 14.452 ar fi trebuit achitate în termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Cu privire la legătura de cauzalitate între actul administrativ ilicit și prejudiciu, recurenta-reclamantă arată că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri și constă în modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia 14.452.

Cu privire la culpa FGA, recurenta-reclamantă arată că și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. în realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului.

Pe cale de consecință, față de cele arătat mai sus, este evident că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, susținerile primei instanțe în sensul că nu a fi îndpelinite condițiile unei astfel de acțiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Legal citat, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților nu a formulat întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017, obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale și plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prima instanță a respins inadmisibilității, tardivității și prescripției invocate de către pârât, ca nefondate și a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde motivelor invocate.

Astfel, prin cererea de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că în cauza dedusă judecății sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o Constituției României, C. civ., Legii nr. 554/2004, Legii nr. 213/2015 și O.G. nr. 13/2011 este greșită.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/18.04.2017 (poziția 259 borderoul anexat deciziei - suma de 5886 RON), sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prev. de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. a unor creanțe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/18.04.2017, anume suma de 5886 RON pentru dosar daună nr. x, respectiv doar despăgubirea cerută de reclamantă, fără penalități de întârziere și cheltuieli de judecată.

În acest context, Înalta Curte constată că în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analiza pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase din cauza dedusă judecății.

Cu privire la fondul cererii deduse judecății, Înalta Curte constată că relevante sunt dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.", precum și dispozițiile art. 18 potrivit cărora:

"(1) Instanța, soluționând cererea … poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (…) (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru."

De asemenea, dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituția României statuează în mod expres că:

"Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei."

Reglementarea legală de rang constituțional și organic recunoaște în beneficiul persoanei vătămate într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ nelegal posibilitatea de a obține, în urma anulării actului vătămător, o reparare a pagubei suferite.

Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Înalta Curte constată că, natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal), iar condițiile atragerii răspunderii sunt reglementate de C. civ.

Astfel, potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă.".

Cu alte cuvinte, pentru atragerea răspunderii civile delictuale trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

În plus, în urma reanalizării cererii de plată nr. x/18.04.2017, intimatul-pârât a conchis că recurenta-reclamantă era îndreptățită să beneficieze de plata creanței de asigurare solicitate, achitând la data de 29.10.2021 suma de 5886 RON despăgubire cu acest titlu pentru dosarul de daună 50259715.

Astfel, motivul pentru care A. nu a încasat până la data de 29.10.2021 suma de 5886 RON ce îi era cuvenită se regăsește în efectul respingerii cererii sale de plată nr. x/18.04.2017 prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral anulat definitiv de instanța de contencios administrativ.

Or, este cert că la data de 03.05.2018, exercitându-și competența acordată de Legea nr. 213/2015, pârâtul a procedat la analiza cererii de plată, astfel că pentru intervalul 03.05.2018 - 29.10.2021 societatea reclamantă s-a găsit în situația de a nu fi beneficiat de folosința sumei de 5886 RON din cauza actului nelegal emis de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Altfel spus, decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a produs o vătămare părții reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată nr. x/18.04.2017 a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința sumei de bani solicitate.

De asemenea, Înalta Curte constată că raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuție împiedicând reclamanta să beneficieze de folosința creanței de asigurări în cuantum de 5886 RON pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

În sfârșit, vinovăția intimatului-pârât nu poate fi negată, emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, în condițiile în care autoritatea pârâtă nu a făcut dovada vreunei cauze exoneratoare de răspundere.

Odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări.

De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În cauza de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 5886 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 5886 RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosința sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acțiune în răspundere civilă delictuală în fața instanței de drept comun pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, câtă vreme premisa de bază a producerii sale se găsește în decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, act administrativ anulat, ceea ce atrage incidența reglementărilor Legii nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul reparării pagubei.

Așadar, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prev. de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeași concluzie se poate ajunge și în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat de reclamanta A. în sarcina pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

În acest context, Înalta Curte subliniază că prin efectul cererii adiționale de modificare a obiectului acțiunii introductive de instanță, partea reclamantă, întemeindu-se pe disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implica premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraților între data înregistrării cererii de plată și data de 03.05.2018 a emiterii deciziei anulate.

În continuare, admițând existența faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, Înalta Curte identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei de 1094.25 RON, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

Conform dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare.".

În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 5886 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 497 C. proc. civ., precum și ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și rejudecând, va admite în parte acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și va obliga pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 5886 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Totodată, având în vedere admiterea în parte a acțiunii, Înalta Curte va face aplicarea dispozițiilor art. 453 alin. (2) Cod procedură și va obliga pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 600 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 341 din 22 februarie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată.

Obligă pârâtul să îi plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 5.586 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la 03.05.2018 și până la 29.10.2021.

Obligă pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 600 RON, cu aplicarea dispozițiilor art. 453 alin. (2) din C. proc. civ.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 1 februarie 2024.