ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 316/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea formulată de către reclamanții A., B., C., D. în contradictoriu cu Ministerul Educației, înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a solicitat anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) din OME nr. 3993/2021.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 115 din 24 noiembrie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanții A., B., C. și D. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 115 din 24 noiembrie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs reclamanții criticând-o pentru motive de nelegalitate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Au arătat reclamanții că au calitate de cadre didactice care și-au echivalat titlul științific de doctor cu gradul didactic I pe baza titlului științific de doctor, anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Legii-cadru nr. 153/2017 și cărora li s-a plătit, în perioada iulie 2017-mai 2021, indemnizația pentru titlul științific de doctor în cuantum de 50% din nivelul salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată, iar în baza textului de lege contestat nu vor mai beneficia de plata indemnizației, începând cu drepturile salariale aferente lunii iulie 2021. Reclamanții au dobândit, anterior intrării în vigoare a Legii - cadru nr. 153/2017, prin acte administrative cu caracter individual, intrate în circuitul civil, atât titlul științific de doctor, cât și gradul didactic I, astfel că nu pot exercita dreptul de opțiune prevăzut expres de art. 14 alin. (3), teza finală din Legea-cadru nr. 153/2017, articol la care face trimitere art. 1 alin. (2) din O.M.E. nr. 3993/2021, Simpla opțiune de a renunța, la gradul didactic I obținut prin ordin al ministrului nici n-ar putea produce efecte juridice, având în vedere dispozițiile art. 38 din Codul muncii, potrivit căruia, salariații nu pot renunța la drepturile ce le sunt recunoscute prin lege. Au arătat recurenții - reclamanți că prin art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 legiuitorul nu a reglementat cu privire la drepturile născute înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru, din moment ce se folosește timpul prezent al verbelor. Or, reclamanților li s-a acordat, prin ordin de ministru, anterior datei de 01.07.2017, gradul didactic I, în baza titlului științific de doctor și nu se află în situația prevăzută de art. 14 alin. (3), cu atât mai mult cu cât ordinele ministrului pentru acordarea gradului didactic I pe baza titlului științific de doctor au fost emise și comunicate anterior intrării în vigoare a Legii-cadru, și în baza acestora titularii au beneficiat deja de drepturile salariale corespunzătoare încadrării în învățământ ca profesor cu gradul didactic I, iar drepturile salariale cuvenite i s-au acordat de la data emiterii ordinului ministrului educației pentru acordarea gradului didactic I. Au mai arătat recurenții - reclamanți că sentința civilă a fost emisă cu nerespectarea mai multor dispoziții legale, fiind încălcat dreptul la apărare al reclamanților, instanța de fond respingând în mod nejustificat cererea apărătorului de acordare a unui nou termen de judecată. Instanța a apreciat în mod eronat faptul ca prevederile ordinului nu deroga de |a prevederile actului normativ de forța juridica superioară. Totodată, deși instanța a făcut referire la dispozițiile art. 6 din Legea nr. 153/2017 privind nediscriminarea, tocmai acest lucru l-a făcut ordinul atacat de ministru, în practica judecătorească fiind pronunțate pentru diferiți reclamanți soluții contradictorii. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea acțiunii.

Apărările formulate în cauză Intimatul a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, arătând că, în opinia sa, prin cererea de recurs au fost reluate argumentele referitoare la situația de fapt, excepție respinsă în ședința publică. Pe fond, a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate, susținând, în esență, că ordinul contestat este o reluare a prevederilor legale edictate la nivel superior, respectând principul legalității din perspectiva ierarhiei legilor.

Procedura de soluționare a recursului Înalta Curte reține că prezentul recurs a fost formulat împotriva sentinței nr. 115 din 24 noiembrie 2022 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal care a avut ca obiect, exclusiv cererea de anulare a Ordinului Ministerului Educației nr. 3993/2021. Cererea de suspendare formulată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a fost soluționată, în cadrul aceluiași dosar, prin sentința nr. 77 din data de 8 septembrie 2022, nerecurată. 5. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanții sunt cadre didactice care au dobândit gradul didactic I prin echivalarea cu titlul științific de doctor, anterior datei de 01.07.2017 și au beneficiat până la această dată și de indemnizația pentru titlul științific deținut, astfel cum rezultă din adeverințele și diplomele de doctor depuse la dosar . Ca urmare a apariției art. 1 alin. (2) și (3) din Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021, reclamanții au susținut că nu au mai beneficiat de plata indemnizației pentru titlul științific de doctor în cuantum de 50% din nivelul salariului de bază minim brut pe țară garantat în plată începând cu drepturile lunii iunie 2021. Reclamanții au învestit instanța cu cererea de anulare a dispozițiilor art. 1 alin. (2) Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021, privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învățământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 605 din 17 iunie 2021, potrivit cărora: "(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." Ordinul Ministrului Educației nr. 3993/2021 a fost emis în temeiul prevederilor art. 4, art. 5 alin. (1), art. 7 și ale art. 8 din anexa nr. 1 cap. I lit. B) "Reglementări specifice personalului didactic din învățământ", precum și ale art. 15 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în baza prevederilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, în conformitate cu prevederile art. 3 alin. (2) și ale art. 4 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 7/2021. Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017: "Personalul didactic de predare care solicită și obține gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învățământul preuniversitar, cu modificările și completările ulterioare, nu primește indemnizația pentru titlul științific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I." Potrivit dispozițiilor art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, norme reținute în preambulul Ordinului nr. 3993/2021: "Sporul pentru titlul științific de doctor, acordat ca sumă compensatorie sau ca spor la salariul de bază, solda de funcție/salariul de funcție, indemnizația de încadrare, după caz, de la data aplicării prevederilor prezentei legi nu se mai acordă, personalul care deține titlul științific de doctor, indiferent de data obținerii acestuia, beneficiind de prevederile art. 14." În analiza motivelor formulate Înalta Curte amintește că, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, legiuitorul înțelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres și limitativ de dispozițiile art. 488 C. proc. civ. Motivele de recurs desemnează ipotezele expres și limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate. Observă astfel instanța, că recurenții și-au întemeiat calea de atac doar pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motiv care vizează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material. Or, invocarea încălcării unor norme de procedură sancționate cu nulitatea, cum sunt cele privind încălcarea dreptului la apărare prin respingerea cererii de amânare, se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Este adevărat că instanța de recurs poate, potrivit dispozițiilor art. 489 alin. (3) din C. proc. civ., să analizeze și din oficiu motive de ordine publică, însă Înalta Curtea apreciază că nu se poate reține o astfel de încălcare, observând că prima instanță a procedat conform art. 222 alin. (2) din C. proc. civ., acordând reclamanților posibilitatea de a formula concluzii scrise. În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții - reclamanți au susținut, în esență, că sentința atacată a fost pronunțată de instanța de fond cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile speței, criticile formualte vizând în esență modalitatea de interpretare a dispozițiilor 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul că acestea nu se aplică și cadrelor didactice care și-au echivalat gradul didactic I, prin dobândirea titlului științific de doctor, înainte de intrare în vigoare a acestei legi - 01.07.2017, cum este situația reclamantei, membru de sindicat. Nu modul stabilire în concret a drepturilor salariale ale reclamanților formează obiectul prezentului litigiu, ci conformitatea Ordinului Ministerului Educației nr. 3993/2021, act administrativ cu caracter normativ, cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis. Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora. Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior. Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. Dispoziția legală a cărei anulare se solicită în cauză stabilește că prevederile art. 14 alin. (3) se aplică și cadrelor didactice care au obținut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, ordinul fiind emis în executarea legii-cadru. Reține instanța de control judiciar că dispozițiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 au reglementat situația drepturilor salariale ale personalului didactic care solicită și obține gradul didactic I prin echivalarea titlului de doctor, stabilind că acest personal nu primește indemnizația pentru titlu științific de doctor. Odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ s-a născut și obligația destinatarilor - cadrelor didactice care aveau titlul de doctor - de a opta între indemnizația pentru titlul științific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I. În plus față de considerentele deciziei nr. 52/2020 din 20 iulie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reținute de prima instanță, prin care însă cererea de sesizare a fost respinsă ca inadmisibilă constatându-se că dispozițiile normative supuse interpretării sunt "îndeajuns de clare și complete" și nu prezintă dificultăți de interpretare, Înalta Curte reține că la data de 3 noiembrie 2023 a fost publicătă în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1000, decizia nr. 51/2023 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Iași, secția litigii de muncă și asigurări sociale, în Dosarul nr. x/2022. Prin decizia menționată s-a statuat că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că excluderea cumulului dintre indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor și salarizarea aferentă gradului didactic I obținut în baza aceluiași titlu științific de doctor se aplică și cadrelor didactice cărora, anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017, li s-a acordat gradul didactic I în considerarea titlului științific de doctor, în baza art. 36 alin. (3) din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, cu modificările și completările ulterioare, și a Metodologiei formării continue a personalului didactic din învățământul preuniversitar, aprobată prin Ordinul ministrului educației naționale nr. 3.770/1998, cu modificările și completările ulterioare." Dezlegarea dată problemei de drept este obligatorie de la data publicării deciziei și în prezentul litigiu, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din C. proc. civ. S-a reținut prin decizia menționată că: (116) "în raport cu conținutul normelor analizate nu s-ar putea justifica obiectiv și rezonabil crearea unor categorii diferite în cadrul personalului didactic care a solicitat și a obținut gradul didactic I prin echivalare, prin raportare la data la care a urmat procedura de echivalare, iar menținerea cumulului de beneficii în favoarea cadrelor didactice care au dobândit titlul științific de doctor anterior intrării în vigoare a Legii nr. 1/2011, respectiv intrării în vigoare a Ordinului nr. 5.561/2011 ar determina o situație de inechitate pentru cadrele didactice care dobândesc titlul științific de doctor ulterior și care doresc să își obțină gradul didactic I prin echivalare. (...) (124) Or, eliminarea acordării unui duble bonificații pentru aceeași calificare, respectiv pentru titlul științific de doctor și pentru gradul didactic I, dacă acesta din urmă a fost obținut prin echivalare, reprezintă, fără echivoc, una dintre măsurile avute în vedere de legiuitor circumscrise acelorași scopuri urmărite prin adoptarea legii-cadru, măsură care nu afectează gradul didactic sau titlul științific, ci limita beneficiului pecuniar a cărei stabilire se află în marja de apreciere a legiuitorului. (125) Prin urmare, dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării urmează a se interpreta în sensul că exclud cumulul dintre indemnizația lunară pentru titlul științific de doctor și salarizarea aferentă gradului didactic I obținut în baza aceluiași titlu științific de doctor, indiferent de momentul la care s-a acordat cadrului didactic gradul profesional". Pe cale de consecință, criticile privind nelegalitatea ordinului contrare acestei dezlegări, reluate și prin motivele de recurs, urmează a fi respinse ca nefondate, hotărârea Înaltei Curți consființind faptul că prin ordinul atacat au fost interpretate și aplicate corect dispozițiile art. 14 alin. (3) și ale art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017. Totodată, Înalta Curte are în vedere că în jurisprudența Curții Constituționale s-a reținut că: "Indemnizația acordată pentru titlul științific de doctor nu reprezintă un drept fundamental, astfel că este de competența exclusivă a legiuitorului eliminarea sau, din contră, acordarea acestui drept, fără ca aceasta să aibă relevanță constituțională. Așa fiind, modificarea condițiilor de acordare a sporului de doctorat determinată de politica financiară a statului, respectiv transformarea acestui drept dintr-un spor într-o indemnizație cu un cuantum fix, nu este condiționată de respectarea condițiilor referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, prevăzute de art. 53 din Constituție" (Decizia nr. 691 din 31 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 27 februarie 2020, Decizia nr. 529 din 30 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1064 din 11 noiembrie 2020, și Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 14 aprilie 2021). Prin dispozițiile legale enunțate, puse în aplicare prin actul normativ atacat, s-a urmărit eliminarea acordării unui duble bonificații pentru aceeași calificare, respectiv pentru titlul științific de doctor și pentru gradul didactic I, dacă acesta din urmă a fost obținut prin echivalare, măsură care nu afectează gradul didactic sau titlul științific, ci limitează beneficiul pecuniar a cărei stabilire se află în marja de apreciere a legiuitorului, de a acorda o singură recompensă financiară. În ceea ce privește critica privind încălcarea principiului neretroactivității legii civile, respectiv încălcarea dispozițiilor art. 6 din C. civ. și a prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, se reține, pe de o parte, că Ordinul nr. 3993/2021 reprezintă o reluare a prevederilor legale edictate la nivel superior, putând fi cenzurate doar pe calea excepției de neconstituționalitate, iar, pe de altă parte, că acesta se aplică pentru perioada ulterioară lunii iunie 2021, pentru care legiuitorul a înlăturat un beneficiu pecuniar acordat în baza legii anterioare. În aceste condiții, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea actului administrativ contestat, prima instanță reținând în mod corect că ordinul atacat a fost emis cu respectarea legii, argumentele expuse de recurenții - reclamanți în calea de atac a recursului nefiind apte să atragă casarea hotărârii de fond din această perspectivă, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.