ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1349/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal la data de 28.06.2022, reclamantul A. a solicitat anularea Ordinului Ministrului Justiției nr. 1181/2011 pentru aprobarea Regulamentului privind desfășurarea activității comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probațiune și suspendarea executării Ordinul Ministrului Justiției nr. 1181/2011 până la soluționarea definitivă a cauzei. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 284 din 31 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Justiției, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a ministrului justiției și a respins acțiunea față de acest pârât ca fiind formulată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă, iar pe fondul cauzei, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 284 din 31 octombrie 2022 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a formulat recurs invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Cu privire la primul motiv de nelegalitate, respectiv când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul-reclamant a arătat că deși prin cererea de chemare în judecată a solicit anularea OMJ nr. 1181/2011 pe motive clare de nelegalitate, instanța, în cuprinsul considerentelor, nu s-a pronunțat în mod expres pe criticile formulate. Referitor la prima critică formulată, anume că este completată o lege organică printr-un act administrativ, instanța s-a rezumat la citarea art. 75 și 76 din Legea nr. 123/2006, reținând că prin conținutul său OMJ nr. 1181/2011 respectă Legea nr. 123/2006 și că ar constitui un viciu de neconstituționalitate al art. 75, nu al Ordinului, considerent care, prin raportare la obiectul acțiunii, este contradictoriu odată ce reclamantul a cerut anularea actului administrativ și nu verificarea concordanței Legii nr. 123/2006 cu Constituția, toată motivarea sub acest aspect fiind străină de natura cauzei. Totodată, deși a arătat că Ministerul Justiției, a supus dezbaterii publice noua lege privind Statutul personalului de probațiune, la acel moment aflându-se în procedura de avizare, prin care toată procedura privind desfășurarea activității comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probațiune prevăzută de OMJ nr. 1181/2011 a fost introdusă în noua lege, instanța s-a rezumat să rețină că dispozițiile art. 58 din Legea nr. 58/2004 nu are aplicabilitate, întrucât în anularea unui act administrativ se verifică dacă s-a produs o vătămare sau s-a prejudiciat un interes legitim. Or, prin cererea de chemare în judecată reclamantul a invocat vătămarea intereselor sale în cadrul procedurii disciplinare prin aplicarea unui act administrativ nelegal, în contra drepturilor pe cale legea le conferă. A apreciat că anumite considerente sunt străine de natura cauzei, precum trimiterile făcute la jurisprudența CEDO pentru aprecierea caracterului lacunar al OMJ, fără însă ca instanța să se pronunțe și asupra susținerilor pe care le-a invocat. De asemenea, contradictorialitatea considerentelor instanței se analizează din punct de vedere al pretențiilor deduse judecății prin cererea de chemare în judecată, astfel, contradictorialitatea presupune posibilitatea de a-și da seama din considerente dacă instanța este sau nu în asentimentul său. Or, în sentința recurată există anumite pasaje unde instanța este de acord cu ceea ce s-a invocat prin cererea de chemare în judecată și pasaje unde, cu privire la aceeași susținere, instanța nu mai este de acord. Cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanța a făcut o aplicare greșită a dispozițiilor de drept material din domeniul cercetării disciplinare al consilierilor de probațiune, cu precădere a dreptului la apărare, a drepturilor persoanei cercetare, dispozițiile privind imparțialitatea și transparența. În acest sens, a susținut că OMJ nr. 1181/2011 nu conține tot ansamblul normelor menite să ofere garanții precizate cu titlu de principiu: principiul legalității, prezumția de nevinovăție, garantarea dreptului la apărare, contradictorialitatea, celeritatea procedurii (art. 11 din OMJ 1181/2011), în realitate, lacunele actului administrativ făcând evidentă în speță încălcarea drepturilor sale. Spre exemplu, chiar dacă OMJ nr. 1181/2011 cuprinde dispoziții cu privire la posibilitatea de recuzare a unui membru din comisie, acesta nu prevede în concret cine ar trebui să se pronunțe cu privire la această recuzare și nici cazuri similare cu cele prevăzute de C. proc. civ.. Or, în speța dedusă judecății, Președintele comisiei de cercetare disciplinară a cărui recuzare a solicitat-o, a fost chiar cel care a semnat și i-a respins cererea de recuzare, dar este aceeași persoană care a propus constituirea comisiei de disciplină. Deci, această persoană nu a asigurat nici prezumția de nevinovăție, nici dreptul la apărare, nici transparența procedurii. Totodată, instanța a susținut în considerente ei, că dispozițiile OMJ nr. 1181/2011 se completează cu cele din legislația muncii și legislația civilă, normă reglementată de art. 78 din Legea nr. 123/2006, fără a avea în vedere că această prevedere nu este cuprinsă în OMJ nr. 1181/2011, ci este cuprinsă în dispozițiile Legii nr. 123/2006. Or, din punct de vedere al asigurării respectării dreptului la apărare și la un proces echitabil, ordinul trebuie să cuprindă toate aspectele ce țin de buna desfășurare a cercetării, nu trebuie să se rezume doar la a face trimiteri de la un act normativ la altul. Sub acest aspect, a propus probe în această fază a cercetării, în concret solicitarea unor înscrisuri aflate în posesia unor instituții, însă Comisia le-a respins apreciind prin raportare la art. 16 alin. (4) din OMJ 1181/2011 că partea trebuie să aducă probele, text din actul administrativ de natură a nu oferi garanții suficiente pentru respectarea dreptului la apărare. Întrucât OMJ nr. 1181/2011 reglementează un număr de 20 articole, restul dispozițiilor fiind prevăzute nu în unul, ci în mai multe acte normative, a considerat că acesta nu a putut să contureze un cadru legislativ în care cercetarea disciplinară să nu devină arbitrară. OMJ nr. 1181/2011 nu cuprinde nici măcar dispoziții cu privire la regimul de administrare a probelor, a timpului în care se soluționează cercetarea disciplinară. Invocarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 75 din Legea nr. 123/2006 nu își au aplicabilitate în ceea ce privește termenul rezonabil în care trebuie să se desfășoare activitatea comisiei de cercetare, întrucât termenul de un an prevăzut în art. 75 alin. (3) din Legea nr. 123/2006 reglementează prescripția faptelor comise și supuse cercetării disciplinare, iar nu a finalizării cercetării disciplinare. Astfel, cercetarea disciplinară poate dura și mai mult de un an (având în vedere că nu există un text de lege expres în acest sens), iar aplicarea unei sancțiuni nu este condiționată, singura sancțiune fiind reglementată în materie de executare în concret a sancțiunii aplicate. Normele prin care se reglementează termenele în materia cercetării disciplinare sunt norme de strictă interpretare și aplicare; sfera lor de aplicare neputând fi extinsă prin analogie. De asemenea, instanța a susținut că OMJ nr. 1181/2011 cuprinde dispoziții care fac trimitere la probe, însă prin cererea de chemare în judecată, s-a făcut trimitere la absența regimului juridic de administrare în concret a probelor în cursul cercetării disciplinare. Cu toate acestea, instanța de fond s-a rezumat doar la a preciza, enumerând textele legale, posibilitatea persoanei cercetate de a administra probe. În concret însă, dispozițiile OMJ nr. 1181/2011 cuprind noțiuni vagi cu privire la probe, menționând doar că în cursul cercetării disciplinare, persoana cercetată poate propune administrarea de probe. Dreptul la apărare este un drept fundamental care trebuie să fie respectat inclusiv într-o procedură administrativă. Cum în cuprinsul acestui ordin nu se găsește, în mod expres, o normă de trimitere la drepturile constituționale, normele C. civ. sau normele din C. proc. civ., recurentul-reclamant a afirmat că OMJ nr. 1181/2011 este un act normativ lacunar și neclar sub toate aspectele menționate. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Justiției a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esență, a susținut că nu sunt incidente motivele de casare invocate și a solicitat instanței de recurs să constate că hotărârea recurată cuprinde motivele pe care se sprijină, nu conține motive contradictorii sau străine de natura cauzei, fiind dată cu respectarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente speței. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 07 martie 2024, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Examinând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Ordinul Ministrului Justiției nr. 1181/2011 pentru aprobarea Regulamentului privind desfășurarea activității comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probațiune, invocând, în esență, două motive de nelegalitate: faptul că este un act administrativ care completează, sub aspectul modului de constituire și de desfășurare a activității comisiei de disciplină, o lege organică, respectiv Legea nr. 123/2006, și faptul că anumite prevederi ale ordinului sunt lacunare. Soluționând cauza, prima instanță a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Justiției, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a ministrului justiției și a respins acțiunea față de acest pârât ca fiind formulată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă. Pe fondul dedus judecății, constatând netemeinicia susținerilor reclamantului, instanța a respins acțiunea formulată în raport cu pârâtul Ministerul Justiției, ca neîntemeiată. Sentința primei instanțe a fost criticată din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le va analiza punctual. Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentul-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi casată atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Sub un prim aspect, recurentul-reclamant a susținut că deși prin cererea de chemare în judecată a solicit anularea OMJ nr. 1181/2011 pe motive clare de nelegalitate, instanța, în cuprinsul considerentelor, nu s-a pronunțat în mod expres pe criticile formulate. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanța să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raționament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esențial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație, nu constituie automat motiv de casare a sentinței. Pentru a avea această consecință, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părții, ceea ce nu este cazul în speță. De asemenea, instanța de judecată nu era obligată să urmeze linia de argumentație a părții și să demonstreze în mod explicit argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente poate să decurgă implicit din incompatibilitatea lor cu argumentele însușite de instanță. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de reclamant în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Astfel, contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța de fond nu s-a rezumat doar la enumerarea unor texte de lege or a argumentelor învederate de pârât, ci a explicat în mod clar și logic raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acțiunii, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți, prin raportare și la mijloacele de probă administrate în litigiu. De asemenea, sentința recurată nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei. Acestea se referă la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța, există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată, sau motivarea soluției cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă. Însă, Înalta Curte constată că niciuna dintre aceste situații nu se identifică în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurentul-reclamant ca atare. Prin urmare, instanța de control judiciar nu poate reține incidența acestui motiv de casare invocat. Analizând sentința atacată prin raportare la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că și acest motiv este nefondat, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză. În esență, prin criticile de nelegalitate formulate, recurentul-reclamant reia aspectele referitoare la caracterul neclar și lacunar ar reglementărilor cuprinse în ordinul contestat, susținând că acesta nu conține tot ansamblul normelor menite să ofere garanțiile legale, respectiv: principiul legalității, prezumția de nevinovăție, garantarea dreptului la apărare, contradictorialitatea, celeritatea și transparența procedurii. Prealabil, Înalta Curte reține că nu constituie vicii de nelegalitate ale Ordinului Ministerului Justiției nr. 1.181/C din 25 mai 2011 aspectele prezentate de recurentul-reclamant prin care susține că nu i-au fost respectate anumite drepturi cu ocazia desfășurării procedurii disciplinare în ceea ce îl privește, motiv pentru care nu vor fi analizate, întrucât nu fac obiectul judecății prezentei cauze. Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune la Capitolul VI (art. 72-77) reglementează procedura de sancționare disciplinară a personalului din serviciile de probațiune, stabilind faptele care constituie abateri disciplinare, sancțiunile aplicate, titularii dreptului de aplicare a sancțiunilor disciplinare, termenele de decădere din dreptul de a aplica sancțiunea, titularul dreptului de a dispune constituirea comisiilor de disciplină, compunerea comisiilor de disciplină, procedura audierii persoanei în fața comisiei de disciplină, obiectul cercetării disciplinare, drepturile persoanei cercetate disciplinar, scopul cercetării disciplinare, actele prin care se aplică sancțiunile disciplinare, dreptul de contestare și procedura în cazul contestațiilor. La art. 75 alin. (3) din această lege este prevăzut faptul că modul de desfășurare a activității comisiei de disciplină se stabilește prin regulament aprobat prin ordin al ministrului justiției. Totodată, art. 78 din lege prevede că: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu reglementările din legislația muncii și legislația civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de prezenta lege." Prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 1.181/C din 25 mai 2011, emis în executarea dispozițiilor art. 75 alin. (3) din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, a fost aprobat Regulamentul privind desfășurarea activității comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probațiune. Prin dispozițiile acestui regulament au fost stabilite reguli privitoare la componența comisiei de disciplină, termenul de constituire a comisiei, incompatibilitățile membrilor comisiei de disciplină, atribuțiile comisiei, președintelui comisiei și secretarului comisiei, principiile aplicabile în activitatea comisiei de disciplină, titularii sesizării comisiei de disciplină, forma sesizării, regulile aplicabile procedurii care se desfășoară în fața comisiei de disciplină, actele pe care le întocmește comisia, soluțiile pe care le poate dispune, regulile privind cvorumul necesar pentru adoptarea soluțiilor, conținutul actului prin care se aplică sancțiunea disciplinară de către ministrul justiției, termenul de aplicare a sancțiunii disciplinare, modul de comunicare a actului de sancționare, dreptul și termenul de contestare a actului de aplicare a sancțiunii. Având în vedere ierarhia actelor normative, respectiv faptul că Ordinul Ministerului Justiției nr. 1.181/C din 25 mai 2011 a fost emis în executarea unor dispoziții din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, dar și normele de tehnică legislativă care trebuie respectate la elaborarea actelor normative și care permit, printre altele, trimiterea la alte acte normative (art. 50 din Legea nr. 24/2000), Înalta Curte va respinge criticile referitoare la caracterul nelegal al ordinului care ar reieși, în opinia recurentului-reclamant, din împrejurarea că acesta nu cuprinde toate aspectele ce țin de buna desfășurare a cercetării disciplinare, fiind făcute trimiteri de la un act normativ la altul. Prin urmare, nu se poate reține caracterul neclar ori lacunar al ordinului contestat care să ducă la o cercetare disciplinară abuzivă, câtă vreme este permisă completarea cadrului legislativ cu reglementări din legislația muncii și legislația civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune. În concret, în raport cu criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 7 coroborate cu cele ale art. 5 din Regulamentul privind desfășurarea activității comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probațiune dau posibilitatea persoanei față de care se desfășoară o procedură disciplinară să sesizeze ministrul justiției, în calitatea acestuia de titular al dreptului de desemnare a membrilor comisiei, cu privire la existența unor incompatibilități în privința acestor membrii. Faptul că actul administrativ contestat nu prevede expres persoana care ar trebui să se pronunțe cu privire la o cerere de recuzare nu conduce automat la încălcarea dreptului la apărare ori la încălcarea transparenței procedurii de cercetare disciplinară, cum eronat susține recurentul-reclamant. Totodată, chiar dacă prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 1.181/C din 25 mai 2011 nu s-a stabilit o durată fixă a cercetării disciplinare, din conținutul art. 18 alin. (4), care este identic celui de la art. 75 alin. (10) din Legea nr. 123/2006, reiese că cercetarea disciplinară este subsumată termenului de decădere de 1 an de la data săvârșirii faptei în care se poate aplica sancțiunea disciplinară de către ministrul justiției. Nu se poate reține nelegalitatea ordinului contestat nici prin prisma absenței regimului juridic de administrare a probelor în cursul cercetării disciplinare, câtă vreme, așa cum în mod corect a reținut prima instanță, dispozițiile art. 15 alin. (5) și art. 16 alin. (4) din Ordin, ce sunt în acord cu prevederile art. 75 alin. (7) din Legea nr. 123/2006, reglementează dreptul persoanei de a propune administrarea de probe în cursul cercetării disciplinare. În realitate recurentul-reclamant este nemulțumit că, în faza cercetării disciplinare efectuate în cazul său, Comisia i-a respins cererea de probatorii prin care a solicitat administrarea unor înscrisuri aflate în posesia altor instituții. Or, aceste aspecte nu constituie vicii de nelegalitate ale Ordinului Ministerului Justiției nr. 1.181/C din 25 mai 2011 și nu fac obiectul analizei instanței, în prezenta cauză, așa cum s-a reținut în considerentele prealabile ale deciziei. Față de aceste considerente, Înalta Curte apreciază că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant nefiind în măsură să atragă casarea sentinței recurate. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamant, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,