ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1263/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 31.03.2022, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.02.2016 și dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu. Prin cererea modificatoare depusă la dosar la termenul de judecată din data de 23.06.2021, reclamanta a solicitat instanței de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 19.02/2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA 14/2011 - 5354,31 RON, calculate până la 23.06.2021 și în continuare până la data plății efective și, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1241 din 1 iulie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile invocate de pârât, ca neîntemeiate. S-a respins acțiunea modificată, formulată de reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată. S-a respins cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate vizând greșita aplicare a normelor de drept material, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Recurenta - reclamantă A. S.A. a susținut că în speță sunt îndeplinite condițiile legale de angajare a răspunderii FGA pentru repararea prejudiciului cauzat A. S.A. prin plata cu întârziere a sumelor la care era îndreptățită; fapta ilicită imputabilă FGA constă în soluționarea nelegală a cererii de plată formulate de A. S.A., care a condus la întârzierea în plata despăgubirilor. A solicitat recurenta- reclamantă, în principal, acordarea de penalități de întrârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, iar, în subsidiar, acordarea dobânzii legale penalizatoare stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Consideră că, dacă se reține că prin fapta culpabilă a FGA recurenta-reclamantă a fost lipsită de folosința sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, se impune repararea integrală a prejudiciului și obligarea FGA la plata de daune interese pentru întreaga perioadă cuprinsă între momentul în care FGA trebuia să facă plata despăgubirilor și momentul în care a făcut efectiv plata. Faptul că în realitate, FGA a soluționat cererea la doi ani de la depunerea ei, soluție care de asemenea a fost una nelegală, nu poate să conducă la exonerarea FGA de la plata de daune interese moratorii. Soluționarea cu o atât de mare întârziere a cererii de plată este în sine, o culpă imputabilă FGA. Astfel că A. era îndreptățită la pata de despăgubiri, principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluționare a cererii de plată și până la plata efectivă a despăgubirilor. A susținut că principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluționare a cererii de plată și până la plata efectivă a despăgubirilor. Existența unui act administrativ ilicit sau nelegal este o condiție a acțiunii în răspunderea patrimonială a autorității, până când această condiție nu e îndeplinită, A. nu avea drept la acțiune și deci nu ar fi putut interveni prescripția. Cu alte cuvinte, pentru a curge termenul de prescripție dreptul A. trebuie să fie născut, ori din momentul depunerii cererii de plata la FGA, A. nu cunoștea soluția asupra acestei cereri. A arătat că prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4644/13.10.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, iar FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata despăgubirilor. Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită. Recurenta-reclamantă a susținut și că există legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018. Referitor la culpa autorității publice, recurenta-reclamantă a apreciat că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Concluzionând, recurenta-reclamantă a arătat că, în speță, sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare, fiind greșite susținerile primei instanțe în sensul neîndeplinirii condițiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca inadmisibil, iar în subsidiar ca nefondat. În esență, intimatul - pârât a susținut că și Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/2020 a reținut existența unor divergențe în interpretarea problemei de drept a depășirii plafonului de plată, astfel că nu se poate reține o culpă în sarcina sa, cu atât mai mult cu cât și instanțele de judecată au dat aceeași dezlegare. Totodată s-a arătat că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluționare a cererilor adresate FGA, trebuind a se lua în considerare că în prezent autoritatea pârâtă este învestită cu 275.000 de cereri.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, în limitele și pentru următoarele considerente: 5.1 Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA) sub nr. x/19.02/2016 cerere de plată privind suma de 1388 RON pretinsă cu titlu de creanță de asigurări. Prin decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prev. de Legea nr. 213/2015. Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată». În acest context factual, instanța de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. S.A. A. cu o cerere, prin care, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA), a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.02/2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale; cu cheltuieli de judecată. Ulterior, reclamanta a formulat cerere adițională - modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să se dispună obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 14/2011 - 5354,31 RON și în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, Prin sentința recurată instanța a respins cererea de chemare în judecată apreciind că nu sunt întrunite condițiile răspunderii civile delictuale. Înalta Curte reține că hotărârea recurată a fost dată cu corecta aplicare și interpretare a normelor de drept material incidente în ceea ce privește cererea privind plata despăgubirilor. Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal), iar condițiile atragerii răspunderii sunt reglementate de C. civ. Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi, dat fiind momentul emiterii deciziei anulate (03.05.2018), sunt cele ale răspunderii civile delictuale, reglementată de art. 1349 și art. 1357 din C. civ. Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Decizia nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021, astfel că aceasta a produs o vătămare părții reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința acesteia. De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În cauza de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, din care suma de 1388 RON a fost reparată prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021. Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 3013 RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosința sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă. Prin această manifestare unilaterală de voință recurentul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului dedus judecății, iar această manifestare de voință produce efecte juridice, context în care, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004. În aceste condiții, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptățită să pretindă despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului. În continuare, admițând existența faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei de 4174 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011. Potrivit art. 1535 alin. (1) din C. civ. "În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic". Totodată, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că: (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.". De asemenea, Înalta Curte constată că raportul de cauzalitate este neîndoielnic, având în vedere că recurenta-reclamantă a fost împiedicată să beneficieze de folosința creanței de asigurări pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite), iar vinovăția pârâtului rezultă din interpretarea greșită a Legii nr. 213/2015, aspect confirmat și prin Decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin care, în interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, s-a statuat că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante este fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 1388 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Nu se poate susține că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispozițiile Normei ASF nr. 14/2011, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale - și prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluționării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate. În acest sens, instanța de recurs reține că textul normei ASF are în vedere situația nesoluționării în termen de către asigurătorul RCA a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situația respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO. Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogației și nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina intimatului-pârât obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare). În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat. În speța de față, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen). În consecință, în cauză nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalități de întârziere pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că în urma admiterii recursului și a rejudecării, cererea de chemare în judecată va fi admisă doar în parte. Potrivit dispozițiilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul la plata sumelor de 50 de RON, reprezentând taxă de timbru la fond și la plata sumei de 685 de RON, reprezentând taxă de timbru și onorariu de avocat în recurs, potrivit dovezilor aflate la dosar.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite în parte acțiunea, doar în ceea ce privește obligarea pârâtului la plata dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, aferente debitului principal de 1388 RON, calculate pentru perioada 3.05.2018 - 29.10.2021.