ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 879/2024

Ședința publică din data de 15 februarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la 29.03.2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și să se dispună:

Reclamanta A. S.A. a formulat, la data de 31.08.2021, cerere modificatoare prin care a solicitat instanței de judecată ca, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 constând în:

De asemenea, a solicitat privind obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 854 din 29 aprilie 2022 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulată de pârât, ca neîntemeiată.

Au fost respinse ca neîntemeiate excepțiile lipsei de interes, inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât.

A fost admisă în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

A fost obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1.919 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de RON.

A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat.

A fost respinsă în rest acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs reclamanta A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1 Reclamanta A. S.A. a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., criticând soluția privind stabilirea cuantumului penalităților.

În esență, a susținut că sentința atacată este dată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 1531 și art. 1535 din C. civ., art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 și art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Cu privire la încălcarea art. 1531 și art. 1535 din C. civ., a arătat că Fondul a soluționat cererea abia la doi ani de la depunerea ei, fapt ce nu poate conduce la exonerarea acestuia de la plata de daune interese moratorii, cum în mod nelegal a apreciat prima instanță. Soluționarea cu o atât de mare întârziere a cererii de plată este, în sine, o culpă imputabilă Fondului.

Or, de vreme ce este incontestabil că A. era îndreptățită la plata de despăgubiri, principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca Fondul să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluționare a cererii de plată și până la plata efectivă a despăgubirilor.

Referitor la încălcarea dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora Fondul are obligația să instrumenteze dosarele de daună "cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare la data producerii evenimentului asigurat și a condițiilor de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare", nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea penalităților stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri de către Fond.

Cu privire la greșita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, recurenta-reclamantă a susținut că, ori de către ori nu există o evaluare contractuală sau legală, făcută printr-o normă specială, a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a unor sume de bani, aplicabile devin prevederile O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală.

În realitate, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosință asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate, în ceea ce privește soluția asupra stabilirii cuantumului penalităților, și, pe fond, admiterea acțiunii precizate și obligarea autorității pârâte la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Ordinul CSA nr. 14/2011) și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3.2 În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe fond, respingerea acțiunii.

În motivare, recurentul a susținut că instanța de judecată a pronunțat soluția cu încălcarea competenței exclusive și exprese a FGA de a soluționa cererile creditorilor de asigurări, potrivit procedurii administrative stabilite în cadrul Legii nr. 213/2015, hotărârea fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 2 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015.

Urmarea procedurii administrative de plată prevăzute de Legea nr. 213/2015 este imperativă, fiind unicul demers prin care se pot obține despăgubiri, neurmarea acestei proceduri atrăgând sancțiunea inadmisibilității cererilor, astfel cum instanțele de judecată din întreaga țară au statuat, precum și ÎCCJ în mod repetat a stabilit.

În cauză, intimata nu a solicitat penalitățile/dobânzile pretinse prin acțiune, astfel încât prevederile Legii nr. 213/2015 au fost încălcate, solicitarea acestor accesorii la despăgubiri solicitate și achitate de FGA direct în fața instanței de judecată fiind inadmisibilă, atât ca urmare a încălcării dispozițiilor exprese ale Legii nr. 213/2015, dar și prin încălcarea principiului accesorium sequitur principale, precum și a principiului separației puterilor în stat.

A solicitat recurentul admiterea excepției inadmisibilității acțiunii, intimata putând să solicite accesorii la despăgubiri reprezentând creanțe de asigurări de la FGA numai urmând procedura administrativă de plată prevăzută de Legea nr. 213/2015.

În opinia recurentului, în mod greșit instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității acțiunii ridicată de FGA în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin respingerea excepției de inadmisibilitate, instanța de judecata a aplicat greșit dispozițiile art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, a ignorat susținerile intimatei din cererea modificatoare și a făcut o gravă confuzie în ceea ce privește obiectul acțiunii.

Or, dacă prin acțiunea de față intimata solicita penalități/dobânzi, în temeiul legii, aferente despăgubirilor solicitate prin contestația ce a făcut obiectul dosarului x/2018, nu exista nicio justificare legală sau rațională pentru care aceasta să nu fi putut să solicite, odată cu obligarea FGA la plata despăgubirilor - așa cum a făcut-o - și plata de penalități sau dobânzi, în temeiul legii, așa cum pretinde în cauza de față.

Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea ca persoanele interesate să poată solicita separat acțiunea în contencios administrativ de anulare a actului față de acțiunea în repararea pagubei, însă Legea nr. 554/2204 prevede această posibilitate cu caracter de excepție -recunoscut de altfel de instanța de fond- condiționat, respectiv de existența unei cauze de împiedicare a cuantificării pagubei în termenul stipulat pentru exercitarea acțiunii în anularea actului. Așa se explică instituirea unui nou termen de prescripție pentru acest caz de excepție, legea stabilind deja, în cadrul art. 11, atât un termen de prescripție cât și unul de decădere pentru acțiunile promovate în temeiul acestei legi.

Prin urmare, regula instituită de Legea contenciosului administrativ este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și "repararea pagubei cauzate".

Pe cale de consecință, cererea intimatei privind obligarea în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 la plata de dobânzi legale este inadmisibilă și din perspectiva aplicării prevederilor Legii nr. 554/2004, nu numai a Legii nr. 213/2015, art. 19 din legea contenciosului administrativ având un caracter de excepție față de regula instituită de art. 8 din aceeași lege, excepție ce constă în condiționarea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămată ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, situație care nu se regăsește în cauza de față, reclamanta solicitând penalități sau dobânzi în temeiul legii și nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Se mai susține că instanța de fond a respins în mod greșit excepția tardivității, ridicată prin întâmpinare, dreptul material la acțiunea privind accesorii la despăgubirile solicitate prin cererea de plată fiind stins.

Astfel, art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede:

"Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Acest termen trebuie cuantificat de la momentul primirii actului administrativ vătămător în funcție de care se poate aprecia dacă cererea de plata a fost soluționată în termen sau nu, iar în cauza de față evident că acest termen a trecut demult, iar faptul că se cer accesorii a căror prescriere se face diferit nu are nici relevanță de vreme ce dreptul material la acțiune s-a stins prin prescripție de mai bine de 2 ani.

Față de aceste împrejurări, soluția acordării dobânzilor legale penalizatoare de la data emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018 și până la 29.10.2021 este nelegală, dreptul material la acțiune fiind prescris.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului și respingerea în tot a acțiunii.

Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x/16.03.2016 o cerere de plată privind suma de 12931,78 RON pretinsă cu titlu de creanță de asigurări.

Prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată amintită, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 … nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context factual, instanța de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. S.A. cu o cerere, prin care, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Ulterior, prin cererea adițională - modificatoare, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Normei aprobate prin Ordinul CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 25619,47 RON, calculate până la data de 8/9/2021 și în continuare până la data plății efective, și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința recurată, a fost respinsă cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulată de pârât, ca neîntemeiată. Au fost respinse ca neîntemeiate excepțiile lipsei de interes, inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât. A fost admisă în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților. A fost obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1.919 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de RON. A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 300 RON, reprezentând onorariu de avocat. A fost respinsă în rest acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au formulat recurs atât reclamanta, cât și pârâtul, Înalta Curte apreciind că soluția Curții de apel este corectă, fiind împărtășită și de aceasta în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

Instanța de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentei-reclamante care, în esență, sunt centrate pe faptul că judecătorul fondului a aplicat greșit sau a încălcat normele de drept material și pe care urmează să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Sub un prim aspect, recurenta-reclamantă a criticat încălcarea dispozițiilor art. 1531 și art. 1535 din C. civ., fiind nemulțumită de intervalul de timp în care prima instanță a obligat pârâtul la plata despăgubirilor. A susținut că principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca FGA să fie obligat la plata despăgubirilor pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data achitării despăgubirilor de către FGA, întrucât momentul în care FGA trebuia să facă plata este, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termenul de 30 de zile pentru soluționarea cererilor adresate unei autorități publice.

Contrar acestor susțineri, instanța de control judiciar reține că prima instanță a stabilit în mod corect intervalul de timp în care este datorată dobânda, respectiv începând de la 03.05.2018 - data emiterii Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 și până la 29.10.2021 - data când contul reclamantei a fost creditat cu suma de 1919 RON reprezentând creanța principală, așa cum reiese din extrasul de cont depus la dosarul de fond, fila x.

Înalta Curte constată că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, iar condițiile atragerii răspunderii sunt cele reglementate de C. civ.

Potrivit art. 1531 din C. civ.:

"(1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării. (2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor și beneficiul de care acesta este lipsit. La stabilirea întinderii prejudiciului se ține seama și de cheltuielile pe care creditorul le-a făcut, într-o limită rezonabilă, pentru evitarea sau limitarea prejudiciului. (3) Creditorul are dreptul și la repararea prejudiciului nepatrimonial."

Conform art. 1535 din C. civ.:

"(1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadență, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadență. 3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit.

Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere că prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

În cauză, reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârât a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018 și a rămas definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, astfel că aceasta a produs o vătămare părții reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată nr. x/16.03.2016 a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosința acesteia.

Prin urmare, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări.

De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În speța de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 1919 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021, astfel cum reiese din extrasul de cont depus în dosarul de fond.

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 1919 RON către recurenta-reclamantă a avut ca efect lipsirea creditorului de folosința sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acțiune în răspundere civilă delictuală în fața instanței de drept comun pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, câtă vreme existența creanței este strâns legată de anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 ca act administrativ unilateral, cât și de faptul că reclamantei i s-a achitat pe cale amiabilă creanța principală la data de 29.10.2021.

De fapt, prin această manifestare unilaterală de voință, intimatul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului dedus judecății, iar această manifestare de voință produce efecte juridice, context în care repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acțiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeași concluzie se poate ajunge însă în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește o hotărâre judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

O altă critică adusă sentinței atacate a vizat încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, cu referire și la dispozițiile art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011 aprobată prin Ordinul CSA 14/2011 și art. 38 din Norma ASF 23/2018. Recurenta-reclamantă a susținut că aceste texte administrative normative reglementează conținutul contractului de asigurare de tip RCA, stabilind inclusiv penalitățile aplicabile în caz de neplată în termen a sumelor datorate cu titlu de penalități.

Contrar acestor susțineri, în ceea ce privește cererea în despăgubiri reprezentând penalități de întârziere, instanța de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019, pronunțată în interesul legii, potrivit cărora "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deși recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată - justifică existența prejudiciului prin aceea că cererea de plată a fost soluționată cu întârziere, pretinzând în acest sens plata de penalități de întârziere.

Or, soluționarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluționarea în termenul prevăzut de lege reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanța de judecată în mod definitiv.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, se reține că aceasta nu face dovada existenței unui act administrativ asimilat - nesoluționarea în termen - care să fi fost cenzurat prin hotărâre definitivă, astfel că nu este justificată situația premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în interesul legii.

În aceste condiții, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptățită să pretindă despăgubiri doar pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului, iar nu pentru prejudicii cauzate de nesoluționarea cererii de plată în termenul prevăzut de lege.

Nu se poate susține așadar, în mod valid, că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispozițiile Normei ASF nr. 23/2014, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale - și prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluționării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate.

În acest sens, instanța de recurs reține că textul Normei ASF nr. 23/2014 (art. 38) are în vedere situația nesoluționării în termen de către asigurătorul RCA, a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situația respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO.

Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogației și nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina intimatului-pârât obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare).

În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat. În speța de față, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen).

În consecință, în mod corect a reținut instanța de fond că nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalități de întârziere pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Ultima critică de nelegalitate formulată a vizat cuantumul dobânzii legale, recurenta-reclamantă susținând că aceasta trebuia stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu potrivit alin. (3) al aceluiași text normativ, așa cum în mod greșit a făcut prima instanță.

Dispozițiile art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevăd că:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale… (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare.".

Înalta Curte constată, pe de o parte, că suma de bani cuvenită recurentei-reclamante reprezintă o dobândă penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților și vizează creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest context, premisa esențială a acordării sumei în discuție cu titlu de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competența acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări.

În consecință, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că pârâtul FGA nu este o întreprindere cu scop lucrativ, nu a acționat în calitate de autoritate contractantă, nefiind nici în prezența unui raport juridic contractual, astfel că despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare calculată conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Analizând sentința atacată prin raportare la motivul de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, criticile centrate pe împrejurarea că prima instanță în mod greșit a respins excepțiile invocate prin întâmpinarea formulată de acesta fiind nefondate.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității, se reține că sunt nefondate criticile formulate, având în vedere prevederile art. 19 alin. (1) și (2) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Analizând aceste dispoziții legale, se constată că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede tocmai ipoteza în cauză, respectiv aceea când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri, stabilind că, într-o asemenea situație, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, însă cu respectarea termenului de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Această sancțiune intervine în cazul exercitării unei acțiuni civile în contextul în care legiuitorul interzice formularea unei cereri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, în cauză un eventual conflict juridic între art. 19 din lege și alte norme legale speciale nu atrage inadmisibilitatea cererii, ci eventual, netemeinicia acesteia.

Prin urmare, rezultă că persoana vătămată are un drept de opțiune, iar nu o obligație de a solicita plata de despăgubiri în cadrul acțiunii în anulare a actului administrativ, sau printr-o cerere separată, aceasta din urmă fiind însă condiționată, așa cum s-a arătat, de respectarea termenului de prescripție.

Altfel spus, în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul permite, pe cale de excepție, formularea unei cereri de acordare a despăgubirilor pe cale separată, așa încât în mod corect a fost respinsă inadmisibilitatea acțiunii.

Referitor la excepția tardivității acțiunii, de asemenea, se reține că termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, plata efectuându-se tot în aceeași perioadă, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleași considerente, în mod corect a fost respinsă și excepția prescripției.

Așa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 29.03.2021, ulterior fiind modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/28.01.2016, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentința nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018, (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, s-a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acțiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum și faptul că nici Fondul și nici instanța judecătorească învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situația concretă a reclamantei în sensul de a se stabili concret dacă deține o creanță de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existența și întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată nr. x/16.03.2016.

Așadar, rezultă că dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanței (29.03.2021) existența creanței este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluționat definitiv la data de 13.10.2021, cât și de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale de 1919 RON, care, de altfel, a fost achitată pe cale amiabilă de către recurentul-pârât la data de 29.10.2021.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanță prin efectuarea plății, la data de 29.10.2021, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte constată că obligarea FGA la plata dobânzii legale nu este lipsită de temei legal în condițiile în care, în prezenta speță, acțiunea reclamantei, astfel cum a fost modificată, a fost întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

Fără a mai fi reluate în integralitate considerentele prezentei decizii de la analizarea recursului recurentei-reclamante, acestea se impun a fi avute în vedere și ceea ce privește criticile de nelegalitate formulate de pârât.

Astfel, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări, iar prin admiterea existenței faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei de 1919 RON, a cărei compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

În același sens se impun a fi reținute și dispozițiile art. 1535 alin. (1) din C. civ. și art. (3) din O.G. nr. 13/2011, în contextul în care dobânda cuvenită reclamantei prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar raportul juridic litigios privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților cu privire la creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015, premisa esențială a acordării sumei de 1919 RON cu titlul de creanță de asigurări de către FGA neregăsindu-se în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competența acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări.

În aceste condiții, în mod corect s-a reținut de prima instanță că reclamantei i se cuvin daune-interese moratorii stabilite conform prevederilor din O.G. nr. 13/2011.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de A. S.A. și de Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 854 din 29 aprilie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de A. S.A. și de Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 854 din 29 aprilie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 februarie 2024.