ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2537/2023

Ședința publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 30.03.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și să dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 31.08.2021, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să fie obligat FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 16.03.2016, constând în:

Prin sentința civilă nr. 250 din 15 februarie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepțiile lipsei de obiect, lipsei de interes, inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât, ca neîntemeiate;

- a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată și precizată, ca neîntemeiată;

- a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 250 din 15 februarie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, respectiv cu privire la soluția dată pe fondul cererii de chemare în judecată și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, constând în principal în penalități de întârziere și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată, în esență, că sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material și moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu, precum și culpa autorității.

Consideră recurenta-reclamantă că pârâtul FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B., în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabil asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, iar prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, fiind obligat pârâtul să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. S.A. la despăgubiri și a efectuat plata acestora la data de 29.10.2021.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a aplicat în mod eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susține și că există legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât privește culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA a tergiversat nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. S.A. prin neplata creanței de asigurare, fiind greșite susținerile primei instanțe în sensul neîndeplinirii condițiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Deși a fost legal citat, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la sentința atacată și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauză, în urma modificării de acțiune, reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 și în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 16.03.2016, constând în:

Prima instanță a respins excepțiile lipsei de obiect, lipsei de interes, inadmisibilității, tardivității și prescripției invocate de pârât, ca neîntemeiate; a respins acțiunea formulată de către reclamantă A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată și precizată, ca neîntemeiată; a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței instanței de fond a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând din perspectiva acestui motiv de casare recursul formulat, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor formulate.

Înalta Curte reține că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrat nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituția României, coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce au următorul conținut:

Art. 52 din Constituție:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului și recunoașterea dreptului sau interesului, respectiv repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reține, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleași condiții ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ., respectiv se cer a fi îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui prejudiciu cert, existența faptei ilicite și existența raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu; în ceea ce privește vinovăția, aceasta este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

Astfel, răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanțială proprie, ci pe natura și suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligațiile generale din materia răspunderii civile în drepturi și obligații particulare, cu trăsături proprii materiei dreptului administrativ.

Cu alte cuvinte, răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei.

În ceea ce privește existența faptei ilicite, recurenta-reclamantă a susținut că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat și că este evident că actul administrativ prin care a fost soluționată inițial cererea de plată este unul nelegal, el având relevanța unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Rezolvarea problemei atribuirii unui caracter ilicit conduitei FGA implică cercetarea activității acestuia și a implicării în îndeplinirea obligației speciale care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reține că art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabilește rolul Fondului, în sensul că "Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, încheiate, în condițiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege și în limita resurselor financiare disponibile la momentul plății, așa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilitățile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanțele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Sub acest aspect, se impune a se reține că Fondul de Garantare a Asiguraților nu este succesor în drepturi și obligații al asigurătorului B. S.A. și nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod corect că nici normele în vigoare la data subrogației și nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina pârâtului FGA obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri și că, în realitate, reclamanta confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat. Or, în speță, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen).

Astfel, Înalta Curte reține că, în speță, nu s-a constatat caracterul ilegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă, în condițiile în care aceasta nu era îndreptățită necondiționat să le primească.

Pe de altă parte, în cauză, se constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins 435 de cereri de plată formulate de A. S.A., în sumă totală de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată de față, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2, anexat deciziei, cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. De asemenea, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Prin urmare, nefiind stabilit în mod efectiv un drept al recurentei-reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, aceasta nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitul principal, din moment ce încă nu se cunoaștea dacă reclamanta avea sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existența lui este sigură, neîndoielnică și, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent, însă această ipoteză nu se regăsește în ceea ce privește prejudiciul pretins a fi suferit de reclamantă în prezenta cauză.

Instanța de judecată se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) și evaluat cu certitudine, cerință ce nu este îndeplinită în prezenta cauză, astfel că nu vor putea fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aspect ce a fost reținut în mod corect de către instanța de fond.

Dincolo de aceste aspecte, se constată că litigiul dedus judecății în prezenta cauză a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa efectiv cererea reclamantei.

Conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este cert recunoscută de către legiuitor atribuția puterii judecătorești de a cenzura conduitele autorităților publice caracterizate de refuzul de soluționare a unei cereri.

Or, în cazul de față, lămurirea situației dreptului pretins de recurenta-reclamantă revine FGA, în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuții în acest sens, sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată în discuție.

În acest context, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

În ceea ce privește existența unui prejudiciu cert, Înalta Curte reține că această condiție nu este îndeplinită, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească suma solicitată prin cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Astfel, reclamanta a solicitat penalități de întârziere și dobânda aferentă, calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existența raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și fapta presupus ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reține că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanța de judecată, prin hotărârea pronunțată, nu au apreciat asupra existenței dreptului reclamantei la acordarea despăgubirii solicitate prin cererea de plată, ci decizia intimatului-pârâtă a fost anulată de către instanță cu obligarea acestuia de a cerceta fondul cererii de plată.

În consecință, în limitele în care a fost emisă și analizată de către instanța de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecința învederată de recurenta-reclamantă, intimatul-pârât neputând fi obligat la plata contravalorii lipsei de folosință în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Astfel, nu se mai impune examinarea posibilității acordării penalităților sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părți, în litigiul desfășurat în etapa anterioară nereținându-se dreptul reclamantei la plata creanței principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Cât privește solicitarea recurentei-reclamante de obligare a intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, Înalta Curte constată că, raportat la soluția de respingere a recursului analizat, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, recurenta-reclamantă fiind partea care a pierdut procesul.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 250 din 15 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

În temeiul dispozițiilor art. 453 C. proc. civ., având în vedere că recurenta-reclamantă este partea care a pierdut procesul, Înalta Curte va respinge cererea acesteia de acordare a cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 250 din 15 februarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 mai 2023.