ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2538/2023

Ședința publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a la data de 31.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, solicitând să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și să se dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea modificatoare depusă la data de 31.08.2021, reclamanta a solicitat ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să fie obligat FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 16.03.2016, constând în:

De asemenea, și-a menținut solicitarea privind obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1929 din 14 decembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților;

- a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 6.822 de RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021;

- a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentințe, dar nu mai mult de 300 de RON;

- a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 878,66 RON, reprezentând onorariu de avocat;

- a respins, în rest, acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

3.1. Împotriva sentinței civile a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost modificată și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, constând în principal în penalități de întârziere și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că hotărârea instanței de fond este nelegală, fiind încălcate dispozițiile art. 1531 și art. 1535 C. civ., în condițiile în care fapta imputabilă FGA are o dublă valență: respingerea inițială a cererii și plata cu întârziere a sumei datorate, astfel că soluția de a obliga FGA la plata de despăgubiri doar de la data emiterii Deciziei de respingere contravine principiului reparării integrale a prejudiciului.

Astfel, dacă se reține că prin fapta culpabilă a FGA, A. S.A. a fost lipsită de folosința sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, repararea integrală a prejudiciului presupunea obligarea FGA la plata de daune interese pentru întreaga perioadă cuprinsă între momentul în care FGA trebuia să facă plata despăgubirilor și momentul în care a făcut efectiv plata.

Mai arată că momentul la care FGA trebuia să facă plata trebuia să fie stabilit în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen legal de 30 de zile pentru soluționarea unei cereri adresate unei autorități publice, ori de câte ori printr-o lege specială nu este stabilit un termen expres în acest sens.

Precizează că se impune a se reține și faptul că cererea de plată a fost depusă după ce FGA avea posibilitatea de a face plăți, conform art. 13 alin. (1) din versiunea în vigoare la acel moment a Legii nr. 213/2015, iar faptul că a soluționat cererea abia la doi ani de la depunerea ei, nu poate conduce la exonerarea FGA de la plata de daune interese moratorii, așa cum a decis în mod nelegal prima instanță.

Pe de altă parte, invocă încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora FGA are obligația să instrumenteze dosarele de daună "cu respectarea dispozițiilor legate în vigoare la data producerii evenimentului asigurat și a condițiilor de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare".

De asemenea, potrivit art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011, aprobată prin Ordinul CSA nr. 14/2011, în caz de neîndeplinire la timp a obligațiilor stabilite în sarcina asigurătorului RCA, acesta va fi obligat la penalități în cuantum de 0,1%/zi de întârziere, iar potrivit art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014:

"Dacă asigurătorul RCA nu își îndeplinește obligațiile în termenele prevăzute la art. 37 sau și le îndeplinește defectuos, inclusiv dacă diminuează nejustificat despăgubirea, se aplică o penalizare de 0,2%, calculată pentru fiecare zi de întârziere, la întreaga sumă de despăgubire cuvenită sau la diferența de sumă neachitată, care se plătește de asigurător."

Precizează că, în aceste condiții, nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea față de FGA a penalităților stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

O a treia critică formulată de recurenta-reclamantă vizează greșita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Astfel, invocă prevederile alin. (1) al articolului menționat, susținând că dobânda penalizatoare trebuia stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu potrivit alin. (3), așa cum în mod greșit a procedat prima instanță, deoarece raporturile juridice din care a rezultat obligația de plată sunt raporturi specifice decurgând din contracte de asigurare și din prevederi legale incidente în materia asigurărilor, iar, atâta vreme cât A. S.A. este îndreptățită la încasarea despăgubirilor în temeiul dreptului de regres al asigurătorului și în calitate de creditor de asigurare, iar FGA este o instituție creată pentru a asigura funcționarea pieței asigurărilor, nu se poate susține că raporturile juridice dintre A. și FGA s-ar fi stabilit în afara exploatării unei întreprinderi fără scop lucrativ.

Mai arată că în cauză, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător și, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosință asupra unei sume de bani, iar evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs și recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA), întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., invocând excepția inadmisibilității, a lipsei de obiect a contestației/a lipsei de interes, motivat de faptul că cererea de plată a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, precum și excepția prescripției raportat la cererea introductivă de instanță și cererea modificatoare formulată de reclamantă.

Solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii, ca neîntemeiate, precum și obligarea intimatei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată, în ceea ce privește excepția prescripției, că momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei constituie o împrejurare de fapt, care trebuie dovedită, nefiind legată în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.

Mai arată că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluționare a cererii de despăgubiri, dar se completează cu Legea nr. 554/2004, care la art. 2 alin. (1) lit. h) stabilește un termen de soluționare de 30 de zile.

Consideră că reclamanta cunoștea producerea prejudiciului și întinderea acestuia odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data de 19.04.2016, data depunerii cererii de despăgubiri, de când cunoștea atât producerea prejudiciului, cât și întinderea acestuia, Decizia nr. 14452/03.05.2018, de respingere a acestei cereri, fiindu-i comunicată la data de 07.05.2018, începând cu aceste două date fiind certe atât nașterea dreptului la despăgubiri, cât și cuantumul acestora.

Sub acest aspect, arată că nu poate fi reținută susținerea reclamantei potrivit căreia a cunoscut nașterea dreptului la despăgubiri doar la data de 13.10.2021, data soluționării definitive a dosarului nr. x/2018 al Curții de Apel București, câtă vreme reclamanta a depus prezenta acțiune înainte de această dată.

Ca urmare, termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare dintre cele două situații a început sa curgă conform celor stabilite mai sus și s-a împlinit un an mai târziu, iar împrejurarea ca debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripție pentru despăgubirile solicitate în condițiile art. 1, 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Precizează că a achitat recurentei-reclamante suma de 6.822 RON, cu OP nr. x/28.10.2021, în urma reanalizării cererii de plată nr. x/16.03.2016.

Pe fondul cauzei, susține că în cauză nu se poate reține nici nesoluționarea în termen a unei cereri și nici refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, iar Legea nr. 213/2015 nu prevede nici sancțiunea dobânzii legale penalizatoare.

Totodată, arată că art. 1 din O.G. nr. 13/2011 impune existența unei convenții pentru stabilirea ratei dobânzii, o astfel de convenție neexistând în cauza de față, iar, pe de altă parte, dispozițiile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 se aplică profesioniștilor, or FGA este o instituție de drept public.

Mai arată că dobânda legală penalizatoare este datorată pentru neîndeplinirea unei obligații la scadență, însă recurenta-reclamantă o pretinde pentru neîndeplinirea de către FGA a obligației de soluționare în termenul legal a cererii de plată, fără a proba anularea prin hotărâre judecătorească a actului administrativ asimilat, respectiv a nesoluționării cererii de plată într-un anumit termen.

Precizează că FGA acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor produselor și serviciilor de asigurări, iar nu ca obligații proprii ale sale, astfel că FGA nu se substituie, nu succede și nu reprezintă asigurătorii în faliment.

Pe de altă parte, arată că cererea de plată nr. x/16.03.2016 a fost soluționată în sensul admiterii acesteia, fără a fi emis un act administrativ, respectiv prin plata debitului pretins la data de 28.10.2021, în sumă de 6.822 RON, cu OP nr. 6367.

Menționează că cererea de despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, iar, pe de altă parte, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu și emiterea actului administrativ anulat sau a cărui anulare a fost solicitată.

Astfel, în speță este vorba de o răspundere civilă delictuală și aceasta se antrenează în condițiile art. 1357 și următoarele din C. civ., presupunând: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu, precum și a vinovăției.

În speță, unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea de către FGA a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON.

Susține că nici FGA și nici instanța de judecată nu au analizat dacă intimata-reclamanta deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, recurentul-pârât fiind obligat în mod definitiv doar la analizarea pe fond a cererii de plată, astfel că efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 nu echivalează cu recunoașterea dreptului pretins; că acțiunea în despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 are caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal, astfel că nu poate fi obligat la contravaloarea lipsei de folosință în legătură cu o sumă pentru care nu s-a statuat că ar reveni intimatei-reclamantei în litigiul principal.

Mai precis, acțiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată.

Reiterează faptul că nu poate fi obligat la plata dobânzii conform art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, în condițiile în care FGA nu este profesionist și nu exploatează o întreprindere, iar, pe de altă parte, FGA nu este un asigurător și nici nu preia ope legis obligațiile vreunui asigurător în faliment, ci are ca scop protejarea creditorului de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat concluzii scrise, solicitând, în esență, respingerea recursului declarat de pârât ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca temeinică și legală, precum și obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

Consideră că instanța de fond a dat o dezlegare corectă excepțiilor inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii, iar, pe fond, prima instanță a reținut în mod corect că recurenta-reclamantă este îndreptățită la acordarea despăgubirilor întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la sentința atacată și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată și reține cele ce succed:

În cauză, reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în urma precizării de acțiune și în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins excepțiile invocate în cauză, respectiv excepția inadmisibilității, excepției tardivității și excepția prescripției; a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, pe care l-a obligat să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 6.822 de RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021; a respins, în rest, acțiunea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței instanței de fond au formulat recursuri recurenta-reclamantă A. S.A. și recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților.

II.1.1. În ceea ce privește recursul formulat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților-FGA, Înalta Curte constată că este fondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că recurentul-pârât a criticat, în primul rând, soluția primei instanțe pronunțate asupra excepțiilor inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii, pe care le-a invocat prin întâmpinarea formulată față de cererea modificatoare, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, deși partea și-a întemeiat cererea de recurs pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din dezvoltarea argumentelor expuse în cuprinsul acesteia rezultă că nu a arătat, în concret, punctual, motivele pe care hotărârea de fond ar fi trebuit să se întemeieze, motivele contradictorii sau străine de natura cauzei pe care le cuprinde sentința primei instanțe, neindicând, prin urmare, care dintre ipotezele motivului de casare invocat ce vizează nemotivarea hotărârii, este incidentă în cauză.

Or, în condițiile în care a invocat exclusiv formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să poată fi încadrate în aceste dispoziții legale, instanța de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinței recurate din această perspectivă, nemulțumirea părții cu privire la soluția adoptată de prima instanță și simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect. În acest context, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, ipoteza potrivit căreia hotărârea recurată ar fi nemotivată neputând fi reținută, câtă vreme nu a fost susținută și dovedită.

În ceea ce privește incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat acest caz de casare, sub un prim aspect, prin raportare la soluția primei instanțe pronunțate asupra excepțiilor invocate prin întâmpinare, clamând încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează aceste instituții.

Reține Înalta Curte că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față, în ceea ce privește soluția dată de către instanța de fond cu privire la excepțiile analizate, Înalta Curte constată că nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

A susținut recurentul-pârât că raționamentul instanței de fond asupra excepției inadmisibilității a fost bazat pe o interpretare eronată a art. 19 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 și a considerentelor reținute de instanța supremă prin Decizia nr. 22/2019, pronunțată într-un recurs în interesul legii, considerând, dimpotrivă, că acțiunea reclamantei este inadmisibilă pentru argumentele arătate prin cererea de recurs.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, pe care le apreciază nefondate, și în acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că acțiunea reclamantei este admisibilă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acțiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ, iar acest text de lege nu condiționează admisibilitatea cererii în despăgubire formulate pe cale separată de faptul cunoașterii sau nu, de către reclamant, a întinderii pagubei încă de la data emiterii actului administrativ nelegal.

La baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, aceasta putându-se constata numai în cadrul unei acțiuni în nelegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorității de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acțiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acțiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă.

Prin urmare, excepția inadmisibilității, întemeiată pe argumentele invocate de către recurentul-pârât, a fost în mod corect respinsă de către instanța de fond.

Referitor la excepția tardivității acțiunii, de asemenea, se reține că în mod legal a fost respinsă de prima instanță, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeași lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, iar decizia prin care refuzul Fondului de Garantare a Asiguraților de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, așadar dreptul la acțiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleași considerente, în mod corect a fost respinsă și excepția prescripției.

Așa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 31.03.2021, iar ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/16.03.2016, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentința nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018 (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, s-a anulat Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acțiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza Deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum și faptul că nici Fondul și nici instanța judecătorească învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situația concretă a reclamantei în sensul de a se stabili concret dacă deține o creanță de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existența și întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată din speță.

Așadar, rezultă că dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanței (31.03.2021) existența creanței era strâns legată de anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluționat definitiv la data de 13.10.2021, cât și de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanță prin efectuarea plății, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

De altfel, prin această manifestare unilaterală de voință recurentul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului a cărui prescripție se invocă, iar această manifestare de voință produce efecte juridice în sensul că înlătură posibilitatea recurentului-pârât de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune al recurentei-reclamante.

Pe fondul cererii de recurs, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recursul declarat de pârât fiind fondat.

În esență, recurentul-pârât susține că instanța de fond a acordat în mod nelegal despăgubirile solicitate reclamantei, în condițiile în care în speță nu poate fi vorba de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri și nici de un refuz nejustificat și că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată a fost depășirea plafonului instituit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015; că nu pot fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea într-un termen rezonabil a cererii de plată, întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condițiile acestui text de lege, solicitând respingerea inclusiv a cererii subsidiare, privind plata dobânzilor penalizatoare, în baza art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, câtă vreme nu se poate reține nesoluționarea în termen a unei cereri și nici de refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, hotărârea recurată fiind nelegală sub acest aspect.

Astfel, natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituția României, coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce au următorul conținut:

Art. 52 din Constituție:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică."

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului și recunoașterea dreptului sau interesului, inclusiv repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reține, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleași condiții ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ., respectiv se cer a fi îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui prejudiciu cert, existența faptei ilicite și existența raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu; în ceea ce privește vinovăția, aceasta este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

Astfel, răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanțială proprie, ci pe natura și suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligațiile generale din materia răspunderii civile în drepturi și obligații particulare, cu trăsături proprii materiei dreptului administrativ.

Cu alte cuvinte, răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei.

În ceea ce privește existența faptei ilicite, recurenta-reclamantă a susținut că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat și că este evident că actul administrativ prin care a fost soluționată inițial cererea de plată este unul nelegal, el având relevanța unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Cu toate acestea, rezolvarea problemei atribuirii unui caracter ilicit conduitei FGA implică cercetarea activității acestuia și a implicării în îndeplinirea obligației speciale care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reține că art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabilește rolul Fondului, în sensul că:

"Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, încheiate, în condițiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege și în limita resurselor financiare disponibile la momentul plății, așa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilitățile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanțele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Sub acest aspect, se impune a se reține că Fondul de Garantare a Asiguraților nu este succesor în drepturi și obligații al asigurătorului B. S.A. și nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod greșit că normele în vigoare la data subrogației și cele de la momentul formulării cererii de plată prevăd în sarcina pârâtului FGA obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri.

În realitate, reclamanta a confundat dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat.

Or, în speță, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen).

Astfel, Înalta Curte reține că, în speță, nu s-a constatat caracterul nelegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă, în condițiile în care aceasta nu era îndreptățită necondiționat să le primească.

Pe de altă parte, în cauză, se constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins 435 de cereri de plată formulate de A. S.A., în sumă totală de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată de față, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2, anexat deciziei, cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. De asemenea, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Prin urmare, nefiind stabilit în mod efectiv un drept al recurentei-reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, aceasta nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitul principal, din moment ce încă nu se cunoaștea dacă reclamanta avea sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existența lui este sigură, neîndoielnică și, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent, însă această ipoteză nu se regăsește în ceea ce privește prejudiciul pretins a fi suferit de reclamantă în prezenta cauză.

Instanța de judecată se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) și evaluat cu certitudine, cerință ce nu este îndeplinită în prezenta cauză, astfel că nu vor putea fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aspect ce a fost reținut în mod corect de către instanța de fond.

Prin urmare, instanța de fond a reținut în mod nelegal că prejudiciul solicitat de către reclamantă are caracter cert.

Dincolo de aceste aspecte, se constată că litigiul dedus judecății în prezenta cauză a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa efectiv cererea reclamantei.

Conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este recunoscută de către legiuitor atribuția puterii judecătorești de a cenzura conduitele autorităților publice caracterizate de refuzul de soluționare a unei cereri.

Or, în cazul de față, lămurirea situației dreptului pretins de recurenta-reclamantă revine FGA, în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuții în acest sens, sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată în discuție.

În acest context, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

Prin urmare, Înalta Curte reține că în cauză nu se poate reține ca fiind îndeplinită condiția existenței unui prejudiciu cert, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească suma solicitată prin cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Astfel, reclamanta a solicitat penalități de întârziere și dobânda aferentă, calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existența raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și fapta presupus ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reține că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanța de judecată, prin hotărârea pronunțată, nu au apreciat asupra existenței dreptului reclamantei la acordarea despăgubirii solicitate prin cererea de plată, ci decizia intimatului-pârât a fost anulată de către instanță cu obligarea acestuia de a cerceta fondul cererii de plată, și nu de a proceda la achitarea directă a respectivei sume.

În consecință, în limitele în care a fost emisă și analizată de către instanța de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecința învederată de recurenta-reclamantă, intimatul-pârât neputând fi obligat la plata contravalorii lipsei de folosință în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Astfel, nu se mai impune examinarea posibilității acordării penalităților sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părți, în litigiul desfășurat în etapa anterioară nereținându-se dreptul reclamantei la plata creanței principale.

Prin urmare, Înalta Curte constată că recursul formulat de către recurentul-pârât este fondat din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sens în care se impune admiterea acestuia, casarea în parte a sentinței recurate și rejudecarea fondului cauzei, în sensul respingerii, în tot, a acțiunii formulate de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

II.1.2. În ceea ce privește recursul formulat de recurenta-reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată că este nefondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că ceea ce critică recurenta-reclamantă prin recursul de față este faptul că în raport cu dispozițiile art. 1531 și 1535 C. civ., referitoare la repararea integrală a prejudiciului, se impunea a-i fi acordată dobânda conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, și nu conform art. 3 alin. (3) din același act normativ.

Cu alte cuvinte, ceea ce a contestat recurenta-reclamantă prin cererea de recurs este reprezentat de modul de stabilire a dobânzii acordate.

Or, în condițiile în care instanța de recurs a casat sentința primei instanțe cu privire la fondul cauzei și, în rejudecare, a respins cererea de chemare în judecată a reclamantei, ca neîntemeiată, conform argumentelor arătate la pct. II.1.1. din prezenta decizie, nu se mai impune analizarea sub acest aspect a motivelor de recurs prin care se contestă modul de calcul al dobânzii, deoarece în rejudecare instanța de recurs a apreciat că recurenta-reclamantă nu este îndreptățită la acordarea despăgubirilor solicitate în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 și, în consecință, nici a dobânzii aferente.

În aceste condiții, nu mai prezintă relevanță modul de calcul al dobânzii, câtă vreme recurentei-reclamante nu i s-a recunoscut dreptul la acordarea acesteia.

Altfel spus, în raport cu soluția de admitere a recursului recurentului-pârât și de respingere, în rejudecare, a cererii de chemare în judecată a reclamantei, ca neîntemeiată, analiza criticilor formulate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs este lipsită de utilitate și nu se mai impune analizarea acestora.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge recursul recurentei-reclamante, ca nefondat.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1929 din 14 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

De asemenea, în baza aceluiași temei de drept, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, împotriva sentinței civile nr. 1929 din 14 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, pe fond: va respinge, în tot, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată, menținând în rest dispozițiile sentinței recurate.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., va obliga recurenta-reclamantă, ca parte care a pierdut procesul, la plata sumei de 200 de RON către recurentul-pârât, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară de timbru, achitată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1929 din 14 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, împotriva sentinței civile nr. 1929 din 14 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, pe fond:

Respinge, în tot, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

Menține în rest dispozițiile sentinței recurate.

Obligă recurenta-reclamantă la plata sumei de 200 de RON către recurentul-pârât, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară de timbru, achitată în recurs.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 mai 2023.