ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5390/2023

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 09.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 23.09.2016, constând în:

(i) în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2 %/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, precizând că, până în 6.04.2021, penalitățile sunt în cuantum de 9.334,9 RON;

(ii) în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 46/2022 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel București: (i) a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripiei, ca fiind neîntemeiate; (ii) a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată; (iii) a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și pe fond admiterea acțiunii precizate.

În susținerea căii de atac promovate, urmare unei succinte prezentări a actelor dosarului și a soluției date de Curtea de Apel București, reclamanta a învederat, în esență, că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează răspunderea patrimonială a autorității administrative pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative nelegale.

În opinia sa, în speță, sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale, respectiv să existe un act administrativ nelegal, să existe un prejudiciu material sau moral, existența unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu, precum și culpa.

Actul administrativ declarat nelegal este Decizia nr. 18140/28.01.2019 prin care, în îndeplinirea atribuțiilor sale legale, FGA a soluționat cererile de plată depuse de A.. Prin această decizie au fost respinse mai multe cereri de plată, iar această respingere a condus automat la plata cu întârziere a sumelor datorate de FGA. Decizia nr. 18140/27.08.2018 emisă de FGA a fost anulată prin decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2021, prin care s-a reținut ca fiind nelegal refuzul FGA, însă în patrimoniul societății reclamante a fost cauzat un prejudiciu, ca urmare a lipsirii acesteia de plata despăgubirilor la care era îndreptățită, pentru o perioadă lungă de timp. Dacă în ceea ce privește plata despăgubirilor A. a făcut cererea de plată la FGA, cerere care potrivit soluției pronunțate în dosarul nr. x/2021 trebuie reanalizată pe fond, în privința plății daunelor interese pentru tergiversarea soluționării dosarului, promovarea unei acțiuni în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 rămâne singura cale legală pentru A.. Faptul că, prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia nr. 18140/27.08.2018 nu a fost obligat FGA direct la plată, ci să reanalizeze cererile de plată nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, pentru că astfel s-ar încălca puterea de lucru judecat a acelei hotărâri.

Referitor la condiția prejudiciului cauzat, recurenta-reclamantă a invocat dipozițiile art. 1535 alin. (1) din C. proc. civ., arătând că ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau de către lege.

Apreciază că nu poate fi contestată existența unui prejudiciu cert și nereparat, câtă vreme FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult decât atât, în cazul obligării restituirii unor sume de bani, prejudiciul este prezumat de lege.

Susține că și condiția legăturii de cauzalitate este îndeplinită, cauza prejudiciului, respectiv întârzierea în plata despăgubirilor fiind dată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 18140/2018, act administrativ anulat ca nelegal.

Cu privire la culpa FGA, arată că acesta, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale, însă, în realitate, a tergiversat soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Recurenta-reclamantă a mai susținut că hotărârea primei instanțe conține motive străine de natura pricinii, aceste critici de nelegalitate fiind subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Consideră că prima instanță a invocat limitele obligațiilor decurgând din contractul de asigurare, precum și obligațiile stabilite de Legea nr. 213/2015 în sarcina FGA în cazul falimentului unui asigurător, reținând în motivarea soluției de respingere a cererii, faptul că penalitățile solicitate de A. nu au legătură cu prejudiciul cauzat prin producerea riscului asigurat. Or, aceste argumente sunt străine de natura cauzei, întrucât prin acțiunea ce face obiectul prezentului dosar A. a solicitat obligarea FGA la plata daunelor interese moratorii pentru culpa proprie, constând în neîndeplinirea obligațiilor care îi revin conform Legii nr. 213/2015, respectiv pentru soluționarea în mod nelegal a cererilor de plată și nu tinde la realizarea unei creanțe de asigurare.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Din circumstanțele concrete ale cauzei, instanța de control judiciar reține că demersul judiciar inițiat de recurenta-reclamantă, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, a vizat obligarea pârâtului F.G.A. la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/23.09.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,2% pe zi întârziere, conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Soluționând cauza, prima instanță a respins excepțiile invocate de către pârât, iar pe fondul cauzei, a respins acțiunea formulată de reclamantă A., ca neîntemeiată. Această din urmă soluție a fost criticată de către reclamantă, pentru nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că toate argumentele de ordin critic expuse de reclamantă în memoriul de recurs privesc exclusiv motivarea dată de prima instanță soluției ce vizează fondul cauzei, neexistând critici care să privească excepția inadmisibilității și excepția tardivității. De asemenea, se constată că pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA) nu a formulat recurs. În raport de limitele învestirii în recurs, Înalta Curte reține că nu a fost chemată să analizeze și legalitatea soluției date de prima instanță unor astfel de excepții.

Învestită cu soluționarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că argumentele din motivare care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităților de la FGA, prin care instanța a reținut că acestea rezultă din contractul de asigurare sunt străine de natura cauzei.

Înalta Curte reține că, pentru a fi incidentă teza evidențiată de către recurentă, hotărârea recurată ar fi trebuit să se întemeieze numai pe motive străine, or, în speța de față, se observă că instanța a examinat obiectul dedus judecății și prin raportare la condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității administrative, reținând că reclamanta nu a făcut dovada existenței unui act administrativ asimilat și că, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale și prejudiciul invocat de reclamantă, ca urmare a nesoluționării cererii în termen, nu există un raport de cauzalitate. Este adevărat că instanța a folosit și argumente ce excedează obiectului prezentei cauze, referitoare la obligațiile de despăgubiri ce izvorăsc din contractul de asigurare și cele prevăzute de Legea nr. 213/2015, însă pentru a fi incident motivul de casare invocat de către recurenta-reclamantă ar fi trebuit ca hotărârea atacată să cuprindă exclusiv motive străine de natura cauzei, ceea ce nu este cazul în speța de față.

Drept urmare, Înalta Curte va respinge ca nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Abordând cererea de recurs din perspectiva motivului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a criticat soluția de respingere a acțiunii, susținând în esență, că, urmare a emiterii de către pârât a unui act administrativ vădit nelegal, este întemeiată cererea de reparare a prejudiciului pe care pârâtul i l-a cauzat prin emiterea actului respectiv.

În prealabil, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată înregistrată la F.G.A. sub nr. x/23.09.2016, societatea A. S.A. a solicitat plata sumei de 2770 RON reprezentând despăgubiri, pe care aprecia că era îndreptățită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A.

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, F.G.A. a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 2770 RON, este menționată în borderoul anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 224.

Potrivit confirmării de primire atașate la dosarul de fond, Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A., însă aceasta nu a făcut dovada contestării sale.

Înalta Curte observă că reclamanta s-a prevalat de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ, în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu o acțiune în răspundere patrimonială de drept administrativ, însă prima instanță a respins această cerere. Chiar și în condițiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, instanța de fond s-a referit în motivare și la o ipoteză legală diferită de cea vizată de către reclamantă prin motivele de fapt și de drept invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată este corectă și o va menține, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

În cauza de față, prezintă relevanță dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. (...) (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în fața instanței de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiționat de anularea, în prealabil, a actului vătămător.

De asemenea, prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ."

Înalta Curte constată că, în cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător, câtă vreme decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ bucurându-se de prezumția de legalitate.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul F.G.A. să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018.

Cu alte cuvinte, decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu are relevanță în soluționarea prezentei cauze, întrucât cererea de plată dedusă judecății nu a făcut obiectul acestei decizii. Drept urmare, nici hotărârile judecătorești pronunțate în dosarul nr. x/2019 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal nu au niciun efect în ceea ce privește creanța principală din care reclamanta pretinde că ar izvorî creanțele accesorii. Dimpotrivă, s-a făcut dovada că pretinsa creanță de asigurări a făcut obiectul Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, care însă nu a fost atacată de către recurenta-reclamantă. Astfel, reclamantei i se opune un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate și temeinicie, care nu a fost anulat pe calea procedurii speciale prevăzute de lege, prin intervenirea decăderii consolidându-se în mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ inițiat prin depunerea cererii de plată.

În concluzie, la momentul introducerii acțiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a probat existența unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanță de contencios administrativ, care să dea naștere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia, în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În această împrejurare, Înalta Curte va păstra ca legală sentința atacată, constând că argumentele expuse în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine casarea acesteia.

Reținând că, în cauză, nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

Cât privește solicitarea recurentei-reclamante din cererea de recurs privind obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată, raportat la soluția pronunțată asupra recursului declarat.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă și va menține sentința de fond atacată sub toate aspectele criticate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 46/2022 din 19 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 noiembrie 2023.