ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3261/2022

Ședința publică din data de 7 iunie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, prin care s-a stabilit că reclamanta ar fi prestat și raportat spre decontare servicii medicale anterior semnării unor acte adiționale de suplimentare/redistribuire la contractul de furnizare de servicii medicale paraclinice, cu nerespectarea dispozițiilor legale, fapt pentru care s-a dispus recuperarea contravalorii acestora, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 2214 din 16 iulie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea principală, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, și Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și a respins ca neîntemeiată cererea reconvențională.

3.1. Împotriva a sentinței nr. 2214 din 16 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei admiterea cererii de chemare în judecată.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici:

I. Hotărârea recurată este pronunțată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004

Potrivit sentinței nr. 2214/16.07.2019, pentru pronunțarea soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, instanța a reținut următoarele aspecte:

"Din perspectiva aplicării prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, măsurile dispuse la punctul A.2. IV și la punctul A.2. II din Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate reprezintă un act administrativ tipic. în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât aceste măsuri produc efecte juridice obligatorii în ce privește luarea de către pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a măsurilor legale care se impun pentru verificarea respectării prevederilor art. 2 alin. (3), anexa 18 din Ordinul Ministrului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 619/360/2014, în ce privește utilizarea bugetului suplimentar alocat pentru investigații medicale paraclinice.

Cu titlu preliminar, curtea subliniază că situația particulară a reclamantei S.C. A. S.R.L. nu a făcut obiectul analizei cuprinse în Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, astfel încât prin măsurile dispuse la punctul A.2.1Vși la punctul A.2.1I din Raportul de con-trol al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nu se aduce atingere în concret drepturilor și obligațiilor asumate de către reclamantă, prin încheierea contractelor de furnizare servicii medicale paraclinice cu Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București. (...)

Altfel spus, contractele de furnizare servicii medicale paraclinice încheiate de către reclamantă cu Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București nu au făcut obiectul analizei Raportului de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, iar măsurile dispuse prin actul administrativ menționat anterior nu sunt de natură să aducă o vătămare drepturilor și obligațiilor reclamantei".

Potrivit Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015:

"A2. IV: Președintele Director-General al CASMB, în conformitate cu obligațiile ce fi revin potrivit contractului de management/ordinului de numire, așa cum sunt acestea prevăzute în Anexa 2, art. 4 lit. B) va dispune:

- verificarea plăților făcute de CASMB în raport cu serviciile medicale paraclinice realizate și validate de toți furnizorii de servicii medicale paraclinice, în baza actelor adiționale de suplimentare a valorii inițiale de contract Pentru top furnizorii de servicii medicale paraclinice se va stabili contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare și recuperarea acestora, inclusiv a sumelor accesorii calculate în condițiile legii".

Față de obligațiile impuse de către CNAS prin Raportul de control, acesta se încadrează în categoria actelor administrative individuale, cât timp respectivele obligații fac referire la o anumită categorie de furnizori, respectiv cei pentru care au fost efectuate plăți în baza actelor adiționale de suplimentare a valorii inițiale de contract, categorie în care este inclusă și recurenta, aspect ce rezultă din cuprinsul Notificării nr. x/20.02.2017.

Prin urmare, obiectul analizei cuprinse în Raportul de control evident privește și situația particulară a recurentei, de vreme ce, în calitate de furnizor de servicii medicale paraclinice, a primit plăți în baza actelor adiționale de suplimentare a valorii inițiale de contract.

În ceea ce privește calificarea unui act administrativ ca fiind cu caracter individual sau normativ. Curtea Constituțională a reținut că, "din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte".

În mod identic, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut ca, "distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte".

Față de jurisprudența relevantă în materie, rezultă evident că Raportul de control reprezintă un act administrativ individual, deoarece obligațiile impuse CASMB prin pct. A.2. IV are o aplicabilitate limitată la o anumită categorie de persoanele juridice.

Astfel, cât timp "actul administrativ individual" nu este (numai) actul care se aplică unui singur subiect de drept, fiind act individual și actul aplicabil unor persoane determinate/individualizate în cuprinsul acestuia, în mod evident Raportul de control reprezintă un act individual, prin raportarea pct. A.2. IV la o anumită categorie de furnizori.

Or, deși prima instanță a reținut:

"echipa de control a controlat și verifica-rea respectării obligațiilor asumate prin contractele și prin actele adiționale subsecvente dintre reclamantă și pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București"(pag. 32 din sentință, a pronunțat o hotărâre cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, constatând că Raportul de control nu îi este opozabil întrucât nu ar privi și situația particulară a recurentei.

În aceste condiții, sunt nelegale susținerea primei instanțe că "o pretinsă vătămare a reclamantei în drepturile și obligațiile acesteia (...) poate rezulta doar din modul de executare și aducere la îndeplinire de către CASMB a măsurilor dispuse în sarcina acesteia" și susținerea că sunt înlăturate susținerile referitoare la nulitatea prevederilor cuprinse în Raportul de control "pentru considerente care țin de inopozabilitatea față de reclamantă a acestui act administrativ".

II. Nelegalitatea parțială a actul administrativ atacat, cu privire la punctele A2 II, A2 III și A2 IV din raport

Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015 a avut ca tematică "verificarea activității desfășurate de Președintele Director General al Casei de Asigurări de Sănătate a Municipiului București în baza contractului de management și a structurilor funcționale din cadrul Casei de Asigurări de Sănătate a Municipiului București".

În cadrul acestui obiectiv a fost verificată activitatea Direcției Relații Contractuale pentru perioada 01.01.2012-30.06.2015.

La pct. A.2 IV din raport se arată că "echipa de control a verificat raportarea în SIUI a serviciilor medicale paraclinice în cazul unor furnizori, care au beneficiat de sume suplimentare, atribuite prin acte adiționale, urmare a aprobării cererilor acestora, de mutare a sumelor dintr-o lună viitoare în luna curentă și a constatat că s-au plătit servicii medicale paraclinice din sumele suplimentare mai sus menționate, înainte de data semnării actului adițional de suplimentare de către Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București.

Potrivit măsurilor dispuse prin raport (pag. 120):

"pentru toți furnizorii de servicii medicale paraclinice se va stabili contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare și recuperarea acestora, inclusiv a sumelor accesorii calculate în condițiile legii".

Conform chiar susținerilor primei instanțe, "aceste măsuri produc efecte juridice obligatorii în ce privește luarea de către pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a măsurilor legale care se impun".

Pentru perioada pentru care a fost întocmit Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015 au fost în vigoare OMS/CNAS nr. 388/186/2015, OMS/CNAS nr. 619/360/2014 și OMS/CNAS nr. 423/191/2013.

Prin dispozițiile enumerate se reglementează procedura de efectuare și decontare a serviciilor medicale. Potrivit acesteia furnizorii de servicii medicale au obligația de a efectua servicii medicale încadrându-se în valoarea prevăzută în contractul încheiat cu casa de sănătate.

Sunt reglementate două situații în care se poate depăși această valoare prevăzută în contract:

- pe de o parte, în cazul în care la unii furnizori de servicii medicale paraclinice se înregistrează la sfârșitul unei luni sume neconsumate față de suma lunară prevăzută în contract/act adițional, casele de asigurări de sănătate vor diminua printr-un act adițional la contract/act adițional valoarea lunara contractată inițial aferentă lunii respective cu sumele neconsumate; sumele rezultate din economii vor fi contractate printr-un act adițional cu furnizorii de servicii medicale paraclinice care în aceeași luna și-au epuizat valoarea de contract.

În aceasta situație este necesară încheierea unui act adițional cu casa de sănătate pentru suplimentarea valorii din contract.

- pe de altă parte, în situații justificate furnizorii de servicii medicale pot efectua servicii medicale paraclinice peste valoarea lunară de contract/act adițional în limita a maxim 5% sau 10% (în funcție de anul în care au fost prestate serviciile), cu condiția ca această depășire să influențeze corespunzător, în sensul diminuării valorii de contract/act adițional a lunii următoare, cu încadrarea în valoarea contractată pentru trimestrul respectiv.

În această situație singura obligație a furnizorului de servicii medicale este încadrarea în valoarea contractată pentru trimestrul respectiv, fără a fi necesară încheierea unui act adițional la contract în prealabil.

Această procedură este susținută și de clauzele prevăzute în contractele de furnizare de servicii medicale în asistența medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice nr. P0262/20I3, P0262/20T4, P0262/2016, încheiate cu Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București (CASMB), în care se prevede expres la art. 8 că "Suma contractată pe an se defalchează pe trimestre și luni și se regularizează lunar, conform anexei 4.

Așa cum s-a susținut și în fața instanței de fond, măsurile dispuse prin Raportul de control nu au avut în vedere această diferențiere și s-au referit strict la data semnării actului adițional, cu toate că acestă diferențiere este prevăzută de norme legale în vigoare în perioada supusă controlului.

Această situație este confirmată și de lămuririle solicitate doamnei Director al Direcției Relații de Contractare, oferite prin nota de relații, conform căreia s-a ținut cont "ca serviciile paraclinice raportate să se încadreze în valoarea totală de contract a lunii respective, cu toate modificările, cu încadrare în creditele aprobat, precum și să se asigure o continuitate a acordării serviciilor", care au fost interpretate ca o confirmare a nerespectării prevederilor legale cu privire la utilizarea fondurilor suplimentare acordate furnizorilor de servicii medicale paraclinice.

Astfel, atât opozabilitatea, cât și nelegalitatea Raportului de control sunt conturate de faptul că se ignoră situația expres prevăzută de lege în care în mod justificat furnizorii de servicii medicale pot efectua servicii medicale paraclinice peste valoarea lunară de contract/act adițional în limita a maxim 5% sau 10% (în funcție de anul în care au fost prestate serviciile), cu condiția ca această depășire să influențeze corespunzător, în sensul diminuării valorii de contract/act adițional a lunii următoare, cu încadrarea în valoarea contractată pentru trimestrul respectiv, așa cum rezultă din considerentele raportului privind concluziile de Ia punctele A2 II, A2 III și A2 IV din raport.

Aceste fapte se raportează și la situația particulară a recurentei, cât timp în cuprinsul raportului, la pag. 12, se reține că actele adiționale de suplimentare a fondurilor erau întocmite pe baza solicitărilor depuse de furnizori, iar conform punctului de vedere al d-nei director B., citat la pag. 13 din raport, transferul sumelor dintr-o lună în alta se făcea "ca urmare a cererilor adresate casei de asigurări de către furnizorii de servicii paraclinice prin care anunțau epuizarea valorilor lunare alocate si solicitau suplimentarea acestora ca urmare a adresabilității crescute și a listelor de așteptare depuse de furnizorii de servicii paraclinice".

Cererile furnizorilor de servicii medicale și listele de așteptare, depuse la dosarul cauzei, confirmă existența unui caz bine justificat pentru efectuarea serviciilor medicale peste valoarea lunară de contract, cu condiția ca această depășire să influențeze corespunzător, în sensul diminuării valorii de contract/act adițional a lunii următoare, cu încadrarea în valoarea contractată pentru trimestrul respectiv.

Concluzionând, serviciile medicale a căror contravaloare este imputată au fost efectuate, raportate și decontate în conformitate cu contractele de furnizare de servicii medicale în asistența medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice nr. P0262/2013, P0262/2014, P0262/2015 și cu dispozițiile legale aplicabile, respectiv OMS/CNAS pentru anul în curs, însă, raportat la nelegalitatea măsurilor dispuse prin Raportul de control, care nu permit aplicabilitatea celor două situații în care se poate depăși valoarea prevăzută în contract, acest act administrativ individual este parțial nelegal, respectiv:

- concluzia Raportului de control al Casei Naționale de Asigurările Sănătate nr. 856/23.10.2015 potrivit căreia recurenta ar fi prestat și raportat fiind decontate servicii medicale anterior semnării unor acte adiționale de suplimentare/redistribuire la contractul de furnizare de servicii medicale paraclinice, cu nerespectarea dispozițiilor legale,

- măsura dispusă prin Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, constând în recuperarea contravalorii acestor servicii, prestate, raportate și decontate.

Pentru toate aceste considerente, solicită admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, și în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost precizată, cu consecința anulării în parte a măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, la punctele A2 II, A2 III și A2 IV din raport, cu cheltuieli de judecată în ambele faze procesuale.

3.2. Pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a declarat apel împotriva sentinței civile nr. 2214 din 16 iulie 2019.

În motivare, arată că prin cererea de chemare în judecată reclamanta-pârâtă A. S.R.L. a chemat în judecată Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și a solicitat instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 656/23.10.2015.

CASMB a formulat cerere reconvențională prin care a solicitat instanței să dispună, prin hotărârea ce o va pronunța, obligarea reclamantei la plata sumei de 263.222,90 RON, reprezentând contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiționale de suplimentare și 81.576,17 RON, reprezentând dobânzi și penalități aferente serviciilor paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiționale de suplimentare, pentru perioada ianuarie 2013 - august 2015, obiectul cererii fiind evaluat la nivelul sumei totale de 344.806,07 RON.

Prin hotărârea pronunțată, instanța de fond a dispus respingerea ca neîntemeiată atât a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta cât și a cererii reconvenționale.

Instanța de fond a respins cererea reconvențională motivând că nu sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 1341 din C. civ. referitoare la plata nedatorată și a respins cererea reclamantei A. S.R.L. motivând că toate criticile reclamantei privind nulitatea măsurilor dispuse la punctul A.2. IV și la punctul A

Instanța de fond II din Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate se referă la temeinicia măsurilor întreprinse de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate a Municipiului București pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor sus menționate, reținându-le ca motiv de apărare pentru respingerea cererii reconvenționale.

În mod eronat, prin aplicarea greșită a legii, instanța de fond a respins cererea reconvenională formulată.

Pretențiile din cererea reconvențională au avut la bază Notificarea nr. x din data de 20.02.2017, prin care Casa Națională de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a pus în aplicare măsura dispusă prin raportul de Control nr. x/23.10.2015 emis de Direcția Generală Monitorizare, Control și Antifraudă din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, conform căreia trebuia, pentru toți furnizorii de servicii medicale paraclinice, să stabilească contravaloarea serviciilor paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare și recuperarea acesteia, inclusiv a sumelor accesorii calculate în condițiile legii. Decontarea serviciilor medicale paraclinice s-a făcut cu încălcarea prevederilor legale în vigoare, respectiv: "suma din actul adițional se utilizează pentru decontarea serviciilor medicale paraclinice acordate asiguraților de la data semnării actului adițional".

În temeiul art. 256 din Legea 95/2016 privind reforma în domeniul sănătății, republicată cu modificările și completările ulterioare: "furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale încheie cu casele de asigurări contracte pe baza modelelor de contracte prevăzute în normele metodologice de aplicare a contractului - cadru, în cuprinsul cărora pot fi prevăzute și alte clauze suplimentare, negociate, în limita prevederilor legale în vigoare " între CNASMB și reclamanta A. S.R.L. au fost încheiate medicale în asistență medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice P0262/2013, P0262/2014, ultimul cu valabilitate până la 30.06.2016. Relațiile dintre furnizorii de servicii medicale în asistență medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice și casele de asigurări sunt de natură civilă, se stabilesc și se desfășoară pe bază de contract.

Instanța de fond, nu a ținut seama de prevederile legale în vigoare, la data de referință, respectiv art. 2 alin:(3) anexa 18 din Ordinul MS/CNAS nr. 619/360/2014 conform cărora: "suma din actul adițional se utilizează pentru decontarea serviciilor medicale paraclinice acordate asiguraților de la data semnării actului adițional", motiv pentru care pârâta trebuia să raporteze doar serviciile efectuate de la data semnării actului adițional.

Totodată, contractul de furnizare de servicii medicale în asistență medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice, încheiat între Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și furnizorul de servicii medicale, conținea următoarea prevedere contractuală:

"Efectuarea de servicii medicale paraclinice peste prevederile contractuale se face pe proprie răspundere și nu atrage nicio obligație din partea casei de asigurări de sănătate cu care s-a încheiat contractul."

Așadar, este vădită culpa pârâtei, în măsura în care, deși nu avea actul adițional semnat, prin nerespectarea clauzelor contractuale, a raportat serviciile efectuate pe propria răspundere, astfel că în sarcina acesteia incumbă obligația restituirii sumelor nedatorate, achitate din eroare, în mod nelegal.

Or, în urma unei plăți efectuate fără a fi existat o datorie (situația din speța de față în care CASMB a decontat reclamantei A. S.R.L. servicii raportate peste valoarea de contract înaintea semnării actului adițional de suplimentare sume, servicii efectuate pe propria răspundere) între cele două părți se naște un raport juridic obligațional în cadrul căruia persoana care a primit plata devine obligată să o restituie celui care a făcut-o.

Prin urmare, în conformitate cu prevederile art. 1341 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., cel care plătește fără a datora - Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București, are dreptul la restituire.

Având în vedere cele menționate solicită admiterea apelului, modificarea sentinței atacate în sensul admiterii cererii reconvenționale formulate.

4.1. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinare la data de 19.10.2020 prin care a solicitat respingerea apeluilui ca inadmisibil.

- în principal, respingerea apelului declarat ca inadmisibil, în raport de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;

- în subsidiar, în situația în care instanța va dispune recalificarea căii de atac din apel în recurs, solicită constatarea nulității recursului,

- în terțiar, respingerea ca nefondat a recursului formulat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței civile nr. 2214/16.07.2019 pronunțată de Tribunalul București, cu privire la cererea reconvențională formulată de CASMB, cu cheltuieli de judecată, având în vedere următoarele considerente:

I. Excepția inadmisibilității apelului

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului: administrativ și fiscal, "Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare".

Având în vedere că sentința civilă nr. 2214/2019 atacata este o hotărâre pronunțată în materia contenciosului administrativ și fiscal, împotriva acesteia nu se poate formula calea de atac a apelului.

Ținând cont de faptul că CASMB a formulat calea de atac în temeiul art. 466 și 470 noul C. proc. civ., dispoziții ce reglementează exclusiv calea de atac a apelului, și nu pe conform art. 20 din Legea nr. 554/2004, se impune respingerea apelului formulat de CASMB ca inadmisibil.

Precizează și faptul că în sentința civila nr. 2214/2019 calea de atac este corect indicată - "recurs în 15 zile de la comunicare".

II. Excepția nulității caii de atac

În ipoteza în care instanța de control judiciar va recalifica apelul în recurs, înțelege să invoce nulitatea recursului formulat de CASMB.

Dispozițiile art. 488 noul C. proc. civ. prevăd motivele de casare a unei hotărâri judecătorești, iar art. 489 alin. (2) noul C. proc. civ. prevede sancțiunea nulității recursului, în cazul în care motivele de recurs invocate nu se încadrează în cele expres și limitativ prevăzute de art. 488 pct. 1-8 noul C. proc. civ.

În materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate doar cu recurs, conform art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Prin Decizia nr. 747/2014 privind respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 488 alin. (1) noul C. proc. civ., Curtea Constituțională reține expres că "Prin prevederile art. 488 din C. proc. civ., care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătorești, legiuitorul a acordat o eficiență sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă.

Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, noile norme nu mai prevăd nicio excepție de la regula mai sus amintită, arătându-se că (. . . . . . . . . .) în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului". Prin Decizia nr. 544/2011, Curtea Constituțională a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și a reținut că "dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite însă unele excepții de la această regulă".

Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că "a motiva un recurs înseamnă, pe de o parte, arătarea motivului de recurs prin indicarea unuia dintre cele prevăzute limitativ de art. 488 C. proc. civ., iar pe de altă parte, dezvoltarea acestuia, în sensul formulării unor critici privind judecata realizată de instanța care a pronunțat hotărârea recurată, raportat la motivul de nelegalitate invocat.

Nu orice nemulțumire a unei părți cu privire la soluția pronunțată poate constitui motiv de recurs, instanța fiind ținută să examineze numai acele critici privitoare, la decizia atacată care pot fi încadrate în prevederile dispozițiilor menționate".

(Decizia nr. 554/23.03.2017 pronunțată în recurs de secția 1 civilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție).

Așa cum rezultă din cuprinsul apelului formulat, CASMB și-a întemeiat calea de atac pe dispozițiile art. 466 și art. 470 noul C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii atacate pentru motive de netemeinicie și nu de nelegalitate.

Totodată, apelanta precizează că "instanța de fond a respins cererea reconvențională motivând că nu sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 1341 din C. civ. referitoare la plata nedatorată", iar, în susținerea căii de atac, CASMB invocă faptul că "instanța de fond nu a ținut seama de prevederile legale în vigoare la data de referință, respectiv art. 2 alin. (3) anexa 18 din Ordinul MS/CNAS nr. 619/360/2014", precum și culpa reclamantei în nerespectarea contractului de furnizare de servicii medicale.

Or, motivele invocate de către apelantă nu pot fi încadrate în cele expres și limitativ prevăzute de art. 488 noul C. proc. civ., astfel încât solicită constatarea nulității recursului formulat de CASMB.

III. Respingerea recursului ca nefondat.

În ipoteza în care instanța va respinge excepțiile anterior invocate, solicită respingerea recursului ca nefondat.

În susținerea căii de atac, CASMB invocă faptul că "instanța de fond nu a ținut seama de prevederile legale în vigoare la data de referință, respectiv art. 2 alin. (3) anexa 18 din Ordinul MS/CNAS nr. 619/360/2014", precum și culpa reclamantei în nerespectarea contractului de furnizare de servicii medicale.

Contrar susținerilor apelantei, prima instanță a reținut:

"condiția ca plata, să fie făcută din eroare nu este îndeplinită în prezenta cauză întrucât, de plano, se poate reține, eventual, o plată făcută în mod nelegal de către pârâta-reclamantă (...) cu încălcarea prevederilor art. 2 alin. (3) din Anexa nr. 18 a Ordinului nr. 619/360 din 30 mai 2014, iar nu o plată făcută din eroare".

Prima instanță a reținut că "schimbarea de optică juridică a pârâtei-reclamante (...) s-a produs doar în urma comunicării Raportului de control al CNAS (...), însă culpa pârâtei-reclamante CASMB (...) nu poate fi opusă în mod retroactiv reclamantei-pârâte, pentru a se dispune recuperarea de la aceasta a sumei de 263.222,90 RON, cu titlu de contravaloare a serviciilor medicale paraclinice prestate de către A. S.R.L., în executarea contractelor de furnizare încheiate între părți, atâta vreme cât reclamanta-pârâtă A. S.R.L. a prestat în mod efectiv serviciile menționate anterior, având dreptul să primească contravaloarea acestor servicii".

Prin urmare, instanța a avut în vedere dispozițiile indicate de apelantă, însă a constatat, în raport de art. 1341 noul C. civ., că nu sunt îndeplinite condițiile, privind plata nedatorată.

În doctrină s-a arătat că prin plată nedatorată se înțelege executarea de către o persoană a unei obligații la care nu era ținută, pe care a făcut-o din eroare și pe care nu intenționează să o restituie altuia, iar în legătură cu condiția ca plata să fi fost făcută din eroare, persoana care a efectuat plata a avut credința fermă că este debitoare și a avut dorința de a se elibera de datorie prin plata făcută. În cadrul acțiunii în restituire, reclamantul trebuie să facă dovada erorii în care s-a aflat.

Or, pârâta-reclamantă nu a dovedit eroarea, dimpotrivă, rezultând din probatoriu faptul că aceasta a efectuat plata cu credința că stinge o datorie.

Susținerile CASMB că "în urma unei plăți efectuate fără să fi existat o datorie (...) între cele două părți se naște un raport juridic obligațional în cadrul căruia persoana care a primit plata devine obligată să o restituie celui care a făcut-o" nu este corectă, în special prin raportare la temeiul juridic al cererii reconvenționale - art. 1341 noul C. civ.

Condiția ca plata să nu fi fost datorată reprezintă numai una din cele trei condiții ale restituirii în temeiul art. 1341 noul C. civ., celelalte două condiții fiind ca prestația să fi avut semnificația unei plăți și plata să fi fost făcută din eroare.

Susținerea CASMB că "cel care plătește fără a datora (...) are dreptul la; restituire" este incompletă, deoarece dreptul la restituire este efectul unor situații premise, care ar putea consta fie într-un raport juridic contractual ineficace, fie într-un fapt juridic extracontractual.

În jurisprudență s-a arătat că "în cazul în care între părți au existat raporturi juridice contractuale, iar pretenția dedusă judecății de recurentul-reclamant reprezintă o cerere de restituire a unor sume de bani, despre care se pretinde că nu trebuiau achitate intimatului-pârât, atunci cererea privind "întoarcerea plății nedatorate" nu poate fi considerată deci o cerere privind angajarea răspunderii intimatului pârât pentru un pretins fapt licit (plata efectuată de recurenta reclamantă din eroare către acesta din urmă), dată fiind natura contractuală a raporturilor dintre părți. Sub acest aspect, se reține că nici acțiunea întemeiată pe îmbogățirea fără justă cauză nu este admisibilă, în condițiile în care recurentul reclamant avea la dispoziție un alt mijloc pentru recuperarea pretinsei pierderi suferite, respectiv acțiunea contractuală. (...) Se impunea așadar ca, recurenta reclamantă să se prevaleze de clauzele contractuale stabilite cu intimatul pârât și să demonstreze că, față de contractul încheiat, pârâtul ar fi beneficiat de o plată necorespunzătoare a prestațiilor efectuate. Atâta vreme cât plata sumelor de bani deduse judecății a fost efectuată în temeiul unui contract convenit între părți, restituirea acestor sume nu poate fi efectuată în temeiul răspunderii pentru fapte juridice (în sens restrâns) generatoare de obligații, ci în temeiul răspunderii contractuale, impunându-se a se stabili în contradictoriu cu cocontractantul care era întinderea reală a obligației de plată a reclamantei. În, concluzie, recurentul reclamant nu a învestit instanța de fond cu o acțiune contractuală, în condițiile în care între părți a existat un raport juridic contractual, fără ca această operațiune juridică să fi fost desființată, motiv pentru care faptul juridic în sens restrâns (plata nedatorată ori îmbogățirea fără justă cauză) nu constituie izvor de obligații și deci nu poate antrena răspunderea intimatului-pârât pentru plata sumelor reținute de organul fiscal ca fiind nelegal plătite prestatorului de servicii" [T. Prahova, s. civ., dec. nr. 259/2010, www.x.ro],

În aceste condiții, este nefondată calea de atac declarată de CASMB, căreia i se limitează, în interpretarea și aplicarea art. 1341 noul C. civ. la doar una dintre condițiile plății nedatorate.

Legalitatea sentinței apelate este confirmată și de faptul că serviciile medicale au fost efectuate, raportate și decontate în conformitate cu contractele de furnizare de servicii medicale în asistența medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice nr. P0262/2013, P0262/2014, P0262/2015 și cu dispozițiile legale aplicabile, respectiv OMS/CNAS pentru anul în curs.

Prin urmare nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1.341 noul C. civ. nu s-a născut dreptul la restituire invocat în privința sumei de 263.222.90 RON, astfel încât în mod legal prima instanță a respins cererea reconvențională formulată de CASMB, motiv pentru care se impune respingerea căii de atac formulate, cu cheltuieli de judecată.

4.2. Intimata-pârâtă Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat.

În motivare arată că între Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și reclamanta A. S.R.L. au fost încheiate contractele de furnizare servicii medicale în asistență medicală de specialitate .din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice P3262/2013, P0262/2014, ultimul cu valabilitate până la 30.06.2016.

Astfel, conform contractelor de servicii medicale în asistența medicală de specialitate în ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice, una dintre obligațiile Casei de Asigurări de Sănătate a Municipiului București era să deconteze furnizorilor de servicii medicale, la termenele prevăzute în contract, pe baza facturii însoțită de documente justificative prezentate atât pe suport hârtie, cât și în format electronic, în formatul solicitat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, contravaloarea serviciilor medicale contractate, efectuate, raportate și validate potrivit legislației în vigoare pentru perioada de referință, în limita valorii de contract.

Decontarea serviciilor medicale paraclinice trebuia făcută în conformitate cu Anexa 8 din Ordinul MS/CNAS nr. 423/191/2013, Anexa 8 din Ordinul MS/CNAS nr. 1723/950/2011, Anexa 18 din Ordinul MS/CNAS nr. 619/360/2014 precum și în baza contractelor de servicii medicale în asistența medicală de specialitate din ambulatoriu pentru Specialitățile paraclinice, încheiate între (Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și furnizorul de servicii medicale paraclinice.

În anul 2015, Direcția Generală Monitorizare, Control și Antifraudă din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate a efectuat la Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București un control având ca tematica printre altele verificarea activității desfășurate de structurile funcționale respectiv a Direcției Relații Contractuale din cadrul CASMB.

Direcția Generală Monitorizare, Control și Antifraudă este structura centrală de specialitate care funcționează ia nivel de direcție generală în cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, având ca funcții: controlul activității desfășurate în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, controlul furnizorilor de servicii medicale, medicamente, dispozitive medicale și materiale sanitare aflați în relații contractuale sau care s-au aflat în relații contractuale cu casele de asigurări de sănătate, coordonarea și monitorizarea activității de control desfășurate de casele de asigurări de sănătate, precum și investigarea și combaterea posibilelor fraude în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

În urma efectuării controlului, Direcția Generală Monitorizare, Control și Antifraudă din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate a întocmit Raportul de Control ".856/23.10.2015, iar una din măsurile de implementat a fost stabilirea, pentru toți furnizorii de servicii medicale paraclinice, a contravalorii serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare și recuperarea acesteia, inclusiv a sumelor accesorii calculate în condițiile legii. Decontarea: serviciilor medicale paraclinice s-a făcut cu încălcarea prevederilor legale în vigoare, respectiv: "suma din actul adițional se utilizează pentru decontarea serviciilor medicale paraclinice acordate asiguraților de la data semnării actului adițional."

Concluziile Raportului de control nr. x/23.10.2015, elaborat de DGMCA -CNAS, concluzii prevăzute la pct. A2. IV au fost:" echipa de control a verificat raportarea: "în SIUI a serviciilor medicale paraclinice în cazul unor furnizori care au beneficiat de sume suplimentare atribuite prin acte adiționale urmare a aprobării cererilor acestora de mutare a sumelor dintr-o lună viitoare în luna curentă și a constatat că au fost decontate servicii medicale paraclinice din fonduri suplimentare, înainte de data semnării actului adițional de suplimentare de către Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București.", iar măsura dispusă: "verificarea plăților făcute de CASMB în raport cu serviciile medicale paraclinice realizate și validate de toți furnizorii de servicii medicale paraclinice, în baza actelor adiționale de suplimentare a valorii inițiale de contract. Pentru toți furnizorii de servicii medicale paraclinice se va stabili contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare și recuperarea acestora, inclusiv a sumelor accesorii calculate în condițiile legii."

Modalitățile de suplimentare a sumelor, conform actelor normative în vigoare și clauzelor contractuale sunt:

- regularizare - "lunar, casele de asigurări de sănătate decontează furnizorilor de servicii medicale paraclinice serviciile furnizate, cu obligația încadrării în limita valorii de contract.

În situația în care la unii furnizori de; servicii medicale paraclinice se înregistrează la sfârșitul unei luni sume neconsumate față de suma lunară prevăzută în contract/act adițional, casele de asigurări de sănătate vor diminua printr-un act adițional la contract/act adițional valoarea lunară contractată inițial aferentă lunii respective cu sumele neconsumate".

- rectificare

- redistribuire .

Întrucât, recurenta-reclamantă A. S.R.L. era" unul dintre furnizorii cărora le-au fost decontate sume anterior semnării actului adițional de suplimentare, prin Notificarea nr. x din data de 20.02.2017, Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a pus în aplicare măsura dispusă prin Raportul de Control n.x/23.10.2015 al Direcției Generale Monitorizare, Control și Antifraudă din Cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, notificând furnizorul, în speță reclamanta A. S.R.L., cu privire la faptul că s-a dispus recuperarea serviciilor medicale prestate, raportate și decontate anterior, semnării unor acte adiționale de suplimentare, servicii plătite cu încălcarea normelor legale aplicabile.

Referitor la critica reclamantei privind nelegalitatea parțială a actului administrativ atacat, cu privire la punctele A2 II, A2 III si A2 IV, învederează că susținerea este nefondată, întrucât raportul de control îndeplinește toate cerințele de legalitate ale unui act administrativ, respectiv a fost emis de către un organ competent, în baza unor dispoziții legale.

Calculul contravalorii serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actului adițional de suplimentare, în perioada 2013 -2015 (inclusiv dobânzi și penalități) s-a făcut de către Direcția Relații Contractuale din cadrul CASMB, în conformitate cu exemplele prezentate în anexele 15 si 16 la Raportul de Control nr. x/23.10.2015 al Direcției Generale Monitorizare, Control și Antifraudă din cadrul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Contractul de furnizare de servicii medicale în asistență medicală de specialitate din ambulatoriu pentru specialitățile paraclinice, încheiat între Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și furnizorul de servicii medicale, conținea următoarea prevedere contractuală:

"Efectuarea de servicii medicale paraclinice peste prevederile contractuale se face pe proprie răspundere și nu atrage nicio obligație din partea casei de asigurări de sănătate cu care s-a încheiat contractul."

Având în vedere considerentele expuse, solicită respingerea recursului formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. că nefondat.

Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de către recurenta reclamantă, apelanta intimată CASMB a solicitat ca instanța de recurs să dispună recalificarea apelului declarat, având în vedere eroarea sa în denumirea cererii privind exercitarea căii de atac.

Conform soluției de principiu stabilite de Plenul SCAF, întrunit în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul Î.C.C.J. și consemnate în Procesulverbal din 28 octombrie 2013, calea de atac declarată de CASMB a fost înregistrată ca o cerere de recurs .

II. Soluția instanței de recurs

Astfel, prin Sentința 2214/2019 supusă controlului judiciar a fost soluționată cererea de anulare a măsurilor dispuse prin Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, cerere fundamentată și soluționată (conform Deciziei 4233/2018, regulator de competență în prezenta cauză), dar și cererea reconvențională având ca obiect obligarea reclamantei A. S.R.L. la plata sumei de 263.222,90 RON reprezentând contravaloarea serviciilor medicale paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiționale de suplimentare și 81.576,17 RON, reprezentând dobânzi și penalități ale serviciilor paraclinice raportate peste valoarea de contract, anterior semnării actelor adiționale de suplimentare, pentru perioada 2013 - august 2015 către pârâta CASMB, potrivit normelor de contencios administrativ; luând în considerare prevederile art. 20 alin. (1) LCA, dispozitivul sentinței menționează calea de atac ca fiind recursul .

Este aplicabilă decizia ICCJ RIL 17/2017, ce subliniază opțiunea legiuitorului de a menține numai calea de atac a recursului, fiind de notat și jurisprudența constituțională asupra căii de atac în materia contenciosului administrativ (decizia 462/2014, decizia 747/2014).

Prevederile art. 457 C. proc. civ., statuând că numai legea, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei, permite judecătorului cauzei a opta între recalificarea căii de atac sau respingerea ca inadmisibilă a acesteia, numai dacă aceasta a fost declarată în considerarea unei mențiuni inexacte, în dispozitivul hotărârii judecătorești atacate (alin. (3) și (4).

În ipoteza în care există mențiunea prevăzută de art. 425 alin. (3) C. proc. civ., privind calea de atac și această mențiune este corectă iar partea a declarat o cale de atac neprevăzută de lege și diferită față de cea corect menționată, potrivit deciziei ICCJ RIL nr. 19/2016, "instanța de control judiciar va respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege, potrivit art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., în măsura în care aceasta nu poate fi calificată prin aplicarea dispozițiilor art. 152 raportat la art. 22 alin. (4) din C. proc. civ..".

Calificarea căii de atac este posibilă doar dacă cererea pentru exercitarea unei căi de atac este valabil făcută, dar poartă o denumire greșită.

CASMB a declarat apel, fundamentând această cerere în raport de prevederile art. 466, 470 C. proc. civ. și prezentând motivele în fapt și în drept de natură să sublinieze, în aprecierea sa, solicitarea reformării parțiale a sentinței, sub aspectul soluției date cererii reconvenționale, fără însă a prezenta motivele de casare invocate.

Potrivit art. 486 alin., 1 lit. d) cererea de recurs trebuie să cuprindă motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat; astfel, în speță lipsesc elemente ale cererii de recurs suficient de importante încât legiuitorul să sancționeze lipsa acestora cu nulitatea, potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Ca atare, admisibilitatea căii de atac nu poate fi examinată doar din perspectiva denumirii date de către parte ci, astfel cum se indică în considerentele Deciziei ICCJ RIL 19/2016, "în măsura în care cererea nu conține suficiente elemente care să permită instanței să califice calea de atac formulată drept cea prevăzută de lege sau partea insistă în denumirea dată inițial căii de atac, aceasta va fi respinsă, ca inadmisibilă, în temeiul art. 457 alin. (1) din C. proc. civ..".

În raport de aceste considerente, constatând că CASMB a promovat o cale de atac neprevăzută de lege și care nu îndeplinește condițiile de admisibilitate ale recursului, Înalta Curte urmează să respingă cererea de recalificare a căii de atac și să respingă apelul declarat ca fiind inadmisibil, potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ. și art. 496 alin. (1) C. proc. civ.

O primă susținere adusă vizează încălcarea/aplicarea greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) LCA, recurenta criticând considerentele instanței de fond în ceea ce privește reținerea efectelor obligatorii ale raportului de control, față de intimata pârâtă, lipsa unei vătămări aduse drepturilor asumate de către reclamantă, insistând asupra caracterului de act administrativ unilateral, cu caracter individual al raportului de control, apreciind că acesta vizează și efectele (drepturile și obligațiile) contractului de furnizare servicii medicale paraclinice încheiată între reclamantă și entitatea auditată, pârâta CASMB .

Raportul de control CNAS 856/2015 constituie un act administrativ unilateral, cu caracter individual, astfel cum, în mod corect susține recurenta și reține instanța de fond ("Or, din perspectiva aplicării prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, măsurile dispuse la punctul A.2. IV și la punctul A.2 II din Raportul de control al Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 856/23.10.2015, aprobat de Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate reprezintă un act administrativ tipic, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât aceste măsuri produc efecte juridice obligatorii în ce privește luarea de către pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București a măsurilor legale care se impun pentru verificarea respectării prevederilor art. 2, alin. (3), anexa 18 din Ordinul Ministrului sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 619/360/2014, în ce privește utilizarea bugetului suplimentar alocat pentru investigații medicale paraclinice"-fila x, penultim paragraf, din setnința recurată).

De altfel, caracterul de act administrativ unilateral cu caracter individual a fost stabilit, cu efectul autorității de lucru judecat reglementat de art. 430 C. proc. civ., prin Decizia 4233/2018 a Înalte Curți, SCAF, prin care a fost stabilită competența soluționării cauzei în primă instanță, plecând de la natura juridică a raportului de control și în aplicarea art. 10 LCA.

Recurenta critică, într-o manieră specific procesuală, opozabilitatea actului administrativ față de ea (anume sfera subiectelor de drept, determinate, a căror conduită intră sub acțiunea actului administrativ) și raportat la această opozabilitate, existența unor efecte obligatorii și vătămătoare, față de ea.

Aceste susțineri sunt greșite.

Raportul de control produce efecte reglementate strict, în primul rând de Legea 95/2006, iar în cel de al doilea rând, de legislația secundară.

Potrivit Normelor Metodologice aprobate prin Ordinul 1012/2013, cu modificările ulterioare, raportul de control îți produce efectele asupra entității controlate (definite potrivit art. 1 lit. f) ca "entitate asupra căreia se desfășoară o a