ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2938/2022

Ședința publică din data de 24 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, a solicitat următoarele:

- anularea în totalitate a Adresei (denumită Informare) fără număr și fără dată emisă de către ANPC;

- obligarea ANPC să reia activitatea de aplicare a mărcii de stat pe obiectele din metale prețioase recondiționate, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 190/2000;

- obligarea ANPC la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Prin sentința civilă nr. 33 din 16 martie 2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esență - că sentința recurată, pe de o parte, nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, iar pe de altă parte cuprinde motive contradictorii.

Instanța de fond a prezentat o motivare sumară și confuză, ceea ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii.

În mod eronat instanța de fond a reținul că, în actul atacat, ANPC doar reia/citează prevederile legale menționate.

În fapt, la o analiză mai atentă a dispozițiilor legale preluate de instanță din întâmpinarea ANPC, se observă că respectivele norme nu conțin prevederi explicite în sensul că numai unii operatori economici pot aplica marca de responsabilitate.

Recurenta a susținut că, în actul atacat, ANPC nu doar redă anumite norme legale, ci inițial face o analiză a normelor legale pentru ca ulterior să decidă modul de aplicare a prevederilor legale anterior analizate. Or, tocmai o asemenea activitate de tip cognitiv, reprezintă una din caracteristicile unui act administrativ, respectiv executarea în concret a dispozițiilor legii.

În opinia recurentei, motivarea instanței este contradictorie în sensul în care prima instanță reține calitatea de act administrativ al Informării, astfel cum a susținut societatea reclamantă, pentru ca ulterior să preia teza intimatei cu privire la faptul că nu orice manifestare de voință reprezintă un act administrativ.

Spre deosebire de intimată care a reluat sub forma unui clișeu teza sa, fără a aduce argumente concrete care să susțină că Informarea nu reprezintă manifestarea sa de voință producătoare de efecte juridice, recurenta a arătat că a menționat argumente punctuale pentru a susține teza sa.

Recurenta a considerat că actul în cauză nu reprezintă "[...] simpla exprimare a unei opinii" din partea unei autorități, după cum a reținut instanța de fond, în condițiile în care așa cum rezultă din înscrisurile depuse în fond șeful Serviciului juridic a mărturisit expres în declarația dată în fața procurorului care efectuează urmărirea penală în dosarul x/2019 deschis de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanta că Informarea este unicul document în temeiul căruia ANPC a oprit aplicarea mărcii de stat pe obiectele recondiționate din metale prețioase.

Recurenta a subliniat că Informarea atacată nu a fost solicitată de societatea reclamantă sau de un alt operator economic cu obiect de activitate similar, nu reprezintă răspunsul la o anumită solicitare, ci a fost emisă în mod unilateral de către intimată cu scopul de a executa în concret anumite dispoziții legale astfel cum au fost interpretate de ANPC, respectiv în scopul de a elimina din activitatea DMPPPPPK serviciile de aplicare a mărcii de stat pe bijuteriile utilizate.

Emiterea Informării s-a corelat cu încetarea aplicării de ANPC a mărcii de stat pe obiectele utilizate din metale prețioase (care în acest mod, au fost scoase în afara comerțului).

Instanța de fond a omis să evoce și să se pronunțe asupra adreselor emise de organizațiile patronale reprezentative în domeniul metalelor și pietrelor prețioase care confirmă că odată cu apariția actului contestat nu a mai aplicat marca de stat pe obiectele utilizate din metale prețioase.

Adresele cu acest conținut reprezintă o dovadă suplimentară că, în mod cert, actul în litigiu a produs efecte juridice.

Contrar opiniei instanței de fond care a apreciat că actul atacat nu interzice societății reclamante sau altor operatori economici o anumită conduită în domeniu, în Informare se precizează în mod explicit că obiectele utilizate/second-hand cu privire la care ANPC refuză aplicarea mărcii de stat mai pot fi valorificate exclusiv ca materie primă, prin topirea în lingou.

Potrivit celor reținute de instanța de fond în considerente, caracterul de act administrativ sau nu a unui document nu se probează cu denumirea sa, ci cu conținutul său și efectele produse. Din această perspectivă, actul emis de ANPC are caracter oficial și a fost pe deplin implementat - a stins raporturile juridice având ca obiect aplicarea mărcii de stat pe obiectele recondiționate din metale prețioase, raporturi juridice care au existat până la data emiterii Informării, astfel că se încadrează în definiția legală a actului administrativ prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În mod eronat instanța de fond a prezumat că Informarea are ca scop încunoștințarea operatorilor economici în privința regulilor de marcare, în condițiile în care actul nu include vreo formulă de transmitere către vreunul sau mai mulți operatori, putând în egală măsură a fi destinată pentru aplicare inclusiv la nivelul filialelor locale ale DMPPPPK.

Recurenta a apreciat că, în mod arbitrar, nemotivat, în sentința recurată instanța de fond nu a analizat niciunul din argumentele prezentate în dovedirea caracterului de act administrativ cu caracter normativ a Informării. Or, într-o hotărâre legală judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins argumentele părților.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a arătat că în mod nejustificat instanța de fond a invocat în admiterea excepției inadmisibilității și respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, noțiuni specifice contenciosului administrativ cum sunt: "tăcerea administrativă", "refuzul nejustificat" etc.

Prima instanță a recadrat situația în scopul de a schimba speța supusă soluționării, producând confuzie între un act administrativ cu caracter normativ versus un act administrativ cu caracter individual, noțiune la care instanța de fond face apel pentru a respinge acțiunea în contencios.

Recurenta a considerat că speța în litigiu are ca obiect anularea unui act care prezintă toate caracteristicile unui act administrativ cu caracter normativ și car are ca destinatari toate persoanele interesate, respectiv atât operatorii economici care realizau activități economice de tipul celor care au fost scoase în afara tipului de comerț practic înainte de emitere Informării, cât și filialele locale ale DMPPPPK care prin Informare au fost obligate să nu mai aplice marca de stat pe obiectele utilizate din metale prețioase.

Faptul că acest document denumit Informare a produs consecințe juridice este confirmat pe deplin chiar de către ANPC care niciodată nu a negat faptul că începând cu luna decembrie 2018 a decis să nu mai aplice marca de stat pe obiectele utilizate din metale prețioase, decizie care a și fost implementată.

Intimata pârâtă Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce privește motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudența sa că dispozițiile legale mai sus menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluția și argumentarea o nemulțumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat.

Nu pot fi primite susținerile recurentei cu privire la motivare contradictorie, din moment ce prima instanță nu a reținut calitatea de act administrativ al Informării, cum eronat pretinde recurenta, ci a prezentat caracteristicile actului administrativ pentru a concluziona că Informarea în discuție nu îndeplinește cumulativ condițiile pentru a fi contestată la instanța de contencios administrativ.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că recurenta reclamantă A. S.R.L. a supus controlului de legalitate al instanței Adresa (denumită Informare) emisă de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, prin care se aduce la cunoștința operatorilor economici din domeniul comercializării obiectelor din metale prețioase condițiile de aplicare a mărcii de stat pe aceste obiecte, de către autoritatea publică reprezentată de ANPC.

Prin sentința recurată, instanța de fond a respins ca inadmisibilă acțiunea reclamantei, reținând actul contestat nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, întrucât actul nu a fost emis în scopul producerii de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci pentru a încunoștiința operatorii economici care desfășoară activități cu obiecte din metale prețioase, despre anumite dispoziții ale O.U.G. nr. 190/2000 în privința marcării bijuteriilor.

Soluția curții de apel este împărtășită și de instanța de control judiciar.

Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Analizând conținutul Informării în discuție, Înalta Curte constată că aceasta nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ea însuși, efecte juridice.

Astfel, deși Informarea reprezintă un act unilateral, emis de o autoritate publică, conținutul său nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, limitându-se la a reda conținutul art. 12 alin. (4) și art. 13 alin. (8) din O.U.G. nr. 190/2000, context în care a subliniat condițiile în care pe teritoriul României pot fi puse pe piață obiectele din metale prețioase din perspectiva procedurii marcării acestora și ce operatori economici pot aplica marca de responsabilitate, ca cerință prealabilă aplicării mărcii de stat. Cu alte cuvinte, prin Informarea în discuție, autoritatea pârâtă a explicat că, potrivit textele de lege anterior citate, aplicarea mărcii de stat presupune marcarea prealabilă cu marca de titlu și marca de responsabilitate, această procedură fiind de natură să anuleze posibilitatea de a se desfășura operațiuni de contrabandă sau evaziune fiscală.

Împrejurarea că prin actul contestat autoritatea pârâtă a expus o alternativă operatorilor economici pentru valorificarea obiectelor care nu îndeplinesc condițiile clare prevăzute de lege pentru comercializare nu poate fi interpretată ca fiind generatoare de noi raporturi juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu privire la o conduită impusă, fiecare subiect având posibilitatea de a proceda în funcție de interesele sale economice cu respectarea legislației în vigoare.

Contrar celor susținute de recurentă în sensul că actul contestat ar fi produs efecte juridice, instanța de control judiciar constată că din conținutul Informării rezultă că modalitatea în care Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a înțeles să aplice marca de stat a avut în vedere strict dispozițiile O.U.G. nr. 190/2000 anterior citate, neavând relevanță declarațiile invocate de recurentă în sensul că actul contestat ar fi unicul document în temeiul căruia ANPC a oprit aplicarea marcii de stat pe obiectele recondiționate din metale prețioase.

Față de considerentele expuse, constatând că Informarea în discuție nu întrunește elementele definitorii ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 33 din 16 martie 2020 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 mai 2022.