ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia din 08.11.2023 — recurs

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.02.2023, sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 47/17.01.2023 emis de către Președintele ANPC (Anexa 1), până la pronunțareainstanței de fond și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată suportate de reclamantă în prezenta cauză.

Hotărârea pronunțată în primă instanță: Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 348 din 6 martie 2023 a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtaAutoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor și, în contradictoriu a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 47/17.01.2023 emis de către Președintele ANPC, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată și motivele de recurs înfățișate: Împotriva acestei hotărâri au promovat recurs principal pârâta Autoritatea Naționala pentru Protectia Consumatorilor și recurs incident reclamanta A. S.R.L., îndreptat împotriva considerentelor. 1. Recurenta-pârâtă AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA CONSUMATORILOR, prin recursul formulat, invocă motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta arată că instanța de fond în mod eronat a reținut existența cazului bine justificat cu privire la aplicarea principiului simetriei prin faptul că intimata-reclamantă a contestat procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023. Ordinul Președintelui ANPC a avut la bază procesul-verbal de constatare al contravenției 1049875/11.01.2023. Instanța ce a soluționat fondul cauzei nu a avut în vedere prevederile art. 12 alin. (4) din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor care prevede în mod expres faptul că .,(4) Contestarea în instanță nu suspendă de drept executarea măsurilor dispuse", astfel că legiuitorul a prevăzut în mod expres procedura suspendării și după cum se poate observa nu se menționează în nici un fel aspectele reținute de către instanța de fond. Astfel că motivarea instanței cu privire la principiul simetriei nu are fundament juridic, mai mult decât atât măsura este propusă de către agenții constatatori și este dispusă de către Președintele instituției ANPC, nu se dispune direct prin documentul de control nr. x/11.01.2023. Câtă vreme măsurile au fost doar propuse prin documentul de control, însă au fost concretizate abia prin Ordinul nr. 47/17.01.2023, nu se poate admite susținerea faptului că în acest moment efectele ordinului sunt suspendate de drept deoarece sunt doua acte distrincte, respectiv procesul-verbal de constatare a contravenției și Ordinul nr. 47/17.01.2023. De asemenea, motivarea instanței de fond cu privire la temeiul legal al controlului operativ este contrară legislației în vigoare. Astfel, instanța de fond în mod eronat a reținut faptul că agenții constatatori nu aveau dreptul să verifice și respectarea altor prevederi legislative decât cele ale O.G. nr. 21/1992 privind protecția consumatorilor, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiții, respectiv cazul bine justificat si paguba iminentă. Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiții, intimata-reclamantă anticipând doar discuții ce țin de fondul cauzei, cumd e altfel a reținut și instanța de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuții ce nu fac însă obiectul prezentei judecăți, ci a unei potențiale acțiuni în anulare. De asemenea, pentru a fi admisă o astfel de cerere cele două condiții impune se legislație trebuie întrunite cumulativ, aspect nedemonstrat de către intimata-reclamantă până în acest moment. Cu privire la condiția prevenirii producerii unei pagube iminente prevîzută de art. 2, alin. (1), lit. ș) din Legea nr. 554/2004, această condiție nu este îndeplinită în speță întrucât executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere și prejudicierea consumatorilor pentru că prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziționează produse de la intamată mai scumpe decât la un alt operator economic cu activitate similară din cauza reclamelor pe care le utilizează. Criteriile aduse de către intimata-reclamantă și reținute de către instanța de fond nu corespund definiției noțiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor și previzibil, iar în speță intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăși executarea actului atacat, în condițiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecință a executării a actului administrativ atacat. 2. La rândul său, recurenta-reclamantă arată. prin recursul formulat, că, deși soluția este în final corectă, totuși contestă următoarele considerente reținute de către prima instanță: 1. "Referitor la celelalte motive invocate, contrar susținerilor reclamantei. Curtea reține că Ordinul ANPC nr. 47/17.01.2023 cuprinde, cel puțin în verificarea sumară efectuată în această procedură, motivele de fapt pentru care a fost dispusă măsura încetării practicii comerciale. Astfel, se arată în mod clar care este practica comercială considerată incorectă, se menționează că aceasta a fost deja constatată printr-un proces-verbat de contravenție, subtiniindu-se și că se impune încetarea acesteia. Motivele ce au stat la baza emiterii ordinului sunt suficient de explicite pentru ca reclamanta să ia la cunoștință de conținutul măsurii dispuse și de cauzele ce au condus la această măsură." Considerentele anterior citate sunt supraabundente. Prin cererea de suspendare, societatea nu a invocat lipsa de motivare în drept sau în fapt a Ordinului, astfel că includerea acestor considerente în hotărâre a fost efectuată cu depășirea limitelor judecății, cu încălcarea art. 9 C. proc. civ. privind dreptul de dispoziție al părților, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Drept urmare, solicită eliminarea acestora. (Secțiunea 2) 2. "De asemenea, motivul privind emiterea ordinului în lipsa unei propuneri înscrise în procesui-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023 nu poate fi primită, având în vedere că în Anexa la procesul-verbal (pag. 4} este menționată propunerea agentului constatator întemeiată pe prevederile art. 13 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 363/2007" Considerentul este o consecință a greșitei aplicări a normelor de drept material cu privire la efectuarea unei propuneri de către agentul constatator prin procesul-verbal de constatare, precum și a celor privind analiza aparenței în drept pentru stabilirea îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat. Drept urmare, solicită instanței de recurs să înlăture motivarea primei instanțe și să rețină incidența aparenței de nelegalitate a Ordinului în baza lipsei unei propuneri în Procesul-verbal. (Secțiunea 3) 3. "În ceea ce privește susținerea reclamantei în sensul că măsura este neclară și ambiguă, fără să existe un termen de implementare, Curtea are în vedere faptul că măsura s-a dispus începând cu data comunicării Ordinului și chiar dacă nu s-a menționat în mod expres modalitatea de punere în practică a măsurii de încetare a practicii comerciale incorecte, aparent, din cuprinsul ordinului, rezultă că s-a avut în vedere înlăturarea expresiei (reclamei) "A."." Considerentul este o consecință a greșitei aplicări a normelor de drept material, motiv pentru care solicită înlocuirea acestuia, în sensul constatării că motivul invocat de societate e întemeiat, aparența de drept fiind în favoarea A. întrucât măsura impusă prin Ordin este neclară și ambiguă. (Secțiunea 4)

"în privința celorlalte motive invocate de către reclamantă ce presupun o cercetare aprofundată, având în vedere că a fost identificat un motiv de aparentă nelegalitate, cât și specificul procedurii instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, ce exclude posibilitatea analizării pe fond a legalității actului administrativ, întrucât acest fapt ar echivala cu o prejudecare a fondului cauzei, Curtea apreciază că nu se impune analizarea acestora." (Secțiunea 5) Considerentul este o consecință a greșitei aplicări a normelor de drept material cu privire la analiza aparenței în drept pentru verificarea îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat. Societatea a invocat prin cerere patru aspecte ce justifică existența unui caz bine justificat, respectiv, pe scurt: (i) lipsa propunerii în Procesul-verbal, (ii) nelegalitatea controlului, (iii) formularea plângerii contravenționale și (iv) neclaritatea măsurii impuse. Suplimentar acestor motive indicate prin cererea de suspendare, având în vedere planșa foto depusă de către ANPC odată cu întâmpinarea, societatea a indicat instanței încă un motiv de aparentă nelegalitate a Ordinului. Din această planșă reiese cel puțin în aparență că situația de fapt reținută în Procesul-verbal, precum și în Ordin, a fost în realitate diferită. În concluzie, recurenta solicită eliminarea considerentelor anterior menționate și înlocuirea acestora prin propriile considerente ale Înaltei Curți, prin care: a. Să rețină aparența în drept, întrucât măsura dispusă prin Ordin este neclară și ambiguă, fără să existe un termen de implementare și b. Să rețină aparența în drept în favoarea A., întrucât Ordinul a fost emis în urma unui control nelegal, astfel cum reiese dintr-o analiză prima facie. 4. Procedura de soluționare a recursului În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 22 iunie 2023, a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen pentru judecata recursului, în data de 8 noiembrie 2023, cu citarea părților, în condițiile art. 494 -495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în ședință publică.

Apărările formulate în cauză: Legal citați, reclamanta A. S.R.L. a formulat întâmpinare în cauză, prin care a invocat excepția nulității recursului promovat de autoritatea pârâtă, excepție care a fost respinsă așa cum reiese din practicaua prezentei decizii. Pe fond, a solicitat menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței civile recurate. La rândul său, recurenta-pârâtă Autoritatea Naționala pentru Protecția Consumatorilor a depus note scrise cu privire la recursul incident prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză Analizând recursurile formulate, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor de drept incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată următoarele: Prin procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023, întocmit de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, s-a reținut, în esență, încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 86 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 363/2007 și a aplicat sancțiunea amenzii contravenționale în cuantum de 50.000 RON, în baza art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 363/2007. S-a reținut că farmaciile A. folosesc reclama "A." atât în farmacii, cât și în spațiile publicitare din mass-media, ceea ce sugerează consumatorului mediu că farmaciile A. au cele mai mici prețuri. Fără ca acest lucru să fie real. S-a mai reținut că aceasta reprezintă o practică comercială înșelătoare (acțiune înșelătoare) și, raportat la prevederile art. 13 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 131 alin. (2) din Legea nr. 363/2007, s-a propus și măsura încetării practicii comerciale incorecte. În baza propunerii cuprinse în procesul-verbal, prin Ordinul nr. 47/17.01.2023 emis de către Președintele Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, începând cu data comunicării Ordinului, s-a dispus încetarea practicii comerciale incorecte, utilizată de operatorul economic S.C. A. S.R.L., de a invita consumatorii să cumpere la "prețuri A. de mici" ce reprezintă o practică comercială înșelătoare (acțiune înșelătoare) deoarece aceasta conține informații false sau în orice situație inclusiv în prezentarea generală, induce în eroare sau este susceptibilă să inducă în eroare consumatorul mediu. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023, recurenta-reclamantă a formulat plângere contravențională, înregistrată pe rolul Judecătoriei Buftea sub număr de dosar x/2023 Prezenta cauză are ca obiect cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 47/17.01.2023, cerere admisă prin sentința recurată. S-a reținut de către prima instanță, în esență, că suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Curtea a constatat existența unui caz bine justificat față de împrejurarea că procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. x/11.01.2023, cel prin raportare la care a fost emis Ordinul ANPC nr. 47/17.01.2023, a fost contestat cu plângere contravențională înregistrată pe rolul Judecătoriei Buftea sub numărul de dosar x/2023, iar conform art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, plângerea contravențională suspendă executarea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Totodată, s-a reținut că suspendarea executării actului în discuție se justifică și din perspectiva condiției pagubei iminente, reclamanta justificând faptul că efortul financiar și logistic pentru implementarea măsurii dispuse este unul semnificativ. În acest sens, înscrisurile aflate în dosar dovedesc susținerea reclamantei că punerea în executare a Ordinului nr. 47/17.01.2023 ar avea consecințe ireversibile asupra activității economice a acesteia, întrucât investițiile pentru înlăturarea, distrugerea și înlocuirea sintagmei "A." nu ar putea fi recuperate ulterior anulării actului administrativ prin hotărâre judecătorească. Recurenta - pârâtă critică sentința astfel pronunțată, susținând că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 și că în cauză nu este întrunită condiția existenței cazului bine justificat și nici cea a pagubei iminente. Contrar criticilor recurentei-pârâte, sentința recurată este pronunțată cu corecta aplicare și interpretare a normelor de drept material. Astfel, măsura încetării practicii comerciale incorecte s-a dispus având în vedere fapta constatată prin procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023, aspect consemnat expres în conținutul Ordinului ANPC nr. 47/17.01.2023. Cât timp recurenta-reclamantă a contestat cu plângere contravențională procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023, în temeiul art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, este suspendată executarea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Așa fiind și având în vedere că Ordinul în litigiu are la bază procesul-verbal menționat, este corectă concluzia primei instanțe în sensul că nu sunt definitive constatările din procesul-verbal de constatare a contravenției pe care s-a întemeiat Ordinul ANPC nr. 47/17.01.2023. Această împrejurare se circumscrie noțiunii de caz bine justificat prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, contrar criticilor recurentei-pârâte. Totodată, este întrunită și condiția pagubei iminente. Astfel, punerea în executare a Ordinului nr. 47/17.01.2023 ar avea consecințe ireversibile asupra activității economice a recurentei-reclamante, întrucât investițiile pentru înlăturarea, distrugerea și înlocuirea sintagmei "A." nu ar putea fi recuperate ulterior unei eventuale anulări a actului administrativ prin hotărâre judecătorească. Privind recursul incident formulat de reclamantă, Înalta Curte notează că acesta este îndreptat împotriva considerentelor sentinței. Dintre considerentele contestate de recurenta-reclamantă, sunt întemeiate doar criticile privind considerentele primei instanțe de la paragrafele 1 și 2 din pagina 20. Conform acestora, "Referitor la celelalte motive invocate, contrar susținerilor reclamantei, Curtea reține că Ordinul ANPC nr. 47/17.01.2023 cuprinde, cel puțin în verificarea sumară efectuată în această procedură, motivele de fapt pentru care a fost dispusă măsura încetării practicii comerciale. Astfel, se arată în mod clar care este practica comercială considerată incorectă, se menționează că aceasta a fost deja constatată printr-un proces-verbal de contravenție, subliniindu-se și că se impune încetarea acesteia. Motivele ce au stat la baza emiterii ordinului sunt suficient de explicite pentru ca reclamanta să ia la cunoștință de conținutul măsurii dispuse și de cauzele ce au condus la această măsură’. Considerentele anterior citate sunt supraabundente. Prin cererea de suspendare, recurenta-reclamantă nu a invocat lipsa de motivare în drept sau în fapt a Ordinului, astfel că includerea acestor considerente în hotărâre a fost efectuată cu depășirea limitelor judecății, cu încălcarea dreptului de dispoziție al părților, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Înalta Curte mai constată că nu se verifică în cauză criticile privind celelalte considerente. Astfel, Curtea a reținut, corect, referitor la celelalte motive invocate, că Ordinul ANPC nr. 47/17.01.2023 cuprinde, cel puțin în verificarea sumară efectuată în această procedură, motivele de fapt pentru care a fost dispusă măsura încetării practicii comerciale. Astfel, se arată în mod clar care este practica comercială considerată incorectă, se menționează că aceasta a fost deja constatată printr-un proces-verbal de contravenție, subliniindu-se și că se impune încetarea acesteia. Motivele ce au stat la baza emiterii ordinului sunt suficient de explicite pentru ca reclamanta să ia la cunoștință de conținutul măsurii dispuse și de cauzele ce au condus la această măsură. În ceea ce privește susținerea reclamantei în sensul că măsura este neclară și ambiguă, fără să existe un termen de implementare, Curtea a avut în vedere faptul că măsura s-a dispus începând cu data comunicării Ordinului și chiar dacă nu s-a menționat în mod expres modalitatea de punere în practică a măsurii de încetare a practicii comerciale incorecte, aparent, din cuprinsul ordinului, rezultă că s-a avut în vedere înlăturarea expresiei (reclamei) "A.". De asemenea, corect a reținut prima instanță că motivul privind emiterea ordinului în lipsa unei propuneri înscrise în procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/11.01.2023 nu poate fi primit, având în vedere că în Anexa la procesul-verbal (pag. 4) este menționată propunerea agentului constatator întemeiată pe prevederile art. 13 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 13 1 alin. (2) din Legea nr. 363/2007. Tot astfel, corect a reținut prima instanță că, nu se mai impune analizarea celorlalte motive invocate de către reclamantă, având în vedere că acestea vizează fondul cauzei, iar procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004 exclude posibilitatea analizării pe fond a legalității actului administrativ. Față de acestea, în baza art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul principal formulat de pârâta Autoritatea Naționala pentru Protectia Consumatorilor. Va admite recursul incident formulat de reclamanta A. ți va înlătura din considerentele sentinței paragrafele 1-2, pag. 20.