ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 448/2024

Ședința publică din data de 15 februarie 2024

Deliberând asupra recursurilor deduse judecății, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la 18.08.2020 pe rolul Judecătoriei Constanța, secția civilă, reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral a solicitat restituirea imobilului teren - faleza litoralului românesc, în suprafață de 5.048 mp, situat în localitatea Olimp, complex A., județul Constanța, aflat în patrimoniul public al Statului Român și în administrarea ANAR - ABADL, precum și rectificarea cărților funciare nr. x și nr. x aferente Municipiului Mangalia, în sensul radierii mențiunilor cu privire la dreptul de proprietate înscris în favoarea pârâtelor B. S.R.L. și C. S.R.L. asupra terenului menționat. Reclamanta a solicitat și anularea contractului de vânzare-cumpărare nr. x/22.10.2018 și actului notarial nr. x/22.10.2018, emise de Biroul Individual Notarial "D.", precum și obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 3224 din 25 octombrie 2022, Tribunalul Constanța, secția I civilă, a admis excepția lipsei calității procesuale active; a respins cererea de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă. Conform art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 2/2000, a stabilit onorariul definitiv, în cuantum de 1.500 RON, în favoarea doamnei E., achitat cu OP nr. x/24.01.2022, și a dispus emiterea unor adrese către expert și către Biroul Local în vederea efectuării plății; a obligat reclamanta la plata către pârâtele B. S.R.L. și C. S.R.L. a sumei de 9.520 RON fiecare reprezentând onorariu de avocat și cheltuieli de deplasare.

Prin decizia civilă nr. 100/C din 4 aprilie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția I civilă a respins, ca nefondate, apelurile civile formulate de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și de pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, împotriva sentinței civile nr. 3224, pronunțată de Tribunalul Constanța, secția I civilă la data de 25.10.2022, în dosarul nr. x/2020, în contradictoriu cu intimații pârâți C. S.R.L. și B. S.R.L. și intimații intervenienți F. și G.; a obligat apelanții, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată în apel, astfel: suma de 2.000 de RON către intimatul F.; suma de 2.380 de RON către intimata B. S.R.L.; suma de 3.447,11 RON către intimata C. S.R.L..

Împotriva deciziei civile nr. 100/C din 4 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția I civilă au declarat recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, prin AJFP Constanța, prin DGRFP Galați.

4.1 Prin recursul declarat, reclamanta a afirmat că, în mod greșit, a fost admisă excepția lipsei calității sale procesuale active, învederând că toate susținerile instanței cu privire la operațiunea administrativă care vizează delimitarea domeniului public al statului în zona costieră nu au legătură cu obiectul cauzei.

Arată că a solicitat să se recunoască dreptul de proprietate publică al Statului Român/dreptul de administrare al Administrației Naționale "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral asupra unui imobil de care a fost deposedată, iar instanța avea obligația să compare titlurile de proprietate înfățișate de părți și să dea câstig de cauză părții al cărei titlu este preferabil.

Menționează că faleza litoralului românesc este identificată în Inventarul bunurilor din domeniul public al statului (H.G. nr. 1705/2006), la numărul MF x, având menționată o suprafață identificată inițial la apariția primei Hotărâri de Guvern aprobate în acest sens.

Susține că, în cazul în care instanța nu era lămurită în ceea ce privește identificarea corectă a limitelor bunului imobil, în raport cu bunurile învecinate și cu dispozițiile legale incidente, aceasta avea posibilitatea de a încuviința, din oficiu, alte probe (în eventualitatea în care considera probele administrate în cauză ca fiind insuficiente), respectiv efectuarea unor contraexpertize tehnice judiciare, care să clarifice poziționarea respectivului imobil, prin efectuarea unor delimitări care să ajute la lămurirea litigiului.

Arată că, potrivit verificărilor efectuate de personalul tehnic din cadrul instituției reclamante, prin raportare și la informațiile cuprinse în "Studiul de delimitare al falezei litoralului romanesc", întocmit în anul 2014 de specialiști din cadrul Institutului Național GeoEcoMar, bunul imobil ce face face obiectul acțiunii în revendicare reprezintă faleza litoralului românesc (așa cum este definită prin lege), bun aflat exclusiv în domeniul public al statului.

Afirmă că terenul în litigiu nu s-a aflat niciodată în circuitul civil, atât vechea Lege a apelor (Legea nr. 8/1974), cât și Legea apelor nr. 107/1996 atestând apartenența acestuia la domeniul public al statului.

Astfel, potrivit prevederilor Legii Apelor nr. 8/1974 (anterior Legea nr. 5/1972), înainte de anul 1989, faleza și plaja mării făceau parte din domeniul public al apelor, aflat în administrarea Consiliului Național al Apelor (prin Direcțiile de Ape - potrivit Decretului nr. 156/1975).

După anul 1989, domeniul public al apelor s-a aflat în continuare în administrarea reclamantei, indiferent de transformările prin care a trecut: prin H.G. nr. 196/1991 privind înființarea Regiei Autonome a apelor "Apele Române", se desființează Direcțiile de Ape și structurile din subordine și se înființează Regia Autonomă "Apele Române" RA, având ca atribuții gestionarea resurselor de apă; prin H.G. nr. 981/1998 a fost înființată Compania Națională "Apele Române" SA; prin O.U.G. nr. 107/2002 a fost înființată Administrația Națională "Apele Române" prin reorganizarea Companiei Nationale "Apele Române" SA.

Invocă dispozițiile constituționale vizând proprietatea publică, dispozițiile art. 858, art. 859, art. 860 din C. civ., ale Legii nr. 213/1998, ale O.U.G. nr. 57/2019 și arată că bunul în litigiu - faleza litoralului românesc este calificat prin lege organică drept bun ce face obiectul exclusiv al proprietății publice a statului.

Astfel, potrivit Anexei Legii nr. 213/1998, capitolul l pct. 3 "apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja marii, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul lor energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare" sunt considerate bunuri care fac parte din domeniul public al statului, făcând astfel obiect exclusiv al proprietății publice prin declararea lor ca atare în legea organică.

Susține că titlul de proprietate al Statului Român îl reprezintă declarația legii.

Considerentele instanței vizând faptul că reclamanta nu poate demonstra că suprafața imobilului faleza de 5048 mp, ce face obiectul prezentei acțiuni, se identifică în suprafața falezei menționate în Anexa 12 a H.G. nr. 1705/2006, la numărul MF x, nu sunt de natură să conducă la admiterea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei întrucât situația a fost clarificată prin raportul de expertiză tehnică judiciară întocmit în cauză ale cărei concluzii sunt în sensul că suprafața de 2982 mp din totalul de 5048 mp, ce face obiectul acțiunii în revendicare, reprezintă faleza litoralului românesc.

Arată că, în cauză, nu au fost administrate dovezi din care să rezulte trecerea terenului revendicat din domeniul public al statului în domeniul privat/public al unei unități administrativ teritoriale, pentru ca, ulterior, să poată fi înstrăinat către terți.

Pe cale de consecință, în situația de față sunt aplicabile considerentele cu valoare de principiu ale Curții Constituționale din Decizia nr. 406/2016, conform cărora "în situația particulară a terenurilor ce fac obiect exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ- teritoriale, singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale este aceea ut singuli, prin legea organică de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv a proprietății publice".

Susține că, în acord cu dispozițiile art. 870 C. civ., potrivit cărora "Apărarea în justiție a dreptului de administrare revine titularului dreptului", reclamanta a acționat atât pentru apărarea dreptului de proprietate publică, cât și pentru apărarea dreptului de administrare - titularul dreptului de administrare având o adevărată obligație în sensul apărării dreptului real de administrare, iar nu numai o simpla posibilitate, raportat la dispozițiile legale precitate.

Conform art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996, aparțin domeniului public al statului apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazine hidrografice ce depășesc suprafața de 10 kmp, malurile și cuvetele lacurilor, precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime.

Art. 4 din O.U.G. nr. 107/2002 prevede, totodată că "apele din domeniul public se dau în administrarea Administrației Naționale Apele Române".

De asemenea, falezele litoralului românesc sunt înscrise în inventarul bunurilor din domeniul public al statului aflat în administrarea Administrației Naționale "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (aprobat prin H.G. nr. 1705/2006) cu numărul MF x.

Prin urmare, Administrația Națională "Apele Române", prin Direcțiile regionale, este administrator de drept al falezelor litoralului românesc, inclusiv al falezelor aferente stațiunii Olimp, județul Constanța.

Arată că, în aplicarea dispozițiilor art. 136 alin. (3) din Constituție au fost edictate prevederile art. 6 alin. (1), (5) și 6 A1 și art. 7 alin. (2) din Legea nr. 107/1996.

Regimul juridic al patrimoniului Administrației Naționale "Apele Române" este circumstanțiat de dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 107/1996, precum și de prevederile art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 107/2002, potrivit cărora Administrația Națională "Apele Române" administrează bunurile din domeniul public al statului, de natura celor indicate la art. 136 alin. (3) din Constituția României, republicată, bunurile proprietate publica prevăzute de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, conform anexei I Cap. I, precum și patrimoniul propriu stabilit pe baza situațiilor financiare existente la sfârșitul lunii anterioare datei înregistrării ca instituție publică la organul fiscal competent.

Aceste dispoziții sunt preluate și în O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ,sens în care în art. 286 alin. (2) se statuează că domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituție, din cele prevăzute în Anexa nr. 2, precum și din alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public național.

Arată că în Anexa 2 se regăsește lista cuprinzând unele bunuri care aparțin domeniului public al statului, la punctul 3 fiind menționată faleza și plaja mării.

Susține că O.U.G. nr. 107/2002 instituie un mandat special dat Administrației Naționale "Apele Române" de a reprezenta interesele statului în domeniul de activitate reglementat asupra bunurilor proprietate publică date în administrarea sa.

Afirmă că art. 865 alin. (1) și alin. (2) C. civ. permit formularea unei acțiuni în apărarea dreptului de proprietate publică a statului nu doar de către titularul acestui drept, stabilit conform art. 136 alin. (2) din Constituție (art. 865 alin. (1) C. civ.), ci și de către titularii drepturilor corespunzătoare proprietății publice, care sunt entitățile abilitate prin legi organice să administreze, să concesioneze ori să utilizeze, cu titlu gratuit, asemenea bunuri, conform art. 136 alin. (4) teza a doua din Constituție (art. 865 alin. (2) C. civ.).

În speță, fiind vorba despre terenuri care ar avea regimul juridic de faleză aferentă litoralului Marii Negre, reclamanta, titularul cererii introductive, s-a legitimat ca având un drept corespunzător proprietății publice, respectiv pe cel de administrare a bunului din domeniul public, conform art. 4 din O.U.G. nr. 107/2002, menționând, totodată, în cuprinsul cererii de chemare în judecată că îl indică drept titular al dreptului de proprietate pe Statul Român, conform art. 136 alin. (3) din Constituție.

Citează dispozițiile art. 870 C. civ. și arată că, în virtutea dreptului său de administrare, reclamanta are dreptul și obligația de a întreprinde toate acțiunile necesare în vederea protejării patrimoniului public, inclusiv acela de a acționa în instanță pentru restituirea bunurilor intrate nelegal în posesia terților, subliniind că legea nu prevede că titularul dreptului de administrare nu poate sta în judecată, dar obligă pe acesta să cheme alături de el Statul Român prin Ministerul de Finanțe.

Susține că hotărârea atacată este pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 68 și art. 70 din C. proc. civ.

Arată că, prin întâmpinarea depusă de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRFP Galați - AJFP Constanța, titularul dreptului de proprietate și-a însușit acțiunea formulată de reclamantă, solicitând admiterea acesteia, astfel încât poziția procesuală exprimată de reclamantă și Statul Român prin Ministerul de Finanțe afirmă și urmăresc protejarea aceluiași drept, respectiv dreptul de proprietate publică.

Referitor la excepția autorității de lucru judecat, arată că în cadrul dosarului nr. x/2017, înregistrat pe rolul Tribunalului Constanța, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu Comuna Costinești, restituirea în patrimoniul public al Statului Român și în administrarea Administrației Naționale "Apele Române" a imobilului teren - faleza litoralului românesc, în suprafață de 16.436 mp, situată în comuna Costinești, județul Constanța și rectificarea cărților funciare nr. x, 105946, 105948 aferente comunei Costinești, în sensul radierii mențiunilor cu privire la dreptul de proprietate înscris în favoarea comunei Costinești asupra terenului în suprafață de 16.436 mp, cererea fiind admisă prin sentința civilă nr. 1666/20.06.2019, rămasă definitivă prin neapelare. În cadrul acestui dosar, a fost invocată excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și solutionată prin respingere, în considerentele hotărârii reținându-se că reclamanta are calitatea de administrator al bunului cu caracter public ce face obiectul revendicării, Statul Român fiind arătat în calitate de titular ai dreptului de proprietate. În aceste împrejurări și în raport de prevederile art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ., instanța a reținut că reclamanta, ca titular al dreptului de administrare al imobilului în cauză, despre care se pretinde că aparține în proprietate Statului Român, are calitate procesuală activă, având obligația de a demara procesul de revendicare.

Mai arată că, în cadrul dosarului nr. x/2016, înregistrat pe rolul Tribunalului Constanța, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu Municipiul Constanța, restituirea imobilului teren - plaja litoralului românesc, în suprafață de 25.971 mp, situată în municipiul Constanța, județul Constanța, în patrimoniul public al Statului Român și în administrarea reclamantei, rectificarea cărților funciare nr. x, 17220, 17221, 238006, 230063 (urmare dezmembrării 233253 și 233254), 236029 aferente municipiului Constanța, în sensul radierii mențiunilor cu privire la dreptul de proprietate înscris în favoarea municipiului Constanța asupra terenului în suprafață de 25.971 mp.

Cererea Administrației Naționale "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral a fost admisă prin sentința civilă nr. 2191/28.05.2021, pronunțată de Tribunalul Constanța și rămasă definitivă prin neapelare în rejudecarea fondului, în considerentele deciziei civile nr. 131/13.11.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2016 de Curtea de Apel Constanța, instanța de judecată reținând că, în speță, fiind vorba despre terenuri care ar avea regimul juridic de plajă aferentă litoralului Marii Negre, titularul cererii de chemare în judecată s-a legitimat ca având un drept corespunzător.

Arată că, potrivit hotărârilor judecătorești anterioare există o identitate de chestiune litigioasă, respectiv calitatea în care reclamanta și-a exercitat dreptul de acces la instanță.

Învederează că nu poate fi ignorată nici soluția dispusă în dosarul penal nr. x/2018, în care, prin decizia nr. 32/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, printre altele, s-a dispus și întoarcerea în proprietatea publică a statului și a unității administrative teritoriale Constanța (după caz) a mai multor imobile înstrăinate nelegal, printre care și suprafețe de plajă și faleză a Mării Negre.

4.2 Prin recursul formulat, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 C. proc. civ., recurentul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, prin AJFP Constanța, prin DGRFP Galați a arătat că acțiunea reclamantei a fost calificată expres de aceasta ca fiind una formulată în nume propriu, destinată protejării dreptului de proprietate publică ce ar aparține Statului Român (revendicare), dar și al dreptului de administrare al Administrației Naționale "Apele Române" asupra unor bunuri imobile pretins a face obiectul proprietății publice și că în fața primei instanțe reclamanta a solicitat introducerea în cauză a Statului Român, în calitatea afirmată de titular al dreptului de proprietate publică asupra bunurilor imobile, invocând în acest sens dispozițiile art. 68 din C. proc. civ.

Susține că nici instanța de fond și nici instanța de apel nu au procedat la lămurirea poziției procesuale a Statului Român, prin aplicarea art. 865 alin. (2) lit. b) C. civ., deși acesta și-a însușit, atât prin apărările formulate în faza de fond a judecății, cât și în apel, cererea de chemare în judecată formulată de titularul dreptului de administrare a proprietății publice.

Învederează că în lipsa lămuririi calității procesuale a Statului Român prin Ministerul Finanțelor, care, potrivit art. 70 din C. proc. civ., ar fi dobândit poziția procesuală de reclamant, analiza calității procesuale active a reclamantei Administrația Națională "Apele Române" s-ar fi făcut din altă perspectivă legală.

Afirmă că instanța de apel a menținut soluția pronunțată de prima instanță, prin care a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Administrația Națională "Apele Române" prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, raportat la lipsa identificării limitelor materiale ale imobilului aparținând domeniului public al statului, deși, specificul acțiunii în revendicare este tocmai stabilirea existenței a însuși dreptului de proprietate publică și, pe cale de consecință, redobândirea stăpânirii acestuia, în conformitate cu normele legale incidente.

Astfel, nu se poate afirma că reclamanta Administrația Națională "Apele Române" prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral nu are calitate procesuală activă în speță, ci, eventual, că cererea sa este nefondată, invocând în susținerea recursului, cu titlu de jurisprudență, deciziile nr. 412/2019 și nr. 437/2019 ale acestei instanțe.

Contrar argumentelor primei instanțe care motivează admiterea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei prin faptul că declarația legii nu este suficientă pentru justificarea calității procesuale active a Administrației Naționale "Apele Române", instanța de apel afirmă că faleza mării, ca și marea teritorială și spațiul aerian, constituie domeniul public al statului, precum și faptul că dreptul de proprietate al statului este dovedit, în virtutea legii, absența inventarierii ori doar a măsurătorilor cadastrale ori a unor studii de specialitate premergătoare acesteia nu se opune, în principiu, admiterii unei acțiuni în revendicare.

Mai mult, deși instanța de apel reține că expertul desemnat a concluzionat că 2982 mp din proprietatea pârâtelor constituie faleză, totuși, apreciază că reclamanta, precum și pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, nu au dovedit că terenul revendicat cuprinde o porțiune care reprezintă faleza mării, respectiv domeniu public al statului.

Invocă dispozițiile Legii nr. 107/1996 care definesc zona costieră și faleza și arată că norma specială prevede că, în conformitate cu standardele Organizației Hidrografice, linia țărmului se actualizează periodic prin măsurători, funcție de care se delimitează bunurile imobile care fac parte din domeniul public al statului în zona costieră.

Mai arată că, deși se rețin prin decizia recurată aspectele sesizate în fapt de expertul desemnat, precum și faptul că determinarea geomorfologică a formei de relief - faleză, excedează pregătirii sale profesionale, totuși, instanța de control judiciar, în judecarea apelului, s-a limitat doar la a analiza calitatea reclamantei de a promova acțiunea în revendicare, fără a exercita rol activ în vederea aflării adevărului, astfel încât să se dea eficiență chiar normelor legale enunțate în motivarea hotărârii.

Afirmă că bunul imobil revendicat cu titlu de faleză a litoralului românesc nu a părăsit niciodată domeniul public al statului, fiind dobândit prin lege, instanța de apel confirmând argumentele reclamantei și pârâtului Statului Român, potrivit cărora "Legiuitorul este abilitat, prin art. 136 alin. (3) din Constituție, să declare că anumite bunuri fac obiectul exclusiv al proprietății publice, alături de cele deja declarate astfel prin legea fundamentată. În acest sens, art. 858 C. civ. prevede declarația legii printre modalitățile în care se determină însușirea unor bunuri de a fi de uz sau interes public, în virtutea căreia aparțin proprietății publice".

Invocă dispozițiile art. 7, 10, 19 și Anexa Legii nr. 213/1998 prin care a fost reglementată proprietatea publică și regimul juridic al acesteia și arată că faleza Mării Negre este declarată domeniu public al statului, în raport de dispozițiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 care prevăd că:

"Aparțin domeniului public al statului apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazine hidrografice ce depășesc suprafața de 10 km2, malurile și cuvetele lacurilor, precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime", care se coroborează cu pct. 32 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996 care definește feleza ca fiind "mal abrupt rezultat ca urmare a acțiunii erozive a mării" și pct. 24

1

din acea anexă, care definește creasta falezei ca fiind "linia situată în partea superioară a falezei, care unește punctele de cea mai înalta cotă".

În completare, O.U.G. nr. 202/2002, la art. 6, prevede includerea falezei în proprietatea publică a statului și extinde acest drept de proprietate până la 10 metri în spatele crestei falezei, iar art. 6 alin. (2) lit. e) din același act normativ stipulează că "rămân în domeniul public al statului terenurile care, din orice motiv, și-au pierdut calitatea de faleză."

Arată că, în interpretarea corectă a acestor texte, contrară celei susținute de pârâte și împărtășită în totalitate de prima instanță și, în parte, de instanța de apel, faleza Mării Negre este bun declarat în domeniul public al statului prin lege, fiind menționată în Anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 sub nr. x, fiind irelevantă succesiunea de acte translative de proprietate prin care pârâtele își dovedesc dreptul lor de proprietate.

Intimatele B. S.R.L. și C. S.R.L. au formulat întâmpinare la recursurile declarate de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral și de pârâtul Statul Român prin A.J.F.P. Constanța, prin care solicită, în principal, anularea recursurilor ca nemotivate, în temeiul art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., și, în subsidiar, respingerea recursurilor, ca nefondate.

Prin rezoluția din 13 septembrie 2023, Înalta Curte a stabilit termen pentru soluționarea recursurilor la 15 februarie 2024.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În esență, litigiul poartă asupra unei acțiuni în revendicare și de anulare a actelor de înstrăinare cu privire la un teren - faleză a litoralului românesc, în suprafață de 5.048 mp, situat în localitatea Olimp, complex A., județul Constanța, despre care se susține că este proprietate publică a statului, acțiune inițiată de titularul dreptului de administrare Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral, la care, ulterior, a achiesat Statul Român, în calitate de proprietar.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, cu motivarea că nominalizarea generică - în conținutul legii - a bunurilor aparținând domeniului public al statului de interes național (faleza litoralului românesc fiind nominalizată în mod expres de Legea nr. 107/1996 și de H.G. nr. 1705/2006 referitoare la anexa 12 număr MF x) nu este suficientă pentru a pretinde că bunul pentru care se invocă exercițiul dreptului de administrare aparține acestui regim, titularul dreptului de administrare urmând să dovedească natura bunului și întinderea dreptului de administrare conferit.

A susținut că reclamanta nu și-a dovedit calitatea procesuală activă din perspectiva fondului dreptului evocat, întrucât nu a fost în măsură să prezinte documentația cerută prin lege pentru confirmarea apartenenței bunurilor revendicate la domeniul public al statului. În acest sens, s-a reținut că reclamanta nu a urmat Metodologia pentru delimitarea domeniului public al statului în zona costieră, aprobată prin H.G. nr. 546/07.04.2006, potrivit căreia, din punct de vedere tehnic, delimitarea domeniului public al statului se realizează prin determinarea, pe bază de măsurători, a poziției, configurației și mărimii suprafețelor, situate de o parte și de alta a liniei țărmului (art. 9), că nu s-a făcut dovada respectării obligațiilor prevăzute în Legea nr. 597/2001 în sarcina consiliilor locale ale unităților administrativ-teritoriale riverane litoralului românesc al Mării Negre de a întocmi și/sau reactualiza PUG și PUZ cu luarea în considerare a elementelor legate de plaja și faleza mării, zona tampon, linia de coastă și țărm. De asemenea, nu s-a făcut dovada respectării procedurii de inventariere reglementată prin Ordinul 618/13.05.2002 sau ordinele similare ulterioare (Ordinul MEF nr. 428/11.06.2007, Ordinul MFP nr. 1718/2011, cu modificările și completările ulterioare).

Soluția a fost menținută în apel, în considerentele deciziei reținându-se că nu a fost contestată calitatea procesuală activă sub aspectul dreptului reclamantei de a revendica un bun aflat în proprietatea publică a statului și în administrarea acesteia. Dimpotrivă, calitatea procesuală activă a fost contestată doar sub aspectul dovedirii dreptului de proprietate al statului asupra terenului litigios, corolar dreptului de administrare de care se prevalează apelanta reclamantă.

Din această perspectivă, acceptând critica apelantei privind apartenența exclusivă a falezei mării la domeniul public al statului, instanța de apel a considerat că, în prezenta cauză, nu s-a dovedit că terenul revendicat face parte din faleza mării.

Deși prin H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, a fost inventariat ca aparținând domeniului public al statului un teren în suprafață de 101.316 mp denumit "Faleze, plajă neamenajată, județul Constanța", nu există nicio dovadă că terenul litigios ar fi inclus în această suprafață inventariată. În plus, nu există o dispoziție a legii din care să rezulte că actul administrativ prin care a fost aprobat inventarul bunurilor proprietatea publică (H.G. nr. 1705/2006) ar constitui titlu de proprietate. Dimpotrivă, întocmirea inventarului atestă situația juridică a bunurilor, dar cu valoare strict declarativă, iar nu constitutivă sau translativă de proprietate.

Apreciază că dreptul de proprietate publică poate fi dobândit prin lege, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituție și art. 858 C. civ., cel puțin în cazul bunurilor care aparțin în mod exclusiv domeniului public, cum este faleza mării, ca și marea teritorială și spațiul aerian, pentru care titlul de proprietate al statului este legea. Așadar, dacă se dovedește că un anumit teren face parte din faleza mării, el aparține de drept domeniului public al statului, fiind dobândit de acesta prin lege, indiferent dacă a fost inventariat sau nu în acest sens, respectiv dacă apartenența lui la domeniul public a fost documentată sau nu.

Prin urmare, regimul bunurilor proprietate publică nu depinde de diligența și de operativitatea unor autorități și instituții publice în efectuarea inventarierii, după cum nu poate depinde nici de încheierea unor acte juridice prin care se declară, cu încălcarea legii, că bunul nu aparține domeniului public. Așa fiind, dacă dreptul de proprietate publică al statului este dovedit, în virtutea legii, absența inventarierii ori doar a măsurătorilor cadastrale ori a altor studii de specialitate premergătoare acesteia nu se opune, în principiu, admiterii unei acțiuni în revendicare, în cadrul căreia părțile care se prevalează de acest drept au posibilitatea de a-l dovedi. Instanța de apel a considerat că ar fi lipsit de relevanță, din punctul de vedere al dovedirii dreptului de proprietate publică al statului, că Autoritatea Națională pentru Turism a emis certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x/3.08.1999, pentru a atesta, cu valoare pur declarativă, dreptul de proprietate al autoarei pârâtelor, Neptun Olimp S.A., asupra unui teren din care face parte și cel litigios. În consecință, dacă acest teren ar aparține cu adevărat falezei mării, ar fi irelevantă și succesiunea de acte translative de proprietate prin care intimatele pârâte tind să-și dovedească dreptul lor de proprietate. Nu s-ar putea invoca principiul neretroactivității legii pentru susținerea unei soluții contrare, întrucât apartenența falezei mării, ca parte a țărmului mării, la domeniul public, a fost prevăzută încă prin Legea nr. 18/1991, deci cu mult înainte de emiterea certificatului menționat.

Curtea nu a reținut autoritatea de lucru judecat a deciziilor nr. 102/C/6.04.2022 și nr. 131/C/25.05.2022 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, menționate de intimate, față de absența identității de părți și de obiect. A apreciat că acestea ar putea fi luate în considerare cel mult ca ilustrând practica judiciară, aflată în curs de formare, având în vedere că s-au pronunțat și hotărâri judecătorești prin care s-au admis acțiuni în revendicarea unor terenuri cu destinația de faleză a mării bazate fie pe inventarierea generică făcută prin H.G. nr. 1705/2006, fie pe dobândirea de către stat a dreptului de proprietate publică prin lege.

Asemănarea de regim juridic dintre faleza mării, pe de o parte, și marea teritorială și spațiul aerian, pe de altă parte, constând în aceea că ele aparțin în exclusivitate domeniului public al statului, încetează în momentul în care se pune problema delimitării acestor bunuri, care are loc după reguli specifice, adaptate naturii fiecăruia. Absența inventarierii unui teren ca făcând parte din domeniul public al statului, ca parte a falezei mării, poate fi un indiciu că terenul respectiv nu constituie, în realitate, faleză a mării, aceasta fiind explicația faptului că nu a fost inventariat ca făcând parte din domeniul public.

Analizând susținerile reclamantei că terenul litigios este inclus în "faleza mării", respectiv în categoria de teren prevăzută de art. 6 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002, pe baza istoricului înscrisurilor ce certifică un drept de proprietate privată asupra acestui teren, instanța de apel a concluzionat că terenul litigios face parte din terenul în suprafață de 38.954,34 mp aferent structurii turistice intitulate "A.", inclus în terenul în suprafață de 779.073,44 mp pentru care s-a atestat proprietatea Neptun Olimp S.A. prin certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x/3.08.1999 și că a intrat în circuitul civil, constituind obiect al unor înstrăinări succesive între particulari.

Aspectul de care depinde admiterea acțiunii în revendicare este dovedirea de către reclamantă, precum și de către apelantul pârât Statul Român, a apartenenței terenului revendicat la domeniul public al statului, fie ca "faleză a mării", în sensul pct. 32 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, fie ca faleză care este "în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei", în sensul art. 6 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002.

Analizând dispozițiile legale incidente prin prisma situației de fapt dedusă din probele administrate, instanța de apel a apreciat că nu orice teren abrupt sau doar în pantă, aflat în vecinătatea mării, este o faleză. În ceea ce privește terenul litigios, este exclus ca acesta să fie calificat ca faleză a mării, în sensul pct. 32 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, de vreme ce nu constituie mal/țărmul mării, între acesta și mare interpunându-se o plajă, precum și o stradă, iar reclamanta nu a probat nici dimensiunea concretă a diferenței de nivel dintre partea superioară a terenului respectiv și mare, spre a se putea considera că acesta este abrupt și s-a format prin acțiunea erozivă a mării. A constatat că nu se încadrează nici în prevederile art. 6 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002 care extind noțiunea de faleză și în privința unei "foste faleze", însă numai cu condiția de a fi în contact cu un teren aflat în proprietatea publică a statului, condiție neîndeplinită, întrucât între terenul revendicat și proprietatea publică a statului, anume plaja, se situează o stradă aparținând Municipiului Mangalia.

În contextul susținerii apelantei reclamante că prima instanță ar fi putut ordona din oficiu o contraexpertiză dacă nu era lămurită în privința identificării imobilului revendicat, instanța de apel a făcut aplicarea dispozițiilor art. 254 alin. (6) C. proc. civ. potrivit cărora "părțile nu pot invoca în căile de atac omisiunea instanței de a ordona din oficiu probe pe care ele nu le-au propus și administrat în condițiile legii", considerând că nu constituie un viciu de nelegalitate al hotărârii apelate faptul că instanța nu a administrat probe care să poată servi, eventual, interesului reclamantei și implicit celui al statului român.

Consideră că, de vreme ce faleza litoralului românesc este identificată în Inventarul bunurilor din domeniul public al statului (H.G. nr. 1705/2006), la numărul MF x, ce poate fi actualizat, în condițiile legii, potrivit verificărilor efectuate de personalul tehnic din cadrul instituției reclamante, având în vedere informațiile cuprinse în "Studiul de delimitare al falezei litoralului romanesc", întocmit în anul 2014 de specialiști din cadrul Institutului Național GeoEcoMar, bunul imobil ce face obiectul acțiunii în revendicare aparține exclusiv domeniului public al statului, care nu s-a aflat niciodată în circuitul civil, atât vechea Lege a apelor (Legea nr. 8/1974), cât și Legea apelor nr. 107/1996 atestând această apartenență, iar titlul de proprietate al Statului român îl reprezintă declarația legii.

Înalta Curte reține că, prin formularea acestor critici, recurenta nu combate argumentele prin care instanța de apel, cu substituirea motivării, a menținut soluția de primă instanță asupra excepției.

În acest sens, astfel cum rezultă din considerentele deciziei apelate redate anterior, instanța de apel nu a contestat că "declarația legii" poate constitui titlu de proprietate în cazul bunului revendicat, însă a apreciat că, în cauză, nu s-a făcut dovada apartenenței terenului în litigiu la categoria bunurilor care, prin efectul direct al legii, aparțin domeniului public al statului. În cauză nu a fost negat faptul că "de iure" falezele țărmului mării sunt în proprietatea publică a statului, astfel că nu pot fi reținute afirmațiile recurentei în sensul că instanța ar fi ignorat dispozițiile art. 136 alin. (3) din Constituție, ale art. 3, art. 6 alin. (1), (5) și 6 A1 și art. 7 alin. (2) din Legea nr. 107/1996 și ale art. 286 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 care includ falezele litoralului românesc în domeniul public al statului.

Ceea ce a susținut instanța de apel (și nu a fost contrazis în recurs), a fost faptul că reclamanta nu a făcut dovada că terenul revendicat îndeplinește caracteristicile tehnice descrise în lege sub cele două forme, fie ca "faleză a mării", în sensul pct. 32 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, fie ca fostă faleză care este "în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei", în sensul art. 6 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002, pentru ca bunul să poată fi inclus în categoria "faleză", simpla mențiune în inventar neavând un caracter constitutiv de drept, ci doar declarativ.

Or, din această perspectivă recurenta nu a adus argumente de legalitate prin care să combată acest raționament juridic și să demonstreze o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale menționate în cauza pendinte, prevalându-se exclusiv de existența inventarului bunurilor publice, al cărui efect juridic declarativ și nu constitutiv al dreptului pretins, corect stabilit în apel, apare ca nerelevant în analiza raportului juridic dedus judecății.

Mai susține recurenta că instanța de apel a greșit atunci când a considerat că nu s-a demonstrat că suprafața imobilului faleza de 5048 mp, ce face obiectul prezentei acțiuni, se identifică în suprafața falezei menționate în Anexa 12 a H.G. nr. 1705/2006, la numărul MF x, deși situația a fost clarificată prin raportul de expertiză tehnică judiciară întocmit în cauză ale cărei concluzii sunt în sensul că suprafața de 2982 mp din totalul de 5048 mp, ce face obiectul acțiunii în revendicare, reprezintă faleza litoralului românesc.

Afirmă că, în cazul în care instanța nu era lămurită în ceea ce privește identificarea corectă a limitelor bunului imobil, în raport cu bunurile învecinate și cu dispozițiile legale incidente, aceasta avea posibilitatea de a încuviința, din oficiu, alte probe (în eventualitatea în care considera probele administrate în cauză ca fiind insuficiente), respectiv efectuarea unor contraexpertize tehnice judiciare, care să clarifice poziționarea respectivului imobil, prin efectuarea unor delimitări utile în lămurirea litigiului.

Această critică vizează în mod direct raționamentul instanței de fond și mai puțin pe cel al instanței de apel având în vedere împrejurarea că, în apel, nu a mai constituit obiect de analiză chestiunea identității fizice dintre bunul revendicat și terenul cuprins în declarația de inventariere a domeniului public. În această fază procesuală devolutivă, apreciind că nu orice țărm înalt constituie în sensul legii "faleză", instanța a procedat la verificarea caracteristicilor tehnice ale terenului revendicat pentru a se aprecia dacă îndeplinește criteriile legale în baza cărora îi poate fi atribuit regimul juridic al categoriei respective.

Or, contestând interpretarea probatoriului din apel, recurenta antamează chestiuni de netemeinicie a căror analiză este incompatibilă cu controlul de legalitate specific fazei procesuale a recursului întrucât finalitatea acestor critici ar duce la infirmarea concluziilor instanței de apel cu privire la reperele geografice și detaliile geomorfologice ale terenului prin reținerea cărora a conchis că imobilul revendicat nu poate fi inclus în categoria bunurilor proprietate publică prin efectul legii.

În ceea ce privește efectuarea unei contraexpertize, instanța de apel a răspuns criticii formulate, invocând dispozițiile art. 254 alin. (6) C. proc. civ., considerente care nu au fost combătute de recurentă prin motivele de recurs.

Analizând considerentele pentru care a fost menținută soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale active, se reține, contrar afirmațiilor recurentei, că instanțele devolutive nu i-au negat acesteia calitatea de a acționa ca titular al unui drept real de administrare asupra falezelor litoralului, în conformitate cu dispozițiile art. 870 C. civ. și ale art. 4 din O.U.G. nr. 107/2002, ci au verificat fundamentul acestui drept, apreciind că nu s-a dovedit o identitate între titularul dreptului de proprietate publică și Statul român. Prin urmare, pe cale judiciară s-a cercetat dacă bunul asupra căruia se pretinde un drept de proprietate publică întrunește caracteristicile prevăzute de lege pentru a fi inclus în domeniul public al statului, și nu, astfel cum a susținut recurenta, legitimarea administratorului de a apăra proprietatea publică a statului.

Printr-o altă critică formulată, recurenta afirmă că hotărârea atacată este pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 68 și art. 70 din C. proc. civ. în condițiile în care titularul dreptului de proprietate și-a însușit acțiunea formulată de aceasta, solicitând admiterea acesteia, astfel încât prin poziția procesuală comună exprimată de reclamantă și de Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, se relevă și se urmărește protejarea aceluiași drept, respectiv dreptul de proprietate publică.

Critica astfel formulată se referă la modul în care au fost aplicate dispozițiile art. 68 și 70 C. proc. civ. în faza procesuală a fondului, în care acțiunea inițială a fost pornită de administratorul proprietății publice, care a indicat, conform obligațiilor legale ce îi reveneau, pe titularul dreptului de proprietate, Statul român, prin Ministerul Finanțelor Publice. Acesta a formulat întâmpinare în calitate de pârât, solicitând admiterea acțiunii. În apel, nici reclamanta și nici pârâtul nu au menționat o atare neregularitate procesuală, în sensul că intervenientului forțat trebuia să i se atribuie calitatea de reclamant și nu de pârât, motiv pentru care invocarea acestui aspect de nelegalitate direct în recurs apare ca fiind omisso medio și nu va fi analizat.

Critică recurenta și greșita respingere a excepției autorității de lucru judecat, în condițiile în care în dosarul nr. x/2017, înregistrat pe rolul Tribunalului Constanța, s-a respins excepția lipsei calității procesuale active cu motivarea că reclamanta are calitatea de administrator al bunului cu caracter public ce face obiectul revendicării, Statul Român fiind arătat în calitate de titular al dreptului de proprietate, astfel încât aceasta avea obligația de a demara procesul de revendicare. De asemenea, în dosarul nr. x/2016, înregistrat pe rolul Tribunalului Constanța, acțiunea reclamantei a fost admisă pe fond, cu motivarea că, fiind vorba despre terenuri care ar avea regimul juridic de plajă aferentă litoralului Mării Negre, titularul cererii de chemare în judecată s-a legitimat ca având un drept corespunzător. Învederează că nu poate fi ignorată nici soluția dispusă în dosarul penal nr. x/2018, în care, prin decizia nr. 32/2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, printre altele, s-a dispus și întoarcerea în proprietatea publică a statului și a unității administrativ-teritoriale a mai multor imobile înstrăinate nelegal, printre care și suprafețe de plajă și faleză a Mării Negre.

Acestei critici, formulată și apel, instanța i-a răspuns în sensul că nu există identitate de obiect și părți pentru a reține autoritatea de lucru judecat. În plus, instanța de recurs constată că, astfel cum rezultă din chiar susținerile recurentei, în litigiile menționate calitatea procesuală activă i-a fost recunoscută acesteia din perspectiva aptitudinii de a promova o acțiune în apărarea dreptului de proprietate publică, ceea ce, nici în prezentul litigiu nu s-a negat. În ceea ce privește cauza penală, aceasta a fost menționată cu titlu de practică judiciară sub aspectul repunerii părților în situația anterioară săvârșirii infracțiunilor, nerezultând din afirmațiile recurentei că terenul în litigiu ar fi constituit obiect al cercetărilor penale finalizate cu recunoașterea dreptului de proprietate publică asupra acestuia și cu obligația subsecventă de a-l restitui.

Consideră că, în lipsa lămuririi calității procesuale a Statului Român prin Ministerul Finanțelor, care, potrivit art. 70 din C. proc. civ., ar fi dobândit poziția procesuală de reclamant, analiza calității procesuale active a reclamantei Administrația Națională "Apele Române" s-ar fi făcut din altă perspectivă legală.

Astfel cum s-a arătat anterior, în analiza criticii similare a recurentei reclamante, Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, a formulat întâmpinare în calitate de pârât, solicitând admiterea acțiunii. Apărările sale de fond în susținerea poziției procesuale a reclamantei, precum și criticile din apel vizând fondul cauzei (în condițiile în care excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei a fost admisă în urma analizei cu privire la însuși dreptul de proprietate publică), au fost analizate de instanța de apel care a răspuns tuturor argumentelor ce i-au fost deduse judecății. În apel, nici reclamanta și nici pârâtul nu au invocat o neregularitate procesuală constând în faptul că intervenientul forțat nu a fost citat în calitate de reclamant ci de pârât, învederând vreo vătămare a intereselor lor procesuale. Prin urmare, susținerea acestui aspect de nelegalitate direct în recurs, în condițiile în care nu reprezintă un motiv de ordine publică verificabil din oficiu, apare ca fiind omisso medio și nu va fi analizat.

Cu privire la soluția pronunțată în cauză asupra excepției, recurentul mai susține că, prin argumentele reținute de instanța de apel referitoare la lipsa identificării limitelor materiale ale imobilului aparținând domeniului public al statului, nu se poate afirma că reclamanta Administrația Națională "Apele Române" prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral nu are calitate procesuală activă în speță, ci, eventual, că cererea sa este nefondată.

Critica prin care se invocă o contrarietate între considerente și soluție, susceptibilă a fi analizată prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondată. Astfel, instanța de apel a validat soluția de primă instanță care a unit cu fondul excepția lipsei calității procesuale active, considerând că verificarea legitimității procesuale presupune a stabili cu prioritate existența unui drept de proprietate publică asupra terenului, care să confere titularului acestuia sau titularului dreptului real de administrare posibilitatea de a recurge la mijloacele procesuale de apărare a acestui drept. Prin urmare, acele considerente prin care se verifică dacă bunul în litigiu poate fi calificat bun de utilitate publică prin declarația legii nu prezintă contrarietate cu o soluție care infirmă, pe calea admiterii unei excepții procesuale de fond, existența unui identități între reclamant și titularul dreptului de administrare al acestui bun, proprietate publică.

Recurentul mai arată că instanța de apel, deși reține că expertul desemnat a concluzionat că o suprafață de 2982 mp din proprietatea pârâtelor constituie faleză, totuși, apreciază că reclamanta, precum și pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, nu au dovedit că terenul revendicat cuprinde o porțiune care reprezintă faleză a mării, respectiv domeniu public al statului.

Nici din această perspectivă nu se poate reține o motivare contradictorie în condițiile în care instanța de apel nu a contestat localizarea terenului identificat în raportul de expertiză ci afectațiunea dată acestuia, de faleză a litoralului Mării Negre, căreia îi corespunde regimul juridic al proprietății publice. Or, sub acest aspect, a apreciat că, atât prin caracteristicile geomorfologice și geografice, cât și prin regimul juridic al proprietăților învecin