ÎNAPOI LA REZULTATE Înalta Curte de Casație și Justiție
Sursă originală
ÎCCJ 14.01.2025

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 11/2025

HOTĂRÂRE
14.01.2025
CAMERĂ
civil_1
RĂSFOIEȘTE: Înalta Curte de Casație și Justiție · 2025
DESCARCĂ: PDF · DOCX 🔒 Pro
Citează această cauză 
ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 11/2025 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2025)

Ședința publică din data de 14 ianuarie 2025

asupra cauzei de față, constată următoarele:

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța la data de 10 august 2017 sub nr. x/2017, reclamanta Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Constanța prin Primar, Consiliul Local Constanța și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a formulat acțiune prin care a solicitat restituirea imobilului teren - Faleza litoralului românesc, în suprafață de 15900 mp, situată în municipiul Constanța, județul Constanța, aflat în patrimoniul public al Statului Român și în administrarea sa; rectificarea cărților funciare nr. x, nr. 232335, nr. 17282 în sensul radierii mențiunilor cu privire la dreptul de proprietate înscris în favoarea Municipiului Constanța asupra terenului în suprafață de 15.900 mp.

În drept, reclamanta a invocat prevederile Legii nr. 213/1998, C. civ., Legea nr. 107/1996, O.U.G. nr. 107/2002, O.U.G. nr. 202/2002.

I.2. Sentința pronunțată de Judecătoria Constanța, secția Civilă

Prin sentința civilă nr. 2661 din 09 martie 2018, Judecătoria Constanța, secția civilă a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanța.

I.3. Sentința pronunțată de Tribunalul Constanța, secția I civilă

Prin sentința civilă nr. 2627 din 27 octombrie 2020, Tribunalul Constanța, secția I civilă a respins ca nefondată, excepția lipsei calității procesual active a reclamantei Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral; a respins ca nefondată, excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, excepție invocată de pârâții Municipiul Constanța și Consiliul Local al Municipiului Constanța; a respins ca nefondată, excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 16 din 28.01.2000, formulată de pârâții Municipiul Constanța și Consiliul Local al Municipiului Constanța; a admis excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanța nr. 16/28.01.2000, invocată de reclamanta Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și a constatat că aceasta este nelegală cu privire la art. 1 în ceea ce privește terenul în suprafață de 13.173 mp, din totalul de 60,25 ha; a admis în parte, acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională Apele Romane prin Administrația Bazinală de Apa Dobrogea Litoral, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Constanța prin Primar, Consiliul Local Constanța și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și a dispus obligarea pârâților Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Constanța să lase pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice în deplină proprietate și reclamantei Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral în deplină posesie, terenul în suprafață de 13.173 mp, identificat în expertiza judiciară A. ca fiind situat pe raza municipiului Constanța, între str. x (la Nord) și str. x, formată din baza malului până unde este plaja (denumit în schiță taluz jos) și malul de sus (denumit în schiță mal), astfel: suprafața de 2230 mp (suprafața delimitată de punctele 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15, 16. 17. 18. 19,20,21,22,23,24.25. anexa 1); suprafața de 3682 mp (suprafața delimitată de punctele 18. 19.20.21. 22. 23. 24. 25. 26,27.28.29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38, 39, 40, 41. 42. 43. 44. 45. 46. 57. 48. 49. 50. 51. 52. anexa 1); suprafața de 8261 mp (suprafața delimitată de punctele 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39,40. 41.42. 43. 44, 45,46. 57. 48,49, 50, 51, 52. 53, 54. 55. 56. anexa 2).

Prin încheierea din 19 ianuarie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2017, Tribunalul Constanța, secția I civilă a admis cererea formulată de pârâtul Statul român prin Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța privind îndreptarea erorii materiale și a dispus îndreptarea erorii materiale strecurate în cuprinsul sentinței civile nr. 2627 din 27 octombrie 2020, pronunțate de secția I civilă a Tribunalului Constanța, în sensul că suprafața de teren revendicată este de 14173 mp, iar nu de 13173 mp, cum din eroare a fost menționat.

I.4. Decizia Curții de Apel Constanța, secția I civilă

Prin decizia civilă nr. 31 C din 03 februarie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția I civilă a admis apelul declarat de pârâții Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Constanța împotriva sentinței civile nr. 2627 din 27 octombrie 2020, pronunțate de Tribunalul Constanța, secția I civilă, a schimbat în tot sentința civilă apelată, în sensul că a admis excepția lipsei calității procesuale active a intimatei Administrația Națională "Apele Române"-Administrația Bazinală de Apă Dobrogea-Litoral și a respins acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, în contradictoriu cu pârâtele Municipiul Constanța prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Constanța și Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă. A dispus obligarea intimaților Administrația Națională "Apele Române"-Administrația Bazinală de Apă Dobrogea-Litoral și Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați- Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța către apelanții Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Constanța la plata sumei de 1428 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, onorariu avocat, în cotă de câte 50% fiecare.

I.5. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 31C din 03 februarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția I civilă au declarat recurs reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea-Litoral și pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța.

I.5.1 Recursul formulat de reclamanta Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea-Litoral

Prin cererea de recurs întemeiată, în drept, pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii curții de apel și trimiterea cauzei, spre rejudecare, în sensul respingerii apelurilor și menținerii ca temeinice și legale, a sentinței civile nr. 2627 din 27 octombrie 2020, pronunțate de Tribunalul Constanța, secția I civilă.

Recurenta-reclamantă a învederat că instanța de apel a dat o greșită dezlegare excepției lipsei calității procesuale active.

În opinia recurentei-reclamante, hotărârea atacată este dată cu încălcarea dispozițiilor art. 136 alin. (3) din Constituție, art. 858 și urm. din C. civ., art. 3 alin. (1) din Legea Apelor nr. 107/1996, ale Legii nr. 213/1998, O.G. nr. 202/2002, H.G. nr. 546/2004 si H.G. nr. 1705/2006 -Anexa 12.

Recurenta-reclamantă a arătat în esență, că în mod greșit, instanța de apel a reținut că nu se poate proba că imobilul ce face obiectul cauzei, în suprafață de 13173 mp, se identifică în suprafață cu imobilul menționat la Anexa nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, la numărul MF 64001, reținerile curții de apel referitoare la operațiunea administrativă de delimitare a domeniului public al statului în zona costieră neavând legătură cu obiectul cauzei.

În continuare, recurenta-reclamantă a arătat că este real că legiuitorul a stabilit prin O.U.G. nr. 202/2002 și H.G. nr. 546/2004 o delimitare a bunurilor din domeniul public aflate în zonă costieră, însă această delimitare nu a fost efectuată din motive care nu îi sunt imputabile. Totodată, norma specială prevede că linia țărmului se actualizează periodic prin măsurători în funcție de care se delimitează bunurile imobile care fac parte din domeniul public al statului în zona costieră.

A mai învederat că legiuitorul recunoaște legea ca reprezentând un mod de dobândire a dreptului de proprietate, respectiv a celui de administrare, asupra bunurilor aflate în domeniul public, așa cum reiese din prevederile art. 41 din Legea nr. 7/1996, iar potrivit Studiului de delimitare a falezei litoralului românesc, întocmit în anul 2014, bunul imobil ce face obiectul prezentei cauze reprezintă faleza litoralului românesc, aflat exclusiv în domeniul public al statului. În ipoteza în care nu era pe deplin lămurită identificarea exactă a limitelor bunului imobil revendicat, se impunea ca instanța să dispună, din oficiu, administrarea de probe, efectuarea de contraexpertize tehnice judiciare care să clarifice poziționarea imobilului.

Totodată, nedepunerea la dosarul cauzei a schițelor și a măsurătorilor cadastrale nu poate reprezenta temei pentru constatarea lipsei calității procesuale active a reclamantei.

În aplicarea considerentelor, cu valoare de principiu, ale deciziei nr. 406/2016 a Curții Constituționale, imobilul ce face obiectul cauzei pendinte nu a ieșit din domeniul public al statului, iar pârâții nu au depus la dosarul cauzei probe din care să rezulte că bunul a intrat în domeniul privat al Unității Administrativ teritoriale Constanța, aceștia nedeținând niciun titlu de proprietate valabil, de care să se poată prevala. Ca atare, trecerea imobilului în litigiu în domeniul public al unității administrativ-teritoriale Constanța prin hotărâre a Consiliului local este una nelegală, având în vedere că această măsură nu poate fi dispusă decât prin Hotărâre de Guvern. Imobilul în litigiu nu s-a aflat niciodată în circuitul civil, prevederile Legii nr. 8/1974 și Legii nr. 107/1996 atestând apartenența acestuia la domeniul public al statului.

Prin urmare, din coroborarea prevederilor art. 858 și a art. 859 alin. (1) și alin. (2), a art. 860 din C. civ., a normelor cuprinse în Legea nr. 213/1998, a art. 285 și a art. 286 din O.U.G. nr. 57/2019, faleza litoralului românesc nu este inclusă în categoria bunurilor care fac parte din domeniul public local, ci face parte din domeniul public al statului, evidențiat în Anexa la Legea nr. 213/1998, capitolul I pct. 3.

Titlul de proprietate al Statului Român asupra imobilului în litigiu este reprezentat de declarația legii, reținerile curții de apel fiind în contradicție cu prevederile art. 859 din C. civ., ale art. 3 din Legea apelor, art. 286 alin. (2) din Codul Administrativ.

Conchizând, recurenta-reclamantă a susținut că în mod greșit, instanța de apel a dat dezlegare excepției lipsei calității procesuale active, acceptând în mod nepermis, exclusiv apărările formulate de pârâți.

I.5.2 Recursul formulat de recurentul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța

Prin cererea de recurs, întemeiată în drept, pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei curții de apel și în rejudecare, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată.

În susținerea criticii de nelegalitate, recurentul pârât a expus în esență, următoarele argumente:

În mod greșit instanța de apel, în soluționarea excepției lipsei calității procesuale active a Statului Român și a reclamantei, a reținut că simpla indicare în cadrul acțiunii petitorii a dispozițiilor normative care includ un bun în domeniul public al statului, nu este suficientă pentru justificarea existenței dreptului de proprietate, respectiv că în cauza pendinte, nu a fost făcută dovada dobândirii, prin lege, a dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafață de 15900 mp, care se află cuprinsă între str. x., la Nord, și str. x, la Sud, și care în prezent se află în posesia pârâtului Municipiul Constanța.

Nelegale sunt și reținerile curții de apel potrivit cărora reclamanta nu și-a justificat legitimarea procesuală activă din perspectiva fondului dreptului evocat, în sensul în care nu a fost în măsură să prezinte documentația cerută de lege pentru confirmarea apartenenței imobilului la domeniul public al statului, iar pârâtul Statul Român nu a exhibat nicio schiță de reperaj sau de descriere topografică a punctelor de bornare a liniei costiere și nu a furnizat instanței elemente care să definească accepțiunea termenului de "faleză" pe care 1-a avut în vedere atunci când a înscris imobilul în inventarul bunurilor din domeniul public al statului.

Contrar reținerilor instanței de apel, titlul de proprietate al pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța asupra imobilului în litigiu exhibă de la lege.

Demersul juridic pendinte al reclamantei ca și al terțului chemat în garanție, Statul Român prin Ministerul Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, afirmă și urmăresc protejarea dreptului de proprietate asupra imobilului în suprafață de 15900 mp, aflat în administrarea reclamantei și care, în virtutea acestui drept de administrare, are obligația de a se comporta ca un adevărat proprietar, justificând astfel, din această perspectivă, legitimare procesuală activă.

Reclamanta a acționat atât pentru apărarea dreptului de administrare, cât și pentru apărarea dreptului de proprietate publică, acțiunea fiind însușită de intervenientul forțat Statul Român prin Ministerul Finanțelor.

Prin urmare, cererea de chemare în judecată pendinte a fost formulată în numele titularului dreptului de proprietate, ceea ce justifică reclamantei calitate procesuală activă în prezenta cauză.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a Statului Român prin Ministerul Finanțelor, probele administrate în cauză au dovedit că imobilul în litigiu aparține domeniului public al statului, iar includerea acestuia în domeniul privat al Municipiului Constanța a fost dispusă în mod abuziv, fără temei legal, simpla existență a imobilului în inventarul terenurilor din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, nefiind aptă a justifica apartenența acestuia la domeniul privat.

Cum în cauză, nu a fost emisă nicio Hotărâre de Guvern care să dispună schimbarea regimului juridic al imobilului în litigiu și trecerea acestuia din domeniul public al statului în domeniul public sau privat al unității administrativ teritoriale, hotărârile de consiliu local sunt lovite de nulitate absolută, așa cum prevede art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

În susținerea respingerii excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei, recurentul pârât a făcut trimitere la jurisprudența secției I civile a Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv decizia civilă nr. 412 din 23 februarie 2019 și decizia civilă nr. 437 din 27 februarie 2019, susținând, totodată, că reclamanta nu urmărește revendicarea unui bun propriu, ci acționează în calitate de administrator al bunurilor prevăzute de Legea nr. 107/1996, dreptul de administrare neputând fi înțeles în mod restrictiv.

Art. 7 din O.U.G. nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere prevede că niciun drept privat nu se poate opune proprietății publice din zona costieră și orice hotărâre sau decizie a autorităților publice locale care încalcă aceste reglementări sunt nule de drept. Totodată, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale nu se poate realiza decât în condițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, respectiv la cererea Consiliului local prin Hotărâre de guvern.

Prin urmare, în cauză se impune compararea titlului de proprietate al pârâților, reprezentat de un simplu inventar, cu cel al reclamantei, care exhibă de la lege, potrivit art. 863 lit. f) din C. civ.

Instanța de apel nu a înlăturat declarația legii ca reprezentând titlul de proprietate al Statului român asupra imobilului în litigiu, ci doar a statuat că aceasta nu este suficientă pentru a proba dreptul pretins.

Reținerile curții de apel sunt în contradicție și cu prevederile art. 859 alin. (1) C. civ. care stipulează modalitatea de dobândire de către stat a dreptului de proprietate asupra bunurilor menționate la alin. (1). Or, prin art. 3 din Legea Apelor, s-a stabilit că aparțin domeniului public al statului, apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazinele hidrografice ce depășesc suprafața de 10 km

2

, malurile și cuvetele lacurilor precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime.

În mod greșit, instanța de apel a reținut că inventarierea bunurilor din domeniul public al statului trebuie să se efectueze pe baza unor delimitări ale domeniului public, pretinsa nedelimitare a acestuia nefiind aptă a conduce la constatarea lipsei calității procesuale active a reclamantei. Or, potrivit art. 288 din Codul administrativ, inventarierea reprezintă o procedură anterioară delimitării care este o operațiune administrativă, iar parcurgerea sau nu a acesteia nu este esențială în soluționarea litigiului pendinte, delimitarea neaducând modificări regimului juridic al bunurilor care aparțin, ope legis, domeniului public.

De asemenea, lipsa procesului-verbal de delimitare a bazei bornate a litoralului românesc și a cadastrului nu pot influența încadrarea imobilului în discuție în domeniul public, așa cum în mod greșit a reținut curtea de apel.

În ceea ce privește cererea de recurs formulată de recurentul pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, se reține că aceasta se regăsește la filele x ale dosarului nr. x/2017 al Înaltei Curți de Casație si Justiție, secția I civilă.

I.6. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimații-pârâți Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local Constanța au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea, ca temeinică și legală, a deciziei civile nr. 3IC din 03 februarie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția I civilă.

În combaterea recursurilor formulate în cauză, intimații-pârâți au susținut că în mod corect, instanța de apel a dat dezlegare excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei și a respins acțiunea ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

Pe fondul cauzei, intimații pârâți au susținut în esență, că H.G. nr. 1705/2006 nu poate constitui titlu de proprietate pentru suprafața revendicată în raport de care reclamanții să își legitimeze calitate procesuală activă în prezenta cauză și nici nu au depus înscrisuri din care să rezulte că a avut loc o inventariere a suprafeței de 14173 mp, efectuată pe baza unor delimitări ale domeniului public, în baza metodologiei elaborate de către autoritatea cu atribuții în domeniu și a lucrărilor efectuate pe baza datelor colectate, necesare pentru delimitare potrivit procedurii impuse de art. 19 din H.G. nr. 546/2004.

Totodată, intimații pârâți au mai arătat că, în considerarea dispozițiilor art. 865 C. civ., reclamanta se putea legitima procesual ca titulară a acțiunii care urmărește apărarea în justiție a proprietății publice a statului, însă aceasta nu a probat că exercită un drept de administrare pe suprafața de 15900 mp indicată în cadrul cererii de chemare în judecată.

În cauză, nu a fost formulat răspuns la întâmpinare.

I.7. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 24 septembrie 2024, completul de filtru a admis în principiu recursurile declarate de recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și de recurentul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de D.G.R.F.P. Galați, prin A.J.F.P. Constanța împotriva deciziei nr. 31/C din 3 februarie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția I civilă, în contradictoriu cu intimații-pârâți Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local Constanța și a fixat termen de judecată la data de 14 ianuarie 2025, ora 9:30, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt fondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Principala critică comună a celor două recursuri formulate, subsumată motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., este aceea că în mod eronat instanța de apel a apreciat că legea nu constituie în cazul de față, modul de dobândire a proprietății asupra imobilului litigios, invocat a fi faleză a Mării Negre.

Într-adevăr, în cuprinsul deciziei recurate, instanța de apel a statuat:

"Bunul imobil care face obiectul prezentei cereri nu este direct nominalizat prin prevederile art. 136 alin. (3) teza întâi din Constituția României și de cele ale art. 859 alin. (1) C. civ., natura juridică a terenurilor menționate de entitatea reclamantă ca fiind "faleza Mării Negre" fiind dată, după cum afirmă ANAR - ABADL, de dispozițiile Legii nr. 107/1996.

Curtea de apel reține că titularul dreptului de proprietate publică nu este exonerat de obligația de a face dovada dobândirii legale a bunului imobil sub acest regim, textul art. 858 C. civ. arătând că proprietatea publică este dreptul de proprietate care aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege" (pagina 13 a deciziei de apel).

Critica recurenților este fondată. Astfel, potrivit art. 858 C. civ., "Definiția dreptului de proprietate publică - Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege".

În același timp, art. 859 C. civ. stipulează:

"Obiectul proprietății publice. Delimitarea de domeniul privat - (1) Constituie obiect exclusiv al proprietății publice bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite prin lege organică.

(2) Celelalte bunuri care aparțin statului ori unităților administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege".

Aplicând metodele de interpretare sistematică, gramaticală și teleologică a acestor norme juridice, rezultă în privința obiectului dreptului de proprietate publică, că, pe de o parte, declarația expresă a legii este cea care determină delimitarea domeniului public restrâns (respectiv cel format din bunuri obiect exclusiv al proprietății publice) al Statului român.

Pe de altă parte, rezultă că pentru toate celelalte bunuri care fac parte, după caz, din domeniul public (extins) al Statului sau al unităților administrativ - teritoriale sau din domeniul privat al acestora, cu privire la care nu există declarația expresă a legii că ele aparțin exclusiv proprietății publice, condiția impusă imperativ de legiuitor este aceea ca dobândirea acestor bunuri să se facă prin unul din "modurile prevăzute de lege", art. 858 C. civ. având așadar, caracter general și fiind concretizat efectiv prin dispozițiile consecutive ale art. 859 C. civ.

Sintagma dobândirea acestor bunuri să se facă prin unul din "modurile prevăzute de lege" primește un dublu sens, și anume: dobândirea să se facă printr-unul dintre modurile specifice, prevăzute de art. 863 C. civ. (achiziție publică, expropiere, donație sau legat, prin convenție cu titlu oneros, prin transfer din domeniul privat al statului/unității administrativ-teritoriale în domeniul public sau prin alte moduri stabilite de lege), iar în cadrul acestora, bunul să fi fost dobândit cu respectarea cerințelor legii în vigoare, la data dobândirii lui; reclamantul să poată deci, face dovada unui titlu legal de proprietate asupra bunului revendicat.

În privința însă, a bunurilor care fac obiect exclusiv al proprietății publice, recunoașterea legii ca și mod de dobândire a dreptului de proprietate publică este realizată de altfel, inclusiv de Curtea Constituțională ce de exemplu, prin decizia sa nr. 406/2016, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 533 din 15 iulie 2016, a arătat:

"Curtea reține că, potrivit art. 136 alin. (3) teza finală din Legea fundamentală, raportat la art. 860 alin. (3) teza întâi din C. civ., în situația în care bunurile formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului ori a unității administrativ-teritoriale, în temeiul unei legi organice, (...)". Inclusiv doctrina juridică atestă un asemenea punct de vedere (a se vedea inter alia, Drept administrativ, Vol II, ediția 4, Editura C. H. Beck, 2017, ISBN 978-606-18-0734-5, Prelegerea XVII, secțiunile 5 și în special 6, autor B., secțiuni regăsite și la adresa de internet https://lege5.ro/App/Document/gi4dsnrrg4zq/drept-administrativ-vol-ii-editia-4?pid=264270178&expression=#p-264270178).

De altfel, un alt exemplu de recunoaștere a legii drept modalitate de dobândire a dreptului de proprietate îl constituie și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale:

"Bunurile din patrimoniul societății comerciale sunt proprietatea acesteia, cu excepția celor dobîndite cu alt titlu".

Similar, se observă că însuși legiuitorul național confirmă legea ca și mod de dobândire a dreptului de proprietate, în cadrul de exemplu, al art. 41 alin. (5) din Legea nr. 7/1996 a cadastrului și a publicității imobiliare, forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată:

"Pentru imobilele a căror apartenență la domeniul public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale este stabilită prin acte normative, intabularea se va efectua în baza hotărârilor Guvernului, hotărârilor consiliului local, județean sau al municipiului București de însușire a inventarelor cu privire la aceste bunuri imobile, însoțite de (...)".

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat similar, prin decizia sa obligatorie nr. 25/2015, că "gazele de șist se includ în categoria "resurselor de petrol" ce fac obiectul exclusiv al proprietății publice și aparțin statului român", raportându-se potrivit considerentelor cuprinse în decizie, doar la cercetarea aspectului dacă gazele de șist reprezintă resurse de petrol în sensul art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, răspunsul pozitiv determinând de plano, fără nici o altă dezbatere suplimentară, aprecierea includerii gazelor de șist în domeniul public restrâns al Statului român.

Așadar, stabilind ca principiu că în cazul bunurilor expres prevăzute ca făcând parte din domeniul public al Statului, prin Constituție sau prin legi organice, actul normativ respectiv, declarația legii reprezintă modul primar de dobândire a dreptului de proprietate asupra acestor bunuri care fac obiectul exclusiv al proprietății publice (în același sens indicându-se din jurisprudența instanței supreme și decizia civilă nr. 2655 din 14/12/2023 a secției I Civile), Înalta Curte constată așadar, o interpretare eronată de către instanța de apel a prevederilor art. 858 și urm. C. civ.

Continuând, grefat pe principiul enunțat în paragraful precedent, Înalta Curte constată că potrivit art. 136 alin. (3) din Constituția României, "Bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental, precum și alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietății publice".

Conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, în forma în vigoare la data introducerii prezentei acțiuni, "(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege".

Așadar, conform art. 3 alin. (1) al Legii nr. 213/1998 sunt identificate următoarele trei categorii de bunuri care alcătuiesc domeniul public (în sens larg). În primul rând, este vorba de bunurile prevăzute la art. 135 alin. (3) din Constituție. În al doilea rând, este vorba de bunurile stabilite în anexa la lege. În al treilea rând, "orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege".

În Anexa la legea menționată, intitulată "Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, la punctul I subpunctul 3, se specifică:

"Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: (...) 3. apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare".

Codul Administrativ care în 2019 a abrogat parțial Legea nr. 213/1998, reia în art. 286 alin. (2), aceeași soluție legislativă:

"Domeniul public - Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituție, din cele prevăzute în anexa nr. 2, precum și din alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public național", menționând în anexa sa nr. 2, intitulată de asemenea, "Lista cuprinzând unele bunuri care aparțin domeniului public al statului: (...) 3. apele de suprafață, cu albiile lor minore, malurile și cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și cu potențialul energetic valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime, căile navigabile interioare".

În egală măsură, conform art. 3 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996, "Aparțin domeniului public al statului apele de suprafață cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km și cu bazine hidrografice ce depășesc suprafața de 10 km2, malurile și cuvetele lacurilor, precum și apele subterane, apele maritime interioare, faleza și plaja mării, cu bogățiile lor naturale și potențialul valorificabil, marea teritorială și fundul apelor maritime".

Așadar, întrucât în situația falezei Mării Negre, există consacrări normative prin legi organice (reținute de altfel, inclusiv de instanța de apel în decizia recurată), asupra apartenenței sale la domeniul public al Statului român, rezultă potrivit celor expuse supra, că în cazul falezei mării, legea însăși constituie modul de dobândire a dreptului de proprietate publică al Statului, aprecierea în sens contrar a instanței de apel fiind așadar, incorectă, recurenților neincumbându-le în aceste condiții, nici obligația de dovedire a modului de dobândire a dreptului de proprietate în condițiile art. 863 C. civ., astfel cum în mod nefondat a reținut curtea de apel și astfel cum susțin și intimații prin întâmpinarea formulată în faza procesuală de recurs.

Un al doilea argument esențial reținut de instanța de apel în justificarea soluției sale de admitere a excepției lipsei calității procesuale active în cauză, l-a constituit neindividualizarea imobilului litigios din prezenta cauză în actele normative de care se prevalează recurenții în dovedirea dreptului lor de proprietate publică asupra imobilului litigios (în special, H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului), curtea de apel apreciind că menționarea din cuprinsul actelor normative vizează doar aptitudinea unui bun care are natura sau destinația publică respectivă să intre în sfera domeniului public al Statului, nominalizarea generică în conținutul legii nefiind suficientă pentru a pretinde că bunul aparține regimului juridic respectiv, în lipsa delimitării sale materiale.

Astfel, instanța de apel a arătat că nu a fost prezentată documentația care atestă delimitarea faptică a suprafeței totale de 12,7 ha (127.000 mp) menționate la poziția 64002 din Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 ca reprezentând "faleze, plajă neamenajată jud. Constanța", nefiind posibil astfel, nici să se determine regimul juridic al terenului revendicat pe baza unei expertize judiciare realizate în chiar procesul privind revendicarea. Acest punct de vedere a fost invocat și de intimații pârâți în cadrul întâmpinării formulate în recurs.

Raționamentul juridic al instanței de apel este însă, fundamental eronat.

Astfel, Înalta Curte constată că atât timp cât potrivit celor anterior enunțate, faleza Mării Negre este inclusă în domeniul public al Statului român, includere atestată și scriptic prin poziția 64002 din Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, rezultă că determinantă în cauza de față nu este încadrarea imobilului litigios în cele 12,7 ha menționate scriptic, ci verificarea naturii, a destinației publice de faleză a mării, a bunului respectiv. Odată stabilită această natură, respectiv că imobilul reprezintă faleză a mării, atunci devin incidente normele juridice congruente și conjugate anterior ilustrate, norme care îi circumscriu imobilului regimul juridic de bun aparținând domeniului public al Statului român.

Concluzia se impune întrucât astfel cum s-a ilustrat supra, natura expusă a bunului, respectiv aceea de faleză a mării, este cea care atrage automat regimul juridic al domeniului public al Statului, în condițiile în care toate actele normative ilustrate nu disting în această direcție sub aspectul determinării în concret a localizării imobilului, a mărimii sale sau a altui eventual criteriu de acest gen, singura cerință instituită de ansamblul normelor juridice enunțate, fiind aceea ca imobilul să constituie faleză a mării. Or, potrivit adagiului latin ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, unde legea nu distinge, nici interpretul legii nu trebuie să distingă.

Din această perspectivă expusă, sunt incorecte aserțiunile instanței de apel, însușite de intimații pârâți, în sensul că prin declarația legii, se instituie în astfel de cazuri, doar aptitudinea bunului de a fi cuprins în domeniul public al Statului sau că nominalizarea bunului ca aparținând domeniului public al Statului, în conținutul legii, este doar generică și astfel, insuficientă pentru a atrage regimul juridic presupus de domeniul public al Statului.

În acest context configurat, devine așadar, nerelevantă în silogismul juridic al cauzei prezente, împrejurarea invocată de instanța de apel, a nedepunerii documentației tehnice de delimitare a suprafeței menționate în H.G. nr. 1705/2006 pentru a se verifica dacă imobilul litigios face parte din această suprafață, împrejurare căreia instanța de apel i-a acordat o importanță decisivă.

Prezenta instanță de recurs apreciază că dimpotrivă, stabilirea naturii bunului imobil litigios - oriunde s-ar afla concret imobilul și orice alte trăsături ar prezenta - de faleză a Mării Negre este de natură singură să atragă în temeiul legii, apartenența sa la domeniului public al Statului și existența astfel, a unui drept de proprietate publică a Statului asupra bunului care să fie opus celui exhibat de intimații pârâți în concursul juridic de comparare presupus de acțiunea în revendicare.

Prin prisma acestor argumente, este eronată inclusiv aprecierea instanței de apel că expertiza judiciară de profil ar stabili regimul juridic al imobilului. Expertiza judiciară este destinată doar a verifica pe baza constatărilor la fața locului ale unui specialist în domeniu și evident în acord cu legislația în materie, dacă imobilul reprezintă faleză a Mării Negre, iar dacă este stabilită această natură, destinație publică a imobilului, atunci regimul juridic de domenialitate publică a Statului devine incident în temeiul legii, nu în temeiul mijlocului procedural prin care se stabiliește respectiva natură a bunului.

Este adevărat că astfel cum instanța de apel a arătat în decizia recurată, invocând inclusiv jurisprudența instanței supreme, inventarierea (prin H.G. nr. 1705/2006) nu reprezintă prin ea însăși un mod legal de dobândire a dreptului de proprietate, însă, atât timp cât se stabilește apartenența bunului la domeniul public al Statului, prin prisma naturii, destinației sale prevăzute expres de lege, potrivit celor expuse anterior, atunci inventarierea reprezintă o materializare scriptică a dreptului de proprietate al Statului asupra bunurilor respective.

De asemenea, Înalta Curte constată că este adevărat că Metodologia pentru delimitarea domeniului public al statului în zona costieră din 07.04.2004, parte integrantă din Hotărâre 546/2004 privind aprobarea Metodologiei pentru delimitarea domeniului public al statului în zona costieră, stabilește operațiuni tehnice pentru delimitarea domeniului public al statului din zona costieră, însă se observă totodată, că nici una dintre dispozițiile sale, inclusiv art. 11, art. 17, art. 19, art. 22 pe care le invocă intimații pârâți prin întâmpinarea din recurs, nu impune caracterul prealabil al acestei operațiuni de delimitare în raport cu momentul stabilirii apartenenței unui astfel de bun la domeniul public al Statului.

Dimpotrivă, în cuprinsul art. 12 din Metodologia analizată se impune actualizarea situației la fiecare 5 ani. Această prevedere este logică, întrucât cel puțin asupra falezei și plajei mării acționează un proces dinamic de evoluție naturală ce face posibilă extinderea, dar și restrângerea suprafeței inițiale.

Nici Legea nr. 597/2001 nu condiționează recunoașterea dreptului de proprietate publică asupra unui bun de prealabila întocmire și/sau reactualizare a planurilor urbanistice generale și planurilor urbanistice zonale.

De asemenea, Înalta Curte observă că inclusiv H.G. nr. 1705/2006 permite actualizarea inventarului bunurilor din domeniul public al Statului, ceea ce echivalează din punct de vedere juridic, inclusiv cu posibilitatea identificării de alte bunuri domeniale și includerea lor ulterioară în acest inventar.

Aceeași obligație de actualizare este recunoscută în mod expres în cadrul Precizărilor privind inventarierea bunurilor din domeniul public al Statului, aprobate prin Ordinul nr. 618/2002 (și în ordinele similare ulterioare):

"ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și autoritățile publice centrale au obligația să reactualizeze și să depună la Ministerul Finanțelor Publice inventarele bunurilor din domeniul public al statului, cu modificările intervenite în urma inventarierii anuale a patrimoniului".

Toate aceste elemente ilustrate converg către concluzia că în privința bunurilor a căror apartenență la domeniul public al Statului este stabilită în mod expres prin lege, recunoașterea dreptului de proprietate publică a statului (și cu atât mai mult recunoașterea primordială, originară, a acestui drept) nu este condiționată de realizarea prealabilă a operațiunilor de delimitare menționate în actele normative indicate de instanța de apel, fiind necesar și suficient din această perspectivă, astfel cum s-a ilustrat supra, doar verificarea naturii bunului, destinației sale publice ca fiind cea prevăzută de Constituție sau de legile organice, identificarea anterioară a bunului în vederea stabilirii dreptului de proprietate putându-se realiza în acest context prin mijloacele de drept comun, în vreme ce operațiunile de delimitare și întocmire a documentațiilor prevăzute de actele normative dezbătute în precedent pot fi și ulterioare.

Cu alte cuvinte, Înalta Curte constată că chiar și dacă imobilul litigios prezent nu ar face parte din faleza menționată la poziția 64002 din Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006 - aspect care însă, nu face obiect de analiză în prezentul recurs, dat fiind caracterul său factual și limitele exclusiv de legalitate ale prezentului control jurisdicțional -, cu toate acestea constatarea imobilului identificat în prealabil pe baza mijloacelor conferite de legiuitorul național în procesul civil, ca fiind faleză a Mării Negre ar fi idonee în a determina recunoașterea dreptului de proprietate publică al Statului și subsecvent, actualizarea H.G. nr. 1705/2006 în sensul menționării inclusiv a acestui bun și efectuarea tuturor celorlalte obligații juridice legale menționate ale autorităților de delimitare a sa.

Așadar, instanța de recurs apreciază că din perspectiva ilustrată, instanța de apel a realizat și o greșită interpretare și aplicare a tuturor normelor juridice pe care le-a invocat în susținerea punctului său de vedere relativ necesității realizării în prealabil a operațiunilor tehnice de delimitare a domeniului public în cazul unui bun litigios revendicat.

De altfel, sub același aspect, Înalta Curte mai constată că deși prin răspunsul Ministerului Finanțelor, Secretar de Stat, nr. 317278/15.06.2022 s-a învederat curții de apel că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor validează pe baza actelor normative sau individuale, după caz, aprobate, datele din sistemul informatic securizat privind domeniul public aflate în administrarea Administrației Naționale "Apele Române" (a se vedea dosar apel, vol. I), cu toate acestea instanța de apel nu a efectuat o adresă și către această instituție publică pentru eventuala identificare a documentației de delimitare faptică pe care a apreciat-o esențială.

Sub un alt aspect, Înalta Curte notează că în cuprinsul deciziei civile nr. 958/2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă, pronunțate în dosarul nr. x/2008 invocate de instanța de apel în decizia recurată, instanța supremă nu a realizat aprecieri în sensul enunțat de curtea de apel din prezenta cauză dedusă judecății. Dimpotrivă, lecturând considerentele proprii ale respectivei instanțe de casare, se constată că aceasta a adnotat critic un proces-verbal provizoriu privind stabilirea vecinătăților între domeniul public de interes național - plajele litoralului românesc al Mării Negre, administrat de C.N. "Apele Române" S.A. și domeniul public și privat al Primăriei Municipiului Constanța, impunând reevaluarea sa.

Așadar, în temeiul tuturor considerentelor conjugate expuse, Înalta Curte apreciază că esențial în prezentul proces pentru dezlegarea corectă a excepției lipsei calității procesuale active puse în discuția părților la ultimul termen de judecată din apel, era ca instanțele fondului să identifice, cu exactitate, terenul revendicat de recurenți și să stabilească dacă el reprezintă faleză a Mării Negre, în caz afirmativ, neputându-se reține lipsa unui titlu de proprietate al Statului asupra imobilului care să fie opus intimaților pârâți, astfel cum s-a ilustrat supra, și subsecvent, neputându-se reține nici lipsa calității procesuale active.

Drept urmare, întrucât instanța de apel s-a mărginit în decizia recurată la a admite excepția lipsei calității procesuale active în baza unui raționament juridic eronat - astfel cum s-a ilustrat în considerentele prezentei decizii de recurs -, fără a mai proceda la analiza celorlalte motive de apel formulate de pârâți, motive care puneau în discuție inclusiv contestarea naturii imobilului litigios ca reprezentând faleză a Mării Negre, prin prisma unor argumente invocate de apelanții pârâți legate de definițiile legale oferite acestui termen tehnic de dreptul pozitiv național sau de factorul antropic, rezultă atunci că încălcarea de către curtea de apel a normelor juridice enunțate în cuprinsul prezentei decizii a determinat și neconfigurarea completă a situației de fapt a cauzei care nu a fost deci, stabilită în mod complet și definitiv.

Pe cale de consecință, se impune în temeiul art. 497 C. proc. civ., admiterea prezentului recurs, casarea deciziei și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de apel pentru a stabili dacă imobilul reprezintă faleză a Mării Negre și pentru reevaluarea excepției procesuale a lipsei calității procesuale active în raport de răspunsul la chestiunea enunțată.

În rejudecare, instanța de apel va avea în vedere cele statuate prin prezenta decizie de recurs și va stabili în raport de normele juridice incidente și de probele administrate sau care vor fi propuse de părțile procesuale și vor fi încuviințate, precum și de cele care vor fi apreciate de instanță din oficiu a fi necesare, dacă imobilul litigios reprezintă faleză a mării, realizarea unei expertize tehnice judiciare în specialitatea geomorfologie costieră având acest obiectiv putându-se dovedi un instrument util cauzei, astfel cum a indicat și recurenta reclamantă Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral prin cererea sa de recurs.

Constatând totodată, faptul că restul apărărilor formulate de intimații pârâți în cadrul întâmpinării din recurs, relative inexistenței unei suprapuneri între imobile, inexistenței unei deposedări a titularului de bun și relative valabilității și preferabilității titlului lor de proprietate pe care l-au exhibat în cadrul concursului juridic fașă de recurenții reclamantă și pârât, reprezintă aspecte subsecvente în cadrul algoritmului juridic de rezolvare a acțiunii în revendicare, față de cel al justificării calității procesuale active - obiect exclusiv al controlului jurisdicțional al prezentei instanțe de recurs -, rezultă atunci că acest rest al apărărilor intimaților va fi evaluat de către instanța de apel în rejudecarea cauzei, evident în ordinea operațiunilor juridice specifice unei acțiuni în revendicare și în condițiile legale presupuse de aceasta.

Pentru ansamblul acestor considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 497 C. proc. civ., va admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și de recurentul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de D.G.R.F.P. Galați, prin A.J.F.P. Constanța împotriva deciziei nr. 31/C din 3 februarie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția I civilă, va casa decizia și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași curte de apel.

Admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă Administrația Națională Apele Române prin Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral și de recurentul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de D.G.R.F.P. Galați, prin A.J.F.P. Constanța împotriva deciziei nr. 31/C din 3 februarie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția I civilă, în contradictoriu cu intimații-pârâți Municipiul Constanța prin Primar și Consiliul Local Constanța.

Casează decizia și trimite cauza spre rejudecare la aceeași curte de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 ianuarie 2025.

Sursă