ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4916/2023

Ședința publică din data de 31 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 31.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat instanței să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată; în conformitate cu dispozițiile legale cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea formulată la data de 10 august 2021, reclamata a arătat că modifică obiectul cererii de chemare în judecată solicitând instanței ca, în temeiul art. 19 din legea nr. 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA nr. 19755/16.03.2016 constând în principal în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 - 6438,86 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1915 din 14 decembrie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondate excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii și a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A. ("A."), prin care evocând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii acțiunii precizate și obligării FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat societății prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/16.03.2016. De asemenea, recurenta a solicitat obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În susținerea căii de atac promovate, după o prezentare succintă a actelor dosarului și a soluției pronunțate de Curtea de Apel București, recurenta - reclamantă a învederat, în esență, că sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material și moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu, precum și culpa autorității.

Consideră recurenta-reclamantă că pârâtul FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B. S.A. ("B."), în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4644/13.10.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, iar FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata despăgubirilor.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susține și că există legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât privește culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare, fiind greșite susținerile primei instanțe în sensul neîndeplinirii condițiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților nu a depus întâmpinare în cauză.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

La data de 31.03.2021 recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 și să dispună obligarea acestuia la soluționarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 10.08.2021, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 6438,86 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins acțiunea astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată, reținând în esență că din actele dosarului nu rezultă că în sarcina autorității pârâte s-ar fi stabilit obligația de a plăti o sumă de bani pentru ca reclamanta să poată solicita accesorii reprezentând penalități șă dobânzi. Admiterea unei cereri formulate pe cale separată având ca obiect despăgubiri generate de un act administrativ nelegal, cerere întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să se fi stabilit nelegalitatea actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat.

În speța de față, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen) în sensul solicitării formulate în cadrul cererii de chemare în judecată.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Prin acțiunea modificată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - SCAF, reclamanta, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului nr. 14/2011 - 6438,86 RON calculat până la 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G nr. 13/2011.

Înalta Curte reține că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrat nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituția României coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce au următorul conținut:

- "art. 52 din Constituție: (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

Legea organică este Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

- art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului și recunoașterea dreptului sau interesului, și repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reține, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleași condiții ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ., respectiv îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existența unui prejudiciu cert, existența faptei ilicite și existența raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu; în ceea ce privește vinovăția, aceasta este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului introdusă de către prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

Răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanțială proprie, ci pe natura și suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligațiile generale din materia răspunderii civile în drepturi și obligații particulare, cu trăsăturile proprii materiei dreptului administrativ.

Răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei

În ceea ce privește existența faptei ilicite, reclamanta arată că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat și că este evident că actul administrativ prin care a fost soluționată cererea de plată este unul nelegal, el având relevanța unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Atribuirea unei conduite ilicite (în planul răspunderii administrative) unei persoane trebuie să treacă de două teste: a) de testul "stabilirii formei de vinovăție" (în sensul art. 16 C. civ., reguli de drept civil ce vor fi activate) și de testul "ilicitului" (în sensul participării la încălcarea legii).

Dacă o conduită poate fi atribuită astfel, în sensul dreptului administrativ, acea conduită este ilicită.

Rezolvarea problemei atribuirii conduitei FGA implică cercetarea activității acestuia și a implicării în obligația specială care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reține că potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabilesc rolul Fondului, în sensul că "Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, încheiate, în condițiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege și în limita resurselor financiare disponibile la momentul plății, așa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilitățile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanțele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Fondul de Garantare a Asiguraților nu este succesor în drepturi și obligații al asigurătorului C. S.A. si nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Înalta Curte reține că, în speță, nu s-a constatat caracterul ilegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta reclamantă, ca și când aceasta ar fi fost necondiționat îndreptățită să le primească.

Sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond și cererea de plată din litigiu.

Prin urmare, nefiind stabilit un drept al recurentei reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, recurenta reclamantă nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitorul principal din moment ce încă nu se cunoaște dacă reclamanta are sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existența lui este sigură, neîndoielnică și, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent. Nu este situația prejudiciului pretins a fi suferit de reclamantă.

Instanța de judecată de față se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) și evaluat cu certitudine, cerință imperativă ce nu se constată a fi îndeplinită.

Pe de altă parte, litigiul dedus judecății în prezenta cauză este a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa efectiv cererea reclamantei.

Conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004,

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este cert recunoscută de legiuitor atribuția puterii judecătorești de a cenzura conduitele autorităților publice caracterizate de refuzul de soluționare al unei cereri.

Or, în cazul de față, lămurirea situației dreptului pretins de reclamantă revine instituției FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuții în acest sens, sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond și cererea de plată în discuție.

Dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", ceea ce nu este ipoteza din speță.

În ceea ce privește existența unui prejudiciu cert, Înalta Curte reține că această condiție nu este îndeplinită, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească acea sumă, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 în dosarul nr. x/2018 s-a dispus:

"Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON."

Or, reclamanta a solicitat penalități de întârziere calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existența raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, și fapta ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reține că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanța de judecată, prin hotărârea pronunțată, nu au apreciat asupra existenței dreptului reclamantei, ci decizia a fost anulată de către instanță și cu obligația FGA de a cerceta fondul cererii de plată.

Pe de altă parte, cât timp cerințele legate de prejudiciu și faptă ilicită nu s-au constatat anterior a fi îndeplinite (potrivit celor mai sus reținute), nici raportul cauzal nu se stabilește, urmare a lipsei din relația de dependență a elementelor pe care le conectează (prejudiciu/faptă).

În consecință, în limitele în care a fost emisă și analizată de către instanța de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecința învederată de recurenta reclamantă, intimata pârâtă neputând fi obligată la contravaloarea lipsei de folosință în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Mai departe, nu se mai impune examinarea posibilității acordării penalităților sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părți, în litigiul desfășurat în etapa naterioară nereținându-se dreptul reclamantei la plata creanței principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1915 din 14 decembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 31 octombrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.