ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3541/2023

Ședința publică din data de 27 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 09.01.2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a -VIII - a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Energiei și Complexul Energetic Oltenia S.A. a solicitat anularea H.G. nr. 666/13.09.2017, publicată în Monitorul Oficial în 15.09.2017, iar în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea actului administrativ atacat.

1.2. Prin sentința civilă nr. 4553 din 7 noiembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII - a de contencios administrativ și fiscal au fost respinse ca nefondate excepțiile referitoare la existența autorității de lucru judecat în ceea ce privește cererea de suspendare și inadmisibilitatea cererii de suspendare. Instanța a admis excepția lipsei de obiect a cererii având ca obiect suspendarea executării efectelor actului administrativ și a respins ca fiind lipsită de obiect cererea de suspendare formulată. Totodată, a admis excepția lipsei de interes în formularea cererii având ca obiect anularea actului administrativ atacat și a respins cererea de anulare a H.G. nr. 666/2017, formulată de reclamanta A., ca fiind lipsită de interes.

1.3. Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

1.4. Prin decizia nr. 6704/10.12.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile tardivității, netimbrării, nulității și lipsei de obiect a recursului, invocate de către intimatul-pârât Ministerul Energiei și a admis recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 4553 din 07 noiembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a casat în parte sentința recurată și a trimis cauza aceleiași instanțe pentru rejudecarea cererii având ca obiect anularea H.G. nr. 666/2017, menținând în rest dispozițiile sentinței recurate, apreciind că reclamanta avea interes pentru soluționarea capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 666/2017.

Dosarul a fost înregistrat la data de 07.04.2021 pe rolul Curții de Apel, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018*.

Prin sentința civilă nr. 53 din data de 2 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Energiei și Complexul Energetic Oltenia S.A., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile 53 din data de 2 martie 2022 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei pe fond, cu consecința anulării actului administrativ normativ atacat.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a încălcat prevederile Convenției de la Aarhus privind consultarea publicului, prevăzute în Anexa 1 a convenției, art. 8 coroborat cu art. 6 și 7, precum și dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și ale art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului.

Convenția de la Aarhus obligă statele membre să consulte publicul interesat și afectat în legătură cu toate deciziile care au impact asupra mediului, fără a face distincție între natura posibilă a deciziilor. Astfel, publicul trebuie să fie informat din timp, să aibă acces la toate informațiile relevante și să aibă cunoștință de termenul rezonabil în care își poate exprima opinia.

Consideră că instanța de fond a apreciat în mod nelegal că publicarea proiectului de hotărâre de guvern la data de 12 septembrie 2017, cu o zi înainte de adoptarea acesteia, ar fi respectat toate exigențele legale și că s-ar fi făcut consultarea publică în ziua publicării.

În egală măsură, în opinia sa, aprecierea că hotărârea de guvern nu ar reprezenta un act administrativ normativ contravine prevederilor Constituției României care stabilesc că hotărârile de guvern sunt acte administrativ normative care pot fi emise pentru organizarea executării legilor. H.G. nr. 666/2017 produce efecte erga omnes, stabilind în mod neechivoc continuarea funcționării unui depozit de cărbune care nu mai putea funcționa legal ca urmare a nerespectării programului de conformare stabilit de autorități prin autorizația de mediu nr. x/2010, cu termen de realizare în anul 2015. Nerealizarea programului de conformare prin care se urmărea eliminarea surselor de poluare a aerului și a apei însemna că depozitul de cărbune continua să polueze. Or, în aceste condiții, fără a se remedia problemele semnate, Guvernul României a stabilit prin hotărâre de guvern continuarea funcționării ilicite a depozitului de cărbune, afectând în continuare mediul și sănătatea cetățenilor.

Totodată, a mai arătat că instanța de fond a încălcat dispozițiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe, precum și ale H.G. nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului. Aceste acte normative stabilesc că, înainte de aprobarea unor planuri sau programe, trebuie evaluat impactul asupra mediului. Or, depozitul de cărbune de la Roșia nu a mai obținut autorizația de mediu ca urmare a poluării masive și a nerespectării programului de conformare cu normele de mediu, astfel că funcționarea sa pare a fi nelegală, neexistând nici un Plan de siguranță a Sistemului Energetic Național. Guvernul României a emis prin A.P.M. Gorj autorizația de mediu cu plan de conformare menționată care însă nu a fost respectată de Complexul Energetic Oltenia S.A. Alegerea Guvernului de a permite funcționarea unor facilități industriale intens poluatoare în loc să realizeze investiții pentru funcționarea legală a acestora denotă culpa pârâților.

Recurenta critică și argumentația instanței de fond potrivit căreia H.G. nr. 666/2017 ar fi dispus măsuri pentru reducerea poluării, apreciind că este străină de natura cauzei, neexistând astfel de prevederi în conținutul acesteia. Mai exact, nicio prevedere a acestei hotărâri de guvern nu stabilește necesitatea realizării unor lucrări pentru conformarea cu normele de protecție a mediului menționate în planul de conformare aferent autorizației de mediu nr. x/2010 și nici necesitatea procedurilor de evaluare de mediu sau de emitere a unei noi autorizații de mediu. Activarea și utilizarea parțială a depozitului Roșia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Rovinari a început cu data de 15 septembrie 2017 și a durat până la data de 31 martie 2018. Articolul 2 din autorizație face mențiuni generice care nu conțin obligația de a se realiza consultarea publicului sau vreo procedură de evaluare de mediu ori emiterea vreunui act de reglementare de mediu.

Prin urmare, depozitul de cărbune a funcționat direct în temeiul hotărârii de guvern atacate în prezenta cauză, fără emiterea actelor de reglementare de mediu prevăzute de O.U.G. nr. 195/2005.

H.G. nr. 666/2017 reprezintă un act administrativ normativ care nu poate fi emis în alte condiții decât cele prevăzute de lege. Or, nicio lege nu permite funcționarea printr-o hotărâre de guvern a unei facilități industriale pentru care nu mai poate fi emisă autorizație de mediu din cauza poluării excesive.

Recurenta-reclamantă a criticat și reținerea de către instanța de fond a incidenței deciziilor CEDO citate în cuprinsul sentinței recurate. În opinia sa, acestea nu au legătură cu argumentația instanței de fond, vizând situații diferite de cea dedusă judecății. Aplicabilitatea deciziilor CEDO menționate sprijină argumentația recurentei, în sensul că nu mai era posibilă funcționarea depozitului de cărbune în lipsa actelor de reglementare de mediu prevăzute de lege (Oneryildiz împotriva Turciei), în lipsa unor anchete și studii corespunzătoare care nu au stat baza emiterii H.G. nr. 666/2017, deși aceasta permite în mod expres la art. 1 funcționarea depozitului de cărbune (Hatton și alții contra Marii Britanii) a informării și consultării publicului (Guerra și alții contra Italiei, McGinley și Egan împotriva Marii Britanii).

4.1. Față de recursul dedus judecății, a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Societatea Complexul Energetic Oltenia S.A., în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea în motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Deși legal citați, intimații-pârâți Ministerul Energiei și Guvernul României nu au formulat întâmpinare.

Excepția nulității recursului a fost respinsă în timpul ședinței publice din data de 14 iunie 2023, soluție ce a fost consemnată în partea introductivă a încheierii aferente acestui termen de judecată.

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 07.11.2022, s-a fixat termen de judecată la data de 14 iunie 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererilor de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și a apărărilor formulate prin întâmpinare, în raport de prevederile legale aplicabile, Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de reclamantă și să mențină soluția instanței de fond, pentru următoarele considerente:

Din circumstanțele particulare a cauzei rezultă că reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare a H.G. nr. 666/2017 pentru încălcarea principiului transparenței decizionale, dar și a dispozițiilor imperative ale Legii nr. 86/2000 privind ratificarea Convenției de la Aarhus, invocând un interes public, general, constând în încălcarea dreptului la un mediu sănătos.

Soluționând cauza, prima instanță a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată, această soluție fiind criticată de către reclamantă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Învestită cu soluționarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Primul set de critici de nelegalitate vizează încălcarea de către prima instanță a prevederilor Convenției de la Aarhus privind consultarea publicului, prevăzute în Anexa 1 a Convenției, respectiv la art. 8 coroborat cu art. 7 și 6, precum și încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizionale și ale art. 20 din O.U.G. nr. 195/2005. Totodată, recurenta-reclamantă a apreciat ca fiind încălcate prevederile Constituției, instanța de fond reținând în mod eronat că hotărârea de guvern atacată în prezenta cauză este un act administrativ individual și nu un act administrativ normativ

Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Actele administrative se clasifică după scopul pentru care acestea au fost adoptate/emise și după întinderea efectelor juridice produse.

În ceea ce privește primul criteriu, actele administrative normative sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii, în timp ce actele administrative individuale se emit pentru executarea în concret a legilor.

În ceea ce privește cel de-al doilea criteriu, actele administrative normative, conțin norme cu caracter general, aplicabile pentru un număr nedefinit de situații, produc efecte juridice erga omnes, în timp ce actele administrative individuale produc efecte față de o singură persoană sau față de un număr determinat/determinabil de persoane.

În speța de față, se constată că H.G. nr. 666/2017 a fost aprobată în scopul activării și utilizării parțiale a depozitului Roșia din cadrul Exploatării Miniere de Carieră Roșia-Rovinari, pentru perioada 15 septembrie 2017-31 martie 2018, în vederea asigurării siguranței Sistemului energetic național (S.E.N.), respectiv pentru a asigura stocurile și funcționarea centralelor pe cărbune aparținând C.E. Oltenia S.A: Rovinari, Turceni, Ișalnița și Craiova II, până la trecerea perioadei reci.

Așadar, hotărârea de guvern avea un obiect anume determinat, strict limitat la activarea unui depozit pe o perioadă prestabilită de timp și se adresa unui singur destinatar, respectiv Societății Complexul Energetic Oltenia S.A.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că H.G. nr. 666/2017 nu producea efecte erga omnes, întrucât nu se aplica unui număr nedefinit de situații și persoane, ci unei situații concrete, pe o perioadă determinată de timp și unui destinatar unic. Drept urmare, prima instanță în mod corect a apreciat că aceasta reprezintă un act administrativ individual și nu act administrativ normativ.

Această calificare a naturii actului administrativ prezintă relevanță în verificarea aplicabilității prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, invocate de către partea recurentă. Actul normativ menționat reglementează procedurile privind participarea cetățenilor și a asociațiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative și la procesul de luare a deciziilor, respectiv aducerea unui proiect de act normativ la cunoștința publicului cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre avizare autorităților publice. Or, în condițiile în care sub incidența acestor prevederi legale intră doar proiectele de acte normative, acestea nu pot fi extinse și în speța de față, asupra actului administrativ individual contestat.

Mai departe, Înalta Curte observă că, potrivit Convenției de la Aarhus din 25 iunie 1998 "publicul trebuie să fie conștient de procedurile privind participarea la procesul luării deciziilor cu implicații asupra mediului, să aibă acces liber la aceste proceduri și să știe cum să le folosească".

În acest sens, prin art. 6.2 din Convenție s-a prevăzut că publicul interesat va fi informat prin anunț public ori în mod individual, când este cazul despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu și într-o măsură adecvată, în timp util și efectiv, printre altele, despre activitatea propusă, natura deciziei posibile, începutul procedurii, oportunități de participare a publicului.

Preambulul Convenției de la Aarhus pune în evidență două concepte: dreptul la un mediu sănătos, privit ca un drept fundamental al omului, precum și importanța accesului la informație, a participării publice și accesul la justiție, în vederea dezvoltării durabile.

Prin Convenție, se recunoaște dreptul la mediu ce este înfățișat cu titlu de obiectiv care trebuie realizat, fără a-i fi precizat conținutul și sunt recunoscute garanțiile procedurale prin care să se realizeze obiectivul, respectiv dreptul publicului de a participa la procesul decizional și la accesul la justiție în materie de mediu.

Cele trei principii directoare, consacrate de Convenție se referă la:

a) dreptul publicului de a avea acces la informația de mediu;

b) dreptul publicului de a participa la luarea deciziilor;

c) garantarea dreptului publicului de a se adresa justiției în cazul în care primele două drepturi sunt încălcate și, deopotrivă garantarea dreptului publicului de a se adresa justiției în cazurile în care legislația de mediu este încălcată.

Potrivit dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 86/2000 privind ratificarea Convenției de la Aarhus, având denumire marginală "Participarea publicului în timpul pregătirii regulamentelor de aplicare, a normativelor și instrumentelor legale obligatorii, general aplicabile": "Fiecare parte se va strădui să promoveze o participare efectivă a publicului într-o etapă adecvată, atâta timp cât opțiunile sunt încă deschise, în perioada pregătirii regulamentelor de aplicare și a altor reglementări legale obligatorii, general aplicabile, care pot avea un efect semnificativ asupra mediului. La acest nivel trebuie făcuți următorii pași:

a) trebuie fixată o perioadă suficientă pentru realizarea unei participări publice efective;

b) proiectele reglementărilor legale trebuie să fie publicate sau făcute disponibile prin alte metode;

c) trebuie să îi fie oferită publicului posibilitatea de a face comentarii, direct sau prin intermediul unor organisme consultative reprezentative.

Rezultatul participării publicului trebuie să fie luat în considerare cât mai mult posibil."

Înalta Curte reține că principiile Convenției de la Aarhus, transpuse în prevederile Legii nr. 86/2000 au fost respectate în procedura de emitere a H.G. nr. 666/2017, proiectul acesteia fiind supus dezbaterii publice la data de 12 septembrie 2017, ca urmare a publicării acestuia pe site-ul intimatului-pârât Ministerul Energiei.

Întrucât emiterea hotărârii de guvern era determinată de o situație de urgență, respectiv pentru asigurarea siguranței Sistemului electroenergetic național, având caracter excepțional și temporar, nu poate constitui o cauză de nulitate a acesteia împrejurarea că nu s-a acordat suficient timp pentru consultarea publică.

În ceea ce privește susținerile recurentei-reclamante referitoare la pretinsa încălcare de către instanța de fond a dispozițiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe și ale H.G. nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului, Înalta Curte constată că H.G. nr. 666/2017 contestată în prezenta cauză a fost emisă pentru aprobarea unor măsuri pentru realizarea stocurilor de siguranță ale Sistemului electroenergetic național în ceea ce privește combustibilul lignit, iar nu pentru punerea în funcțiune a unui proiect, a unei activități existente sau noi cu posibil impact semnificativ asupra mediului. Prin urmare, actul administrativ atacat nu intră sub incidența prevederilor legale invocate de către recurenta-reclamantă.

În plus, în urma verificărilor înscrisurilor existente la dosarul cauzei, Înalta Curte observă că autoritatea pentru protecția mediului și-a exprimat poziția în cuprinsul Adresei nr. x/04.07.2017, precizând că extracția lignitului în Cariera Roșia, manipularea, stocarea și depozitarea cărbunelui sunt activități care nu sunt cuprinse în Legea nr. 278/2013 privind emisiile industriale, iar pentru activarea temporară a capacităților de stocare în depozitul Roșia, până la finalizarea noului depozit, sunt necesare măsuri care să diminueze/rețină pulberile, la locurile de generare a acestora (umectare, carcasarea punctelor de întoarcere a benzilor transportoare, etc.). Având în vedere că faptul că asigurarea stocurilor și funcționarea centralelor pe cărbune reprezintă o componentă a siguranței S.E.N., parte a economiei strategice a României, utilizarea depozitului Roșia pentru o perioadă temporară, se va supune acestor interese strategice cu adoptarea măsurilor posibile de protecție a mediului, inclusiv adaptarea unui program de funcționare corespunzător.

Așadar, acestea au fost singurele obligații reținute în sarcina autorităților, obligații ce au fost transpuse în cuprinsul art. 2 al hotărârii de guvern contestate.

Trebuie subliniat că, din cuprinsul Adresei nr. x/04.07.2017 a Ministerului Mediului - Agenția pentru Protecția Mediului Gorj nu rezultă necesitatea efectuării vreunui studiu de impact asupra mediului sau a eliberării unui acord sau vreunei autorizații de mediu, prin raportare la obiectul H.G. nr. 666/2017.

Sub condiția respectării tuturor măsurilor posibile de protecție a mediului, s-a apreciat așadar că fiind necesară activarea depozitului Roșia, în regim de urgență, începând cu data de 15 septembrie 2017 și până la trecerea perioadei reci, respectiv până la data de 31 martie 2018, pentru asigurarea stocurilor și funcționării centralelor pe cărbune, această măsură fiind una excepțională, temporară și necesară pentru satisfacerea unui interes public general.

În ceea ce privește deciziile C.E.D.O. enumerate în considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că raționamentul logico-juridic al instanței de fond nu s-a fundamentat pe acestea, fiind prezentate toate motivele de fapt și de drept ce au stat la baza soluției pronunțate. Chiar și în situația în care aceste decizii ar fi favorabile recurentei-reclamante, astfel cum susține aceasta în memoriul de recurs, acest aspect nu este suficient pentru a conduce la reformarea sentinței recurate, prin raportare la toate considerentele expuse anterior.

În concluzie, în raport de dispozițiile legale analizate, precum și de necesitatea adoptării H.G. nr. 666/2017 în vederea satisfacerii interesului public reprezentat asigurarea siguranței Sistemului electroenergetic național, Înalta Curte constată că sentința recurată a fost pronunțată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză.

Pe cale de consecință, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 53 din data de 2 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.