ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2674/2023

Ședința publică din data de 18 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2021, la data de 25 mai 2021, pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară și C. - Inspector Șef al Inspecției Judiciare, anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020) (și, implicit, a Regulamentului în sine), iar în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020).

Prin sentința nr. 73 pronunțată la 4 octombrie 2021, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția lipsei calității de reprezentant al semnatarului întâmpinării, invocată de reclamanți, a respins ca nefondate excepțiile invocate de pârâta Inspecția Judiciară și a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Inspecția Judiciară București și C. - Inspector Șef al Inspecției Judiciare.

Împotriva sentinței nr. 73 pronunțate la 4 octombrie 2021 de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității de reprezentant al semnatarului întâmpinării, precum și a capetelor de cerere privind suspendarea și anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului menționat mai sus.

După expunerea istoricului speței, recurentul a susținut următoarele:

- prin cererea de chemare în judecată, a invocat efectul direct al tratatelor europene, în interpretarea Hotărârii din 18 mai 2021 a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care este înzestrată cu aceeași putere ca tratatele.

- Ordinul nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 emis de inspectorul - șef al Inspecției Judiciare (cu modificările și completările ulterioare), prin nepublicare în Monitorul Oficial, încalcă atât prevederi constituționale (art. 31 alin. (1), cât și pe cele cuprinse în Legea nr. 24/2000 (art. 11).

Cu alte cuvinte, nerespectându-se prevederile art. 5 din Legea nr. 202/1998 care impune obligativitatea publicării actelor normative de genul celui atacat în Monitorul Oficial Partea I, ale art. II alin. (5) din Legea nr. 24/2000 care impune obligația publicării, după semnare, de către emitent, ale art. II alin. (2) din același act normativ, care nu exceptează de la publicarea în Monitorul Oficial a unui act precum cel despre care facem discuție (Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului - șef al Inspecției Judiciare), se ajunge, în conformitate cu considerentele Deciziei CCR nr. 429/2019, la lipsa unei condiții de validitate la momentul adoptării actului.

- În ceea ce privește cele reținute de instanța de fond, conform cărora, în referire la nepublicarea Ordinului atacat în Monitorul Oficial, prevederile art. 11, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu ar fi aplicabile, din perspectiva emitentului Inspecția Judiciară - întrucât acesta nu este o autoritate administrativă autonomă, în sensul art. 69 din O.U.G. nr. 57/2019.

De asemenea, chiar și în situația ipotetică în care cele reținute de instanța de fond ar fi întemeiate, tot ar fi încălcate dispozițiile art. 5 din Legea nr. 202/1998 (conform cărora, în Partea I a Monitorului Oficial, se publică "actele normative adoptate de autoritățile administrative autonome și de alte autorități publice, potrivit competentei lor conferite prin lege, în vederea organizării executării legii" precum și "actele normative adoptate de persoane juridice - altele decât autoritătile publice - care au fost abilitate prin lege si asigure executarea unor legi)- prevederi neanalizate de instanța de fond.

- nu au fost avute în vedere nici considerentele Deciziei CCR nr. 429/2019, privind lipsa unei condiții de validitate la momentul adoptării actului.

- recurentul înțelege să reia și în recurs toate criticile formulate prin cererea de chemare în judecată în ceea ce privește suspendarea și anularea Ordinului nr. 136/2018.

Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și își însușește considerentele sentinței atacate.

Demersul judiciar al reclamanților judecători vizează solicitarea de suspendare și anulare a Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 (completat și modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 și 102 din 2020).

Curtea de Apel Suceava a respins acțiunea, iar reclamantul A. a declarat recurs solicitând admiterea cererii de suspendare și anularea Ordinului 136/2018.

Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocate de recurentul-reclamant

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a hotărârii pronunțate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, CJUE s-a statuat expres că:

"articolul 2 și articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum și Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități". (par. 4)

În considerentele hotărârii, CJUE a argumentat că "dat fiind că persoanele care ocupă funcțiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute, (…), astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități (pct. 200)".

CJUE a concluzionat că "revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, ținând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt și de drept național, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități" (pct. 206).

Prin urmare, instanța europeană nu a constatat ea însăși neconcordanța Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 77/2018 cu dreptul Uniunii Europene, respectiv nu a făcut ea însăși o analiză efectivă a contextului de fapt și de drept național pentru a stabili că reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și că aceasta a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

Ulterior pronunțării acestei hotărâri de către CJUE, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, a pronunțat decizia nr. 15/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022, în ale cărei considerente se arată expres că:

"Problematica interpretării dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost generată de faptul că acestea au făcut obiectul cererilor preliminare în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19. Prin Hotărârea din 18 mai 2021, CJUE, analizând însă în mod generic compatibilitatea dreptului Uniunii Europene cu o reglementare națională plasată în contextul invocat în sesizare, a statuat că dreptul Uniunii Europene "se opune unei reglementări naționale adoptate de guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcțiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități." (par. 46)

Prin urmare, rolul acestei hotărâri preliminare a fost tocmai acela de a aplica cele statuate de principiu în hotărârea CJUE la contextul de fapt și de drept național pentru a stabili dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal a avut în concret ca efect să confere guvernului național o competență directă de numire în aceste funcții și dacă aceasta a putut da naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități.

Pornind de la această premisă, Înalta Curte, pe calea mecanismului hotărârii prealabile, a statuat că "dispozițiile art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competență directă de numire în aceste funcții și să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor Inspecției Judiciare ca instrument de presiune asupra activității judecătorilor și a procurorilor sau de control politic al acestei activități".

Această decizie a fost pronunțată în urma procedurii reglementate de art. 519-522 C. proc. civ., ce reglementează un mecanism de unificare a practicii judiciare naționale, respectiv sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, decizia având caracter obligatoriu, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) C. proc. civ.

Prin considerentele obligatorii ale acestei hotărâri preliminare se răspunde criticilor recurentului cu privire la încălcarea hotărârii CJUE pronunțate în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19.

Astfel, se impune respingerea criticii recurentului privind încălcarea jurisprudenței CJUE față de reținerea I.C.C.J. din hotărârea preliminară menționată, și anume că, "în reperele indicate de CJUE, instanța europeană a plecat de la premisa existenței în ordinea juridică internă a unei proceduri ordinare de numire a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, în timp ce rațiunea adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2018 a fost tocmai aceea a lipsei acestei proceduri și a imposibilității asigurării conducerii curente a Inspecției Judiciare, ca urmare a expirării mandatelor funcțiilor de conducere."

În acest sens în considerentele hotărârii prealabile se arată că:

"54. Așadar, elementul esențial de la care pornește analiza dispozițiilor art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2018 constă în faptul că acestea nu au caracter derogatoriu de la eventuale norme legale cu caracter general care să reglementeze modul de asigurare a interimatului conducerii Inspecției Judiciare, fiind adoptate nu pentru eludarea, ci tocmai în considerarea inexistenței acestora din urmă.

(...)58. Prin urmare, contextul situațiilor de fapt și de drept care au condus la adoptarea ordonanței de urgență relevă, pe de o parte, existența unui vid legislativ în privința interimatului funcțiilor de inspector-șef și inspector-șef adjunct din cadrul Inspecției Judiciare, iar, pe de altă parte, o ipoteză particulară fără corespondent legal, în care vacantarea celor două funcții de conducere la 1 septembrie 2018, generată de imposibilitatea de finalizare a concursului pentru ocuparea funcțiilor în termenul legal din cauza unor proceduri judiciare referitoare la regulamentul de concurs, nu își găsea rezolvare normativă."

Considerentele deciziei nr. 15/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 499/20.05.2022 răspund prin ele însele criticilor recurentului care susține încălcarea jurisprudenței CJUE, hotărârea preliminară desființând această teză, într-un raționament coerent și clar ce nu poate fi repus în discuție dat fiind mecanismul procedural în cadrul căruia a fost dezvoltat.

ICCJ constată că este nefondată critica din recurs vizând faptul că Ordinul nr. 136 din data de 11 decembrie 2018 emis de inspectorul - șef al Inspecției Judiciare (cu modificările și completările ulterioare), prin nepublicare în Monitorul Oficial, încalcă prevederi constituționale (art. 31 alin. (1) și pe cele cuprinse în Legea nr 24/2000 (art. 11).

Prin Ordinul inspectorului-șef al Inspecției Judiciare nr. 136/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție, cu modificările și completările ulterioare, emis de pârâtul Inspectorul - șef al Inspecției Judiciare, s-au instituit normele metodologice pentru realizarea atribuțiilor de analiză, verificare și control ale Inspecției Judiciare.

Potrivit dispozițiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspecția Judiciară funcționează ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul București.

(2) Inspecția Judiciară este condusă de un inspector-șef - judecător numit prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, ajutat de un inspector-șef adjunct - procuror, desemnat de inspectorul-șef.

(3) Inspecția Judiciară acționează potrivit principiului independenței operaționale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanțele judecătorești, parchetele de pe lângă acestea și în relația cu celelalte autorități publice, exercitându-și atribuțiile de analiză, verificare și control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii și pentru asigurarea respectării acesteia.

(4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție se aprobă de către inspectorul-șef, prin regulament.

(5) Inspectorul-șef este ordonator principal de credite."

Înalta Curte reține că dispozițiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, având rang de lege organică, nu prevăd necesitatea publicării ordinului în Monitorul Oficial și este neîndoielnic că intenția legiuitorului a fost aceea ca ordinele pentru aprobarea regulamentului privind lucrările de inspecție să nu fie astfel publicate.

Intenția legiuitorului de a nu institui o astfel de obligație rezultă din faptul că în reglementarea anterioară, dispozițiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 instituiau obligația publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecție (concomitent cu stabilirea competenței de aprobare a regulamentului de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii). Cu prilejul modificării prin Legea nr. 234/2018 a dispozițiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, această obligație a fost înlăturată.

Aceste dispoziții legale erau în vigoare la data emiterii ordinului atacat, așadar nepublicarea în Monitorul Oficial al României a acestui ordin este în concordanță cu dispozițiile legale ale art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Totodată, Înalta Curte reține că acest text legal nu a fost declarat neconstituțional, astfel că nu se poate susține neconstituționalitatea unui act administrativ normativ emis în baza sa.

Caracterul neîndoielnic al voinței legiuitorului de a nu institui obligația publicării acestui regulament în Monitorul Oficial al României rezultă și din împrejurarea că în cuprinsul aceluiași act normativ, Legea nr. 317/2004, în ipotezele în care s-a intenționat instituirea condiției publicării actului în Monitorul Oficial al României, s-a prevăzut în mod expres această obligație. Astfel, potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, regulamentul privind organizarea și funcționarea Inspecției Judiciare, structura organizatorică și atribuțiile compartimentelor se aprobă prin ordin al inspectorului-șef se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prevederi care instituie obligația publicării în Monitorul Oficial al României se găsesc și în cuprinsul art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (3), art. 19 alin. (4), art. 21, art. 23 alin. (5), art. 37 lit. b), art. 38 alin. (2), art. 38 alin. (6), art. 67 alin. (2), art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Așadar, rezultă că problema publicării în Monitorul Oficial al României a format obiect al analizei legiuitorului și al reglementării în cazul fiecărei instituții juridice cuprinse în Legea nr. 317/2004 și faptul că nu a fost prevăzută cerința publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecție nu este așadar rezultatul unei omisiuni.

Față de cele expuse anterior rezultă că nu sunt încălcate dispozițiile art. 5 din Legea nr. 202/1998, aspect ce nu era necesar a fi menționat de către instanța de fond, care nu putea ignora dispozițiile Legii nr. 317/2004 în vigoare și aplicabile direct speței.

De altfel, nici decizia nr. 429/2019 a Curții Constituționale nu constituie un motiv de nelegalitate a actului contestat, întrucât excepția de neconstituționalitate a art. 11 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ale art. 252 alin. (2) din C. proc. civ., precum și ale art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 alin. (4) și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost respinsa.

În ceea ce privește susținerea vizând faptul că recurentul-reclamant înțelege să reia și în recurs toate criticile formulate prin acțiunea introductivă de chemare în judecată în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 136/2018, Înalta Curte constată că în mod legal judecătorul fondul a respins cererea apreciind că nu există pretinsele vicii care afectează legalitatea actului în discuție, astfel încât nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, cerută de art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Trebuie precizat că speța de față prezintă particularitatea soluționării celor două cereri, anulare act și suspendare act, concomitent, astfel că instanța de fond a făcut în mod inerent referire și la motivele care i-au determinat convingerea că se impune respingerea cererii de anulare a actului, motive care cu atât mai mult impun respingerea cererii de suspendare a executării actului. Ar fi absurd a pretinde că instanța, constatând că nu există motive pentru anularea actului, ar putea să aprecieze că este nevoie de suspendarea executării acelui act până la soluționarea definitivă a litigiului.

Așa fiind, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză și sentința atacată fiind în acord cu jurisprudența CJUE menționată.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței nr. 73 pronunțate la 4 octombrie 2021 de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 18 mai 2023.