ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3886/2021

Ședința publică din data de 23 august 2021

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. 1. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 8 iulie 2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept a solicitat, în contradictoriu cu Comitetul Național pentru Situații de Urgență - Departamentul pentru Situații de Urgență, anularea hotărârii Comitetului National pentru Situații de Urgentă nr. 43 din 1 iulie 2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 2 iulie 2021 și, în consecință, obligarea pârâtului la respectarea dispozițiilor Legii nr. 136/2020, Legii nr. 24/2000, Constituției României și a tuturor legilor în vigoare aplicabile cu ocazia elaborării și adoptării de hotărâri.

Prin sentința civilă nr. 1124 din data de 29 iulie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență- Departamentul pentru Situații de Urgență ca neîntemeiată.

La data de 6 august 2021 împotriva sentinței civile nr. 1124 din data de 29 iulie 2021 a declarat recurs reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept, care, apreciind incidente prevederile art. 488 alin. (1), pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecarea fondului, admiterea acțiunii, anularea Hotărârii Comitetului National pentru Situații de Urgentă nr. 43 din 1 iulie 2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 2 iulie 2021 și, în consecință, obligarea pârâtului la respectarea dispozițiilor Legii nr. 136/2020, Legii nr. 24/2000, Constituției României și a tuturor legilor în vigoare aplicabile cu ocazia elaborării și adoptării de hotărâri.

Prin calea de atac promovată a susținut recurenta – reclamantă, făcând trimitere la prevederile art. 397 alin. (1) și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., că hotărârea recurată a fost pronunțată fără ca, în cuprinsul considerentelor sale, prima instanță să fi analizat motivul de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ atacat, prin care reclamanta susținea că, în lipsa minutei sau procesului-verbal care să probeze adoptarea conținutului actului, la data de 01.07.2021, în cadrul Comitetul Național pentru Situații de Urgență ("CNSU"), de către membrii acestuia, nu se poate reține calitatea CNSU de emitent legal al actului.

Critică recurenta hotărârea primei instanțe și din perspectiva raționamentul potrivit căruia datele, informațiile și propunerile furnizate de INSP și Grupul de Suport Tehnico-Științific prin procesele-verbale ale sedințelor Grupului, minutele și hotărârea acestuia reprezintă evaluarea și motivează măsurile dispuse prin Hotărârea nr. 43 din 1 iulie 2021, atingând scopul avut în vedere de Legea nr. 24/2000, apreciind, dintr-o primă perspectivă că întrucât în niciunul dintre înscrisurile sus menționate nu se indică o perioadă de plasare în carantină a persoanelor de 14 zile, nu se poate susține că acestea justifică măsurile dispuse prin art. 3 alin. (1) lit b) din Hotărârea nr. 43 din 1 iulie 2021.

De asemenea, susține recurenta că sus indicatele înscrisuri nu menționează alte excepții de la măsura carantinei în afara situației persoanelor testate, vaccinate sau care au trecut prin boală, or Hotărârea nr. 43 din 1 iulie 2021 a CNSU reglementează și alte ipoteze de inaplicabilitate a măsurii carantinei.

Mai afirmă recurenta-reclamantă că prevederile Regulamentului (UE) 2021/953 nu pot fi apreciate drept o justificare a instituirii ipotezelor de exceptare de la măsura carantinei întrucât acesta nu conține nicio dispoziție care să prevadă că statele sunt obligate să excepteze de la carantină persoanele testate/vaccinate/vindecate, UE neavând atribuții în a stabili măsuri sanitare pe teritoriul statelor membre.

Invocând prevederile art. 1 din Legea nr. 136/2020, recurenta consideră că există contradicție între un astfel de act normativ și Hotărârea nr. 43 din 1 iulie 2021 a CNSU, nefiind justificate măsurile reglementate prin hotărârea CNSU privind exceptarea de la măsura carantinei a tuturor persoanelor care au fost testate, vaccinate sau au trecut prin boală, precum și a altor categorii de persoane, în contextul în care nu sunt prezentate studiile și dovezile științifice că aceste persoane nu pot să introducă virusul în țară. Apreciază recurenta că în condițiile în care la data de l iulie 2021 numărul persoanelor infectate pe teritoriul României (cumulat pe un interval de 14 zile) este de 1011 persoane, este de neînțeles de ce au fost exceptate majoritatea persoanelor care au intrat în țară de la măsura carantinei, permițându-se introducerea în țară a virusului (fapt care se constată, în opinia recurentei, prin creșterea numărului zilnic al persoanelor testate pozitiv).

De asemenea, susține recurenta că, interpretând și aplicând în mod eronat prevederile art. 7 din Legea nr. 24/2000, prima instanță a reținut nejustificat că s-ar fi prezentat o evaluare preliminară a impactului măsurilor prevăzute în Hotărârea nr. 43/2021 a CNSU asupra drepturilor și libertăților fundamentale sau pentru a identifica și analiza efectele economice și sociale pe care le produc, apreciind recurenta că elementele reținute de instanță nu se încadrează în ceea ce legea reglementează cu titlu de evaluare, iar Legea nr. 24/2000 nu prevede nicio excepție pentru actele normative care se emit în perioada stării de alertă.

O altă critică distinctă în recursul declarat în cauză a vizat chestiunea interpretării date de prima instanță dispozițiilor Legii nr. 136/2020 și art. 4

5

, respectiv art. 8

1

din O.U.G. nr. 21/2004, recurenta apreciind că judecătorul fondului a reținut în mod eronat actul atacat ar fi o decizie strategică, luată în condiții excepționale, deoarece CNSU este organ central care ia decizii strategice necesare pentru gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României. Mai arată recurenta că CNSU, ca emitent al Hotărârii nr. 43/2021, nu a făcut dovada că Sars-Cov-2 se încadrează în sintagma "agent înalt patogen" pentru ca CNSU să poată să emită o hotărâre întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 136/2020.

Mai susține recurenta că reținerile primei instanțe referitoare la OMS sunt în contradicție cu răspunsul MAE potrivit căruia declararea pandemiei de către OMS nu are aplicabilitate directă pe teritoriul României, drept urmare era necesar un act normativ emis de o autoritatea națională în acest sens.

Tot nelegală, în opinia recurentei, este și încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit b) C. proc. civ., apreciind că hotărârea recurată nu ar conține motivele pentru care au fost înlăturate argumentele recurentei privind caracterul restrictiv al necesității prezentării testului RT – PCR și a lipsei de necesitate și proporționalitate a măsurii carantinei.

La data de 20.08.2021, a formulat întâmpinare intimatul-pârât Comitetul Național pentru Situații de Urgență - Departamentul pentru Situații de Urgență, prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului. În ședința publică din data de 23 august 2021 intimatul a invocat excepția autorității de lucru judecat raportat la conținutul sentinței civile nr. 1092 din data de 9 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin Decizia nr. 3884 din 22 iulie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal, însă ulterior și-a precizat cererea arătând că ceea ce înțelege, în fapt, să invoce este efectul pozitiv al lucrului judecat, drept apărare de fond.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 19.08.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 23 august 2021 ora 12:00, în ședință publică, cu citarea părților

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile prin care recurenta evocă încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., ce sunt, în esență, subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curtea, sintetizând alegațiile recurentei, observă că teza incidenței motivului de casare este învederată de recurentă din două perspective diferite, aceasta susținând:

- pe de o parte, că hotărârea recurată a fost pronunțată fără ca în cuprinsul considerentelor sale să fie indicate motivele aferente înlăturării criticii de nelegalitate prin care reclamanta a susținut că, în lipsa minutei sau procesului-verbal care să probeze adoptarea conținutului actului la data de 01.07.2021, în cadrul Comitetul Național pentru Situații de Urgență ("CNSU"), de către membrii acestuia, nu se poate reține calitatea CNSU de emitent legal al actului atacat, iar

- dintr-o altă perspectivă, că soluția instanței de fond nu ar conține motivele pentru care au fost înlăturate argumentele reclamantei privind caracterul restrictiv al necesității prezentării testului RT – PCR și a lipsei de necesitate și proporționalitate a măsurii carantinei.

Contrar susținerilor recurentei - reclamante, instanța de control judiciar apreciază că nu se poate reține incidența, în prezenta cauză, a unui astfel de motiv de nelegalitate, din niciuna dintre cele două perspective invocate.

În ceea ce privește primului aspect exhibat, Înalta Curte observă că acesta are valența unei veritabile critici de nelegalitate a hotărârii CNSU nr. 43 din 1 iulie 2021, de sine stătătoare, ce, în mod abstract și în măsura în care ar fi apreciată întemeiată, ar avea vocația ipotetică de a genera, în mod independent față de alte motive de nelegalitate, o potențială nulitate a actului administrativ.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că această critică excedează motivelor de fapt și de drept care au fost formulate de recurenta-reclamantă prin acțiunea introdusă pe rolul instanței de contencios administrativ și fiscal.

Se observă, astfel, că solicitarea recurentei-reclamante de verificare a legalității Hotărârii CNSU nr. 43 din 1 iulie 2021, astfel cum a fost aceasta formulată prin cererea de chemare în judecată, a fost circumscrisă, în esență, motivelor referitoare la faptul că: nu s-ar fi efectuat o evaluare preliminară de impact a Hotărârii CNSU nr. 43/2021, aceasta fiind adoptată, în opinia reclamantei, cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000 și art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019, că actul administrativ cu caracter normativ atacat nu ar fi fost motivat, fiind adoptat cu încălcarea dispozițiilor art. 30 și 31 din Legea nr. 24/2000 și art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019, că Hotărârea CNSU nr. 43/2021 a fost elaborată și adoptată cu încălcarea dispozițiilor legale și constituționale, fiind încălcate și dispozițiile art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019 și cele ale art. 1, 3 și 6 din Legea nr. 136/2020, întrucât CNSU nu a făcut dovada că virusul Sars-CoV 2, care determină boala COVID-19, este un agent înalt patogen, fiind doar un agent patogen obișnuit, că măsura carantinei nu poate fi aplicată în mod discreționar, prin reglementarea situațiilor de exceptare de la o astfel de măsura în funcție de prezentarea dovezii testării, vaccinării sau vindecării, vaccinarea nefiind obligatorie pe teritoriul României, că prin reglementarea unor astfel de excepții, inclusiv testarea RT-PCR, este reglementat un criteriu discriminatoriu pentru instituirea măsurii carantinei ce afectează persoanele care se întorc în țară și care sunt nevaccinate sau care nu prezintă un test RT-PCR, aspect ce produce impact cu precădere asupra grupurilor sociale ce, în virtutea convingerilor religioase sau stării de sănătate, nu pot recurge la vaccinare, ori care, din cauza resurselor financiare, nu pot accesa o testare RT-PCR, iar un astfel de aspect tinde să creeze premisele unei presiuni în sensul vaccinării, în condițiile în care efectele adverse ale tipurilor de vaccin aprobate nu sunt încă deplin cunoscute, apreciind că Hotărârea CNSU nr. 43/2021 este contrară dispozițiilor Legii nr. 136/2020 și art. 15 alin. (1) din Constituție întrucât stabilesc doar anumite categorii de persoane cărora li se instituie măsura carantinei (cele netestate și nevaccinate), realizând o restrângere nejustificată și lipsită de proporționalitate a drepturilor și libertăților cetățenilor, în contextul în care majoritatea populației României nu este vaccinată.

Pe cale de consecință, motivul de nelegalitate referitor la imposibilitatea reținerii calității CNSU de emitent legal al Hotărârea nr. 43/2021, în lipsa minutei sau procesului-verbal care să probeze adoptarea conținutului actului la data de 01.07.2021, în cadrul CNSU, de către membrii acestuia. nu se regăsește printre cele enunțate în acțiunea în contencios administrativ, fiind formulat de către reclamantă, pentru prima dată, după cum, de altfel, chiar aceasta arată, în notele scrise depuse în dosarul instanței de fond la data de 15.07.2021 (filele x), fără, însă ca prin astfel de note reclamanta să își manifeste, în sensul și în condițiile art. 204 C. proc. civ., intenția de a modifica sau completa cererea de chemare în judecată cu noi motive de nelegalitate și fără ca astfel de aspecte să fie invocate în condițiile reglementate de art. 15 alin. (4) și (5) din Legea nr. 136/2020.

Prin urmare, recurenta nu a îndeplinit, în faza de judecată a fondului, rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu un petit distinct privind sus indicatele aspecte, iar acest set de critici de nelegalitate nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate și în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenții noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate ale actului administrativ contestat.

În contextul descris anterior, nu se poate reține o încălcare, de către prima instanță a obligației de motivare, astfel cum este aceasta reglementată de art. 425 Cod de procedură, întrucât o astfel de obligație vizează exclusiv limitele învestirii, iar, după cum Înalta Curte a reținut în paragrafele anterioare, Curtea de Apel București nu a fost investită cu o critică de nelegalitate care să vizeze imposibilitatea reținerii calității CNSU de emitent legal al Hotărârea nr. 43/2021.

De altfel, reține Înalta Curte că din Minuta ședinței Comitetului Național pentru Situații de Urgență desfășurată în sistem online în data de 01.07.2021, depusă de intimat drept anexă a întâmpinării formulate în faza de judecată a recursului, rezultă adoptarea conținutului Hotărârea nr. 43/2021 la data de 01.07.2021, în cadrul CNSU, de către membrii acestuia.

Nefondat este, de asemenea și cel de-al doilea set de critici subsumate prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., prin care recurenta apreciază că soluția instanței de fond nu ar conține motivele pentru care au fost înlăturate argumentele recurentei privind caracterul de restricție a necesității prezentării testului RT – PCR, precum și lipsa de necesitate și proporționalitate a măsurii carantinei și a excepțiilor de la aplicarea unei astfel de măsuri, astfel cum sunt acestea reglementate prin actul administrativ atacat.

Astfel, în ceea ce privește teza lipsei motivării, Înalta Curte, în acord cu jurisprudența sa constantă, reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument esențial, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă în raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând, în filele x, argumente care demonstrează că prima instanță a analizat în mod adecvat argumentele expuse de reclamantă ce vizau caracterul de restricție a necesității prezentării testului RT – PCR, precum și aspectele prin care recurenta susținea teza lipsei de necesitate și proporționalitate a măsurii carantinei și a excepțiilor de la aplicarea unei astfel de măsuri. Astfel, indicând elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, prima instanță a expus silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere. Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reținută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susținerile recurentei privind incidența unui astfel de motiv de nelegalitate.

Nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, în cauză instanța de fond realizând o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material

Cu titlu prealabil, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că, în cadrul procesual al recursului, instanța de control judiciar analizează doar motivele de nelegalitate a hotărârii atacate, conform art. 483, coroborat cu art. 488 C. proc. civ., iar nu și motivele de netemeinicie. Or, în cuprinsul cererii de recurs, reclamanta a prezentat, în repetate rânduri, argumente vizând modalitatea de interpretare și apreciere de către instanța de judecată a probatoriilor administrate în cauză, care se constituie drept critici de netemeinicie, iar nu de nelegalitate a sentinței recurate. Ca atare, Înalta Curte, cu ocazia analizării recursului, va avea în vedere aceste critici doar în măsura în care sunt de natură a susține cazul de casare invocat, privind greșita aplicare a normelor materiale incidente cauzei.

Analizând argumentele prezentate de recurentă în susținerea tezei interpretării și aplicării greșite a prevederilor art. 7, art. 30 și art. 31 din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte observă că, în esență ceea ce critică recurenta este dezlegarea dată de prima instanță chestiunii îndeplinirii de către pârât a obligației de realizare a unei evaluări preliminare a impactului pe care îl produce soluția legislativă a instituirii carantinei precum și cea a reglementării unora dintre ipotezele în care, la intrarea persoanelor pe teritoriul României, nu se instituie o astfel de măsură (ipotezele ce reprezintă excepții de la măsura carantinei) și de motivare a actului administrativ, recurenta apreciind că aceste obligații nu au fost executate de CNSU.

Demersul de verificare a îndeplinirii unei obligații presupune cercetarea existenței acesteia în patrimoniul subiectului de drept pasiv, întinderea obligației și dacă faptele materiale întreprinse de subiectul pasiv îndeplinesc criteriile spre a fi calificate drept fapte de executare a obligației.

Din perspectiva primului element, Înalta Curte apreciază că prin maniera de dezlegare a chestiunii de drept a executării obligației de realizare a evalării preliminare și a motivării, prima instanță a reținut teza existenței unor astfel de obligații inclusiv în patrimoniul pârâtului CNSU și inclusiv în privința unui act administrativ cu caracter normativ, precum Hotărârea nr. 43/2021. Întrucât intimatul CNSU nu a atacat cu recurs considerentele sentinței civile nr. 1124 din data de 29 iulie 2021 a Curții de Apel București, privind incidența prevederilor art. 7, 30 și 31 din Legea nr. 24/2000, față de limitele investirii în recurs și a puterii de lucru judecat dobândită de astfel de considerente, Înalta Curte nu poate analiza aspectul lipsei de aplicabilitate a unor astfel de texte normative în materia actelor administrative, invocat de CNSU prin întâmpinare.

În ceea ce privește întinderea obligațiilor de realizare a evaluării preliminare a impactului soluțiilor legislative și a motivării actului, Înalta Curte apreciază că aceasta a fost identificată de către prima instanță prin aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept incidente.

Astfel, din cuprinsul prevederilor art. 7 alin. (1) –(3

1

) din Legea nr. 24/2000, rezultă că, în planul normei generale, sus indicata obligație constă, în fapt, în acel set de activități și proceduri realizate anterior adoptării actelor normative, ce are drept scop asigurarea unei fundamentări adecvate a inițiativelor legislative și care presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse, precum și impactul noilor reglementări asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Pe de altă parte, trebuie observat că, în lumina prevederilor art. 6 alin. (1) și (2), din același act normativ, obligația de fundamentare (și implicit cea de efectuare a evaluării preliminare) vizează exclusiv soluțiile legislative ce au caracter de noutate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne și ale armonizării legislației naționale cu legislația comunitară și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe cale de consecință, nu există obligație de efectuare a unei evaluări preliminare în ipoteza în care măsura dispusă nu reprezintă o soluție normativă nouă, cum este cazul duratei carantinei de 14 zile aplicabilă persoanelor suspecte a fi infectate sau purtătoare ale agentului patogen reprezentat de virusul SARS-CoV-2 (o astfel de durată fiind prima dată reglementată prin Ordinul Ministerului Sănătății nr. 414 din 12 martie 2020, fiind preluată ulterior în acte normative succesive, printre care și H.G. nr. 394/2020, nr. 476/2020 etc.).

De asemenea, în delimitarea întinderii obligației de efectuare a evalării preliminare și de motivare, Înalta Curte reține și efectul pozitiv de lucru judecat pe care îl produc, în virtutea art. 430 C. proc. civ., aspectele dezlegate prin considerentele sentinței civile nr. 1092 din data de 9 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin Decizia nr. 3884 din 22 iulie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal.

Astfel, prin sus indicata hotărâre judecătorească, ce a avut drept obiect tot verificarea legalității Hotărârii nr. 43/2021, s-a stabilit, în evaluarea legăturii dintre art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020 și actul atacat, că prin sus indicata hotărâre a CNSU (nr. 43/2021), statul român a luat măsurile organizatorice necesare vizate prin Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, precum și în temeiul Recomandării (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID-19.

Relevante sunt și următoarele aspecte învederate în considerentele hotărârii judecătorești sus evocate:

"Se reține în cadrul Recomandării (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 că prin concluziile privind COVID-19 adoptate de Consiliu la 13 februarie 2020, statele membre UE au fost îndemnate să acționeze împreună, în cooperare cu Comisia, într-un mod proporțional și adecvat, cu scopul de a dezvolta o coordonare strânsă și sporită între statele membre pentru a asigura eficacitatea tuturor măsurilor, inclusiv, dacă este necesar, a măsurilor privind călătoriile, protejând totodată libera circulație în interiorul Uniunii și pentru a asigura o protecție optimă a sănătății publice.

[...]

Deși statele membre sunt competente să decidă cu privire la măsurile cele mai adecvate pentru protejarea sănătății publice, inclusiv, de exemplu, cerințele privind carantina sau testarea, s-a considerat că este oportun să se asigure coordonarea unor astfel de măsuri, cu scopul de a garanta exercitarea dreptului la liberă circulație și de a combate o amenințare transfrontalieră gravă pentru sănătate, cum este COVID-19.

[...]

În aplicarea acestei obligații de coordonare sporită a tuturor statelor membre Hotărârea nr. 43/2021, pune în practică la nivel național tocmai abordarea coordonată dintre statele membre UE în materia restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID-19 în următoarele domenii-cheie: aplicarea unor criterii și praguri comune pentru a decide cu privire la introducerea de restricții privind libera circulație, cartografierea zonelor cu risc de transmitere a SARS-CoV-2, pe baza unui cod de culori stabilit de comun acord, măsurile adecvate care ar putea fi aplicate persoanelor care călătoresc înspre sau dinspre zonele de risc, în funcție de nivelul riscului de transmitere a SARS-CoV-2 în zonele respective, cu luarea în considerare a datelor emise de către Centrul European de Prevenire și Control al Bolilor care publică săptămânal o hartă a statelor membre cu date despre ratele de notificare, ratele de testare și ratele testelor pozitive privind COVID-19, defalcate pe regiuni.

[...] Hotărârea atacată vizează luarea la nivel național a măsurilor pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatului digital al UE privind COVID în baza Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, act cu aplicabilitate generală, obligatorie în toate elementele sale și direct aplicabil în toate țările Uniunii Europene în baza art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).

Prin urmare, ca o primă concluzie, Hotărârea nr. 43/2021 se încadrează în executarea obligațiilor statului român asumate la nivel european în contextul de urgență sanitară creată de pandemia de COVID-19 cu scopul asigurării protecției sănătății publice ca o prioritate absolută atât a Uniunii, cât și a statelor sale membre."

De asemenea, prin aceeași Sentință civilă nr. 1092 din data de 9 iulie 2021 se stabilește expres faptul că baza legală națională a adoptării Hotărârii nr. 43/2021 este Legea nr. 136/2020.

Mai reține, Înalta Curte că efectul pozitiv de lucru judecat a sus indicatelor considerente nu a fost înlăturat de o dovadă contrară, în sensul art. 435 din C. proc. civ., realizată de recurentă, motiv pentru care acestea sunt deplin opozabile și în prezenta cauză.

Este nefondat motivului de casare invocat de recurentă, prin care aceasta critică raționamentul primei instanțe privind calificarea virusului Sars – Cov -2 drept agent înalt patogen, pe care recurenta îl invocă spre a susține teza lipsei de incidență a prevederilor Legii nr. 136/2020. Încadrarea unui astfel de agent în categoria celor cu un caracter înalt patogen reprezintă un aspect de natură medicală, guvernat de dreptul de apreciere al autorității administrative. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că ceea ce critică recurenta este doar substanța aprecierii realizate de organul emitent, iar un astfel de aspect nu poate fi încadrat în categoria aspectelor de nelegalitate. Domeniul calificării gradului unui agent patogen (drept înalt patogen sau cu un grad normal) implică elemente de verificare ce excedează materiei judiciare, respectiv aspecte de ordin tehnico – științific, ce se înscriu în marja de apreciere a specialiștilor din cadrul autorității administrative ce deține competențe în domeniul sanitar. Prin urmare, dacă legea permite realizarea unei anumite operațiuni administrative în sensul în care o lasă în marja de apreciere a organului administrativ, nu poate fi pusă în discuție cenzurarea pertinenței aprecierii acestuia din urmă, pe calea acțiunii în contencios administrativ. Pe cale de consecință, din perspectiva celor sus indicate, instanța de control judiciar apreciază nefondate atât criticile recurentei privind lipsa de incidență a prevederilor Legii nr. 136/2020, cât și cele aferente încălcării unor astfel de prevederi legale.

În acord cu prima instanță, Înalta Curte apreciază că relevante sunt și prevederile art. 8

1

, precum și, din perspectiva motivării, cele ale art. 4

5

din O.U.G. nr. 21/2004, modificate prin O.U.G. nr. 68/2020.

Contrar aspectelor menționate de recurentă, din forma redacțională a prevederilor art. 8

1

din O.U.G. nr. 21/2004, conform cărora: "În vederea adoptării deciziilor strategice necesare pentru gestionarea situațiilor de urgență determinate de tipurile de risc stabilite prin hotărâre a Guvernului, se constituie și funcționează Comitetul național pentru situații de urgență, denumit în continuare Comitetul național, sub conducerea nemijlocită a prim-ministrului, în calitate de președinte", rezultă că scopul primordial al înființării CNSU este chiar cel al adoptării deciziilor strategice, sens în care actele administrative emise de un organism interinstitutional precum CNSU au, în virtutea legii, un astfel de caracter (de decizii strategice). De asemenea, potrivit prevederilor art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 21/2004, situația de urgență este definită ca fiind acel eveniment excepțional, cu caracter nonmilitar, care amenință viața sau sănătatea persoanei, mediul înconjurător, valorile materiale și culturale, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri și acțiuni urgente, alocarea de resurse specializate și managementul unitar al forțelor și mijloacelor implicate. În plus, art. 1 din Legea nr. 136/2020 stipulează expres sfera de reglementare a unui astfel de act normativ, respectiv cea a unor măsuri necesare în domeniul sănătății publice cu caracter temporar, în situații de risc epidemiologic și biologic, pentru prevenirea introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României. Mai mult, art. 2 din sus citatul act normativ arată că măsurile prevăzute de Legea nr. 136/2020 se dispun și se aplică exclusiv pentru apărarea sănătății publice. Astfel, cadrul de reglementare al Legii nr. 136/2020 vizează acele tipuri de evenimente excepționale la care face trimitere art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 21/2004. Pe cale de consecință, acele măsuri necesare pentru gestionarea situațiilor de urgență de tipul celor reglementate prin Legea nr. 136/2020, stabilite prin acest din urmă act normativ în sarcina CNSU (fie ele stricte, limitative și expres prevăzute), printre care și hotărârile CNSU emise în aplicarea art. 4 și 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, nu își pierd caracterul de decizii strategice reglementat de art. 8

1

din O.U.G. nr. 21/2004. Cu alte cuvinte, hotărârile CNSU emise în aplicarea art. 4 și 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 sunt doar o specie a deciziilor strategice reglementate de art. 8

1

din O.U.G. nr. 21/2004.

Astfel, sunt nefondate criticile recurentei-reclamante referitor la nelegalitatea demersului primei instanțe de calificare a actului administrativ atacat drept decizie strategică, în condițiile în care, din considerentele expuse anterior, rezultă că judecătorul fondului a realizat o interpretare corectă a dispozițiilor Legii nr. 136/2020 și a art. 8

1

din O.U.G. nr. 21/2004, reținând în mod legal caracterul de decizie strategică a Hotărârii nr. 43/2021.

De asemenea, nici susținerile recurentei, privind maniera de interpretarea dată de judecătorul fondului prevederilor art. 4

5

din O.U.G. nr. 21/2004, nu pot fi considerate drept fondate, Înalta Curte constatând că art. 4

5

din O.U.G. nr. 21/2004 nu reglementează doar ipoteza hotărârilor prin care se declară sau prelungește starea de alertă, ci și pe cea a acelor hotărâri prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, precum cele ce fac obiectul Hotărârii nr. 43/2021.

Astfel, în virtutea sus indicatelor prevederi legale, ce reprezintă normă specială în raport de norma generală reprezentată de Legea nr. 24/2000, actelor având drept obiect stabilerea și aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, li se permite o formă prescurtată.

Pe cale de consecință, în mod legal prima instanță a identificat cadrul legal căruia i de subordonează întinderea obligației de executare a evaluării preliminare și motivării, fiind conformă dispozițiilor sus citate aprecierea instanței potrivit căreia actele precum cel atacat în prezenta cauză nu se emit într-un regim normal, ci în cadrul stării de alertă, în baza unei legislații care realizează managementul situațiilor de urgență, stările de alertă ce presupun agenți patogeni cu propagare rapidă, implicând necesitatea unui răspuns statal unitar, urgent, adaptat, așa cum de altfel legislația managementului situațiilor de urgență permite, precum acele noțiuni și proceduri speciale reglementate de Legea nr. 136/2020, aspect ce generează caracter nefondat criticilor recurentei privind greșita interpretare și aplicare a legii.

În ceea ce privește executarea efectivă a obligațiilor de evaluare preliminară a impactului soluțiilor legislative ce vizează instituirea măsurii carantinei și ipotezele în care cetățenii ce intră pe teritoriul României sunt exceptați de la această măsură, astfel cum sunt acestea reglementate prin Hotărârea CNSU nr. 43/2021 și de motivare a actului, Înalta Curte reamintește că, în virtutea prevederilor art. 7 din Legea nr. 24/2000, ceea ce se verifică este realizarea setului de activități și proceduri de identificarea și analizarea a efectelor.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte observă, din analiza recursului, că teza lipsei unei evaluări preliminare a impactului și a motivării este evocată de recurentă din două perspective distincte, concretizate în două seturi de argumente.

Primul set de argumente vizează lipsa de evaluare prelimina a impactului pe care măsurile le generează asupra acelor categorii de persoane care se întorc în țară și care nu se încadrează în ipotezele exceptate de la măsura carantinei (cele netestate, netrecute prin boală, nevaccinate sau care nu se află în acele ipostaze care să reprezinte caz de exceptare).

Pe de altă parte, prin aspectele învederate în fila x a recursului, susține recurenta că nu s-a realizat nicio evaluare preliminară și nicio motivare care să vizeze rațiunea exceptării categoriilor de persoane testate, trecute prin boală, vaccinate sau care se încadrează în alte ipoteze de exceptare reglementate prin actul administrativ, de la măsura instituirii carantinei, respectiv că nu s-a verificat dacă astfel de persoane pot sau nu să introducă agentul patogen pe teritoriul României, fiind de neînțeles de ce au fost exceptate de la măsura instituirii carantinei majoritatea persoanelor care au intrat în țară. Practic, prin această ultimă categorie de argumente, în mod antagonic celor învederate prin cererea de chemare în judecată, recurenta susține că, în lumina prevederilor art. 1 din Legea nr. 136/2020, se impunea instituirea măsurii carantinei și în privința persoanelor exceptate prin Hotărârea CNSU nr. 43/2021.

Acest al doilea set de argumente, reprezintă, în fapt, motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond. Or, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., întrucât obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată, astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize direct în calea de atac a recursului.

Tot în aceeași situație se află și criticile recurentei ce vizează soluțiile normative prin care sunt reglementate alte categorii de persoane care sunt exceptate de la regula instituirii carantinei (altele decât cele testate, vaccinate sau care au trecut prin boală). Având în vedere analiza comparativă a cererii de recurs și a cererii de chemare în judecată, rezultă că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a circumstanțiat motivul lipsei evaluării preliminare și a lipsei motivării, doar soluțiilor legislative prin care este reglementată măsura instituirii carantinei, respectiv cea a condiției prezentării unui test RT-PCR negativ efectuat cu cel mult 72 de ore înaintea îmbarcării. Cum soluția legislativă a reglementării altor categorii de persoane care sunt exceptate de la regula instituirii carantinei, nu se regăsește în categoria motivelor invocate prin cererea de chemare în judecată, iar reclamanta nu a formulat o cerere modificatoare sau completatoare a acțiunii în contencios administrativ, Înalta Curte apreciază că și aceste aspecte au caracterul unor motive de nelegalitate noi, invocate pentru prima dată direct în recurs, ce nu pot face obiectul analizei în recurs.

Cât privește executarea obligațiilor pârâtului de motivare a actului administrativ cu caracter normativ și de realizare a evaluării preliminare a impactului pe care îl produce soluția legislativă a instituirii carantinei precum și cea a reglementării unor ipoteze în care, la intrarea persoanelor pe teritoriul României, nu se instituie o astfel de măsură (ipotezele ce reprezintă excepții de la măsura carantinei), Înalta Curte consideră drept nefondate criticile formulate de recurentă, apreciind că prima instanță, interpretând și aplicând corect prevederile Legii nr. 136/2020, coroborate cu cele ale O.U.G. nr. 21/2004, astfel cum a fost aceasta modificată prin O.U.G. nr. 68/2020 și cele ale Legii nr. 24/2000, a reținut o executare conformă de către CNSU a unor astfel de obligații legale.

Astfel, datele, informațiile și propunerile Grupului de Suport Tehnico-Științific, ce au interpretat și analizat datelor epidemiologice provenite de la ECDC, factorul ieșirii și intrării cetățenilor români pe/de pe teritoriul României în contextul perioadei eferente concediilor de odihnă și incidența unei astfel de situații asupra situației epidemiologice, fiind supuse discuției și condițiile de acces pe teritoriul României raportat la certificatele de vaccinare, valabilitatea acestor certificate, acceptarea sau nu a biletului de externare ce face dovada că o persoană a trecut prin boală, precum și modul de previzionare a manifestării virusului în luna septembrie 2021 în contextul apariției tulpinii Delta, dar și a impactului soluțiilor cu caracter normativ în contextul măsurilor de relaxare și a celor restrictive aplicabile populației, reprezintă acel set de activități și proceduri realizate anterior adoptării actelor normative, ce este reglementat de art. 7 din Legea nr. 24/2000 și la care fac trimitere prevederile art. 30 și 31 din acelasi act normativ. De asemenea, Înalta Curte observă și faptul că măsura instituirii carantinei asupra persoanelor ce intră pe teritoriul țării din zone ce generează risc epidemiologic nu este o măsură nouă.

În ceea ce privește situațiile de excepție de la măsura carantinei, Înalta Curte face trimitere și Preambulul Regulamentului (UE) 2021/953.

În cuprinsul punctelor (12) și următoarele din acest preambul este realizată o identificare și analiză extensivă a efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produce măsura emiterii certificatului digital al UE privind COVID, ce generează efectul exceptării de la măsura carantinei a persoanelor testate, vaccinate sau vindecate, cu atât mai mult cu cât necesitatea unei astfel de exceptări are la bază tocmai garantarea dreptului la libera circulație, dar cu menținerea normelor de siguranță epidemiologică. Or, adoptarea Hotărârii nr. 43/2021 se încadrează în executarea obligațiilor statului român asumate la nivel european în contextul de urgență sanitară creată de pandemia de COVID-19 cu scopul asigurării protecției sănătății publice ca o prioritate absolută atât a Uniunii, cât și a statelor sale membre și de aplicare a Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare și vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, act cu aplicabilitate generală, obligatorie în toate elementele sale și direct aplicabil în toate țările Uniunii Europene în baza art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).

Față de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază legală constatarea judecătorul fondului privind conformitatea evaluării realizate de CNSU cu prevederile Legii nr. 136/2020, coroborate cu cele ale O.U.G. nr. 21/2004, astfel cum a fost aceasta modificată prin O.U.G. nr. 68/2020 și cele ale Legii nr. 24/2000, inclusiv din perspectiva impactului asupra drepturilor și libertăților fundamentale sau pentru a identifica și analiza efectele economice și sociale pe care le produc, sens în care criticile formulate de recurentă sunt nefondate.

În ceea ce privește motivul referitor la lipsa de aplicabilitate directă, pe teritoriul României, a declarării pandemiei de către Organizația Mondială a Sănătății ("OMS"), fiind, în opinia recurentei, necesar un act normativ emis de o autoritate națională, în acest sens, Înalta Curte reține că România a devenit membru al OMS la data de 8 iunie 1948, în urma acceptării Constituției Organizației Mondiale a Sănătății, adoptată la New York la 22 iulie 1946, prin decretul nr. 965 din 22 mai 1948, publicat în Buletinul Oficial al republicii Populare Române nr. 125 din 1 iunie 1948. De asemenea, începând cu data de 31 august 2009, urmare a adoptării H.G.759/2009, România aplică Regulamentului sanitar internațional 2005 al OMS, adoptat la Geneva la 23 mai 2005.

Înalta Curte reține și sub acest aspect efectul pozitiv de lucru judecat pe care îl produc, în virtutea art. 430 C. proc. civ., aspectele dezlegate prin considerentele sentinței civile nr. 1092 din data de 9 iulie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin Decizia nr. 3884 din 22 iulie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal și care nu a fost înlăturat de o dovadă contrară, în sensul art. 435 din C. proc. civ.

Astfel, potrivit competențelor care reies din Constituția OMS (capitolul II), un astfel de organism internațional: "acționează ca autoritate de conducere și coordonare în domeniul sănătății internaționale în domeniul sănătății" și "lucrează în strânsă colaborare cu agențiile ONU, ministerele naționale de sănătate și organizațiile profesionale" (articolul 2), iar potrivit Rezoluției WHA 58.3 aferentă Regulamentului sanitar internațional, directorul general al OMS deține competența de a hotărî, dacă evenimentul constituie o urgență de sănătate publică de importanță internațională, OMS având atribuții aferente operațiunilor strategice de sănătate care asigură suportul țărilor pentru detectarea, evaluarea și răspunsul la urgențele de sănătate publică. Or, la 30 ianuarie 2020, directorul general al OMS a declarat o urgență de sănătate publică de importanță internațională cu privire la epidemia provocată la nivel mondial de coronavirusul sindromului respirator acut sever 2 (SARS-CoV-2), care cauzează boala coronavirusului 2019 (COVID-19), iar la data de 11 martie 2020, OMS a evaluat drept pandemie situația cauzată de COVID-19.

Pe cale de consecință, declararea pandemiei de către directorul general al OMS, ce intră în competențele acestuia potrivit normelor de drept internațional public opozabile și României, în calitate de stat semnatar, produce efecte și pe teritoriul României. Astfel de competențe au fost recunoscute de statul român inclusiv în cuprinsul actelor normative emise, precum Legea nr. 55 din 15 mai 2020, ori Decretului nr. 195 din 16 martie 2020, privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, încuviințat prin Hotărârea Parlamentului nr. 3 din 19 martie 2020.

Cât privește aspectul certificării unei astfel de stări printr-un act normativ emis de o autoritate națională, astfel cum s-a statuat cu putere de lucru judecat, "certificării pandemiei prin hotărâre a CNSU" din cuprinsul art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020 a intervenit post factum declarării pandemiei la nivel mondial și care produsese, deja, efectele juridice cunoscute inclusiv în plan național, sens în care nu se impune o "certificare" de către CNSU a situației pandemice preexistente.

Prin urmare, nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., invocat de recurentă Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept, prima instanță interpretând și aplicând corect normele de drept material incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge declarat de reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept împotriva sentinței nr. 1124 din 29 iulie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Coaliția pentru Apărarea Statului de Drept împotriva sentinței nr. 1124 din 29 iulie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 23 august 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.