ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5976/2023

Ședința publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 februarie 2022, pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții D.G.R.F.P. Iași și Ministerul Finanțelor a solicitat instanței anularea Deciziei nr. 52/P din 03.12.2022, prin care Ministerul Finanțelor - Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 3026/13.08.2021 și a Dispoziției obligatorii nr. ISR-AIF - 3027/13.08.2021, ambele emise de D.G.R.F.P. Iași, precum și anularea dispozițiilor obligatorii anterior menționate.

Totodată, reclamanta a solicitat suspendarea executării acestor acte.

Prin sentința civilă nr. 60 din 9 mai 2022, Curtea de Apel Iași – secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași și Ministerul Finanțelor și a dispus anularea în parte a Dispoziției obligatorii nr. x/13.08.2021 a D.G.R.F.P. Iași, menținută prin Decizia nr. 52/P/03.12.2021 emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor, cu privire la suma de 865.060 RON din totalul de 1.111.700 RON stabilit cu titlu de creanță bugetară principală aferentă anului 2019, precum și cu privire la dobânzile și penalitățile de întârziere aferente sumei de 865.060 RON.

A fost anulată în parte Dispoziția obligatorie nr. x/13.08.2021 emisă de D.G.R.F.P. Iași, în limitele admiterii cererii de anulare a Dispoziției obligatorii nr. x/13.08.2021 a D.G.R.F.P. Iași.

Împotriva sentinței menționate anterior, au declarat recurs atât reclamanta A. S.R.L., cât și pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași, în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor.

3.1. Recurenta-reclamantă A. S.R.L. și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, în sensul anulării în integralitate a actelor administrativ financiare contestate.

În esență, în motivarea recursului s-au susținut următoarele:

3.1.1. Nelegalitatea soluției prin care prima instanță a respins cererea de anulare a actelor contestate, întemeiată pe motivul necompetentei inspecției economico-financiare - încălcarea dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011

Recurenta susține că nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități și, prin urmare, nu face parte din sfera operatorilor economici cu privire la care inspecția economico-financiară poate efectua verificări.

Susține că, utilizatori ai fondurilor publice acordate în baza Legii nr. 147/2000 sunt persoanele fizice beneficiare ale facilităților de transport subvenționat, în calitate de cumpărători ai serviciilor de transport. Faptul că operatorul de transport recuperează contravaloarea prestației efectuate în beneficiul categoriei sociale anterior menționate de la Ministerul Transporturilor nu îl transformă pe acesta într-un beneficiar al vreunei facilități acordate din fonduri

Încasarea de către agentul economic a contravalorii prestațiilor de transport decurge din calitatea acestuia de parte a raportului juridic civil de drept privat născut din încheierea contractului de transport cu pasagerul, efectuarea plății de către o altă persoană (Statul prin Ministerul Transporturilor) decât pasagerul debitor nefiind decât o manifestare a principiului conform căruia plata poate fi făcută de orice persoană interesată sau neinteresată (art. 1472 noul C. civ.).

Verificarea legalității documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat pentru transportul subvenționat al beneficiarilor Legii nr. 147/2000 se realizează anterior decontării sumelor în cauză, iar competența de verificare aparține instituției care aprobă decontarea acestor sume, respectiv Ministerul Transporturilor, prin Direcția Generală Economică și Buget conform prevederilor exprese ale art. 31 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004.

Consideră că instanța de fond nu a răspuns chestiunii invocate de reclamantă cu referire la faptul că sumele încasate de la bugetul de stat nu reprezintă subvenții pentru operatorul de transport, ci sunt simple venituri ale acestuia, nefiind de natură a atesta competența inspecției economico-financiare de efectuare a verificării finalizată prin actele contestate.

Astfel, susținerile primei instanțe cu privire la responsabilitatea operatorului de transport în legătură cu procedurile de decontare de la buget a contravalorii prestațiilor de transport, cu privire la existența în cadrul inspecției a verificărilor ex ante și expost sau cu privire la limitele verificării efectuate de Ministerul Transporturilor nu sunt de natură - indiferent dacă ar fi sau nu corecte - să atragă competența inspecției economico financiare atât timp cât condiția esențială prevăzută de O.U.G. nr. 94/2011 din perspectiva posibilității de verificare a operatorilor economici cu capital privat nu este îndeplinită.

Consideră că instanța de fond a apelat la o ficțiune juridică, stabilind că sunt "beneficiari indirecți" ai subvențiilor.

În realitate, apreciază că nu există "beneficiarii indirecți" ai subvențiilor (și implicit nu se poate face distincția între beneficiari direcți și beneficiari indirecți), regimul juridic care le-ar fi aplicabil acestora nefiind reglementate de nicio dispoziție legală, după cum nu reprezintă nicio o creație a practicii sau doctrinei juridice.

Consideră că noțiunea de "beneficiar indirect de subvenții" reprezintă o contradicție în sine, deoarece o persoană nu poate încasa "indirect" subvenții, alocarea unor astfel de sume realizându-se exclusiv în considerarea unui scop determinat (susținerea unor activități/subvenționarea unor produse), scop a cărui înfăptuire presupune implicarea directă a persoanei care primește sumele respective. Argumentul conform căruia operatorii de transport "se bucură în final de alocări în schimbul unui serviciu prestat" nu este de natură a-i transforma pe aceștia în beneficiarii vreunei subvenții/facilități întrucât, esențial pentru calificarea unui transfer ca fiind o subvenție nu este încasarea sumei în cauză (orice prestator de servicii se bucură de prețul serviciului pe care 1-a prestat), ci scopul cu care suma este plătită.

Argumentează contra opiniei instanței susținând că și alți operatori economici, în patrimoniul cărora ajung în cele din urmă sumele respective, ar reprezenta "beneficiari indirecți" ai sumelor în cauză, așa cum ar fi partenerii comerciali ai operatorilor de transport (furnizorii de piese de schimb, combustibil, prestatorii de servicii de reparații auto, etc.) - care pentru serviciile prestate/bunurile furnizate reclamantei au fost plătiți cu sume care au intrat în patrimoniul reclamantei de la bugetul de stat pentru serviciile de transport prestate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 - și ar putea face obiectul unor verificări din partea inspecției economico financiare pentru sumele pe care le-au încasat de la reclamantă.

Se mai susține caracterul greșit al interpretării de către prima instanță a dispozițiilor art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 întrucât sumele în cauză nu sunt acordate reclamantei pentru subvenționarea unor produse sau susținerea vreunei activități.

În cazul acestor sume nu este necesară efectuarea unui control expost așa cum susține instanța de fond deoarece pentru operatorul de transport sumele în cauză sunt simple venituri pe care, după încasare, le poate utiliza cum dorește, neexistând nicio rațiune pentru efectuarea unei verificări ulterioare încasării și, mai mult, toate documentele justificative (cupoane talon, mătcile legitimațiilor de călătorie, borderourile de încasare, etc.) care fac posibilă verificarea regularității și legalității prestațiilor efectuate de operatorii de transport în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000 există anterior momentului decontării sumelor de la bugetul de stat, legiuitorul stabilind în sarcina Ministerului Transporturilor competența de a efectua acest control, conform disp. art. 31 din Norma aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

Consideră că după efectuarea verificării de către Ministerul Transporturilor nu se mai naște nicio situație juridică nouă și nici nu mai apar înscrisuri noi care să justifice efectuarea unui control expost, însăși controlul efectuat de Ministerul Transporturilor fiind un control expost.

Caracterul deficitar al reglementării modului de efectuare a controlului de către Ministerul Transporturilor nu are drept consecință extinderea competenței unei alte instituții (inspecția economico financiară) în afara limitelor care i-au fost stabilite expres prin dispozițiilor O.U.G. nr. 94/2011.

Recurenta aduce ca argument și faptul că inspecția economico-financiară a luat naștere abia în anul 2011, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 94/2011, în timp ce facilitățile la transport acordate pensionarilor au fost reglementate încă din anul 2000 prin intrarea în vigoare a Legii nr. 147/2000 iar lipsa reglementării distincte a unui astfel de control expost atestând faptul că intenția legiuitorului a fost aceea ca verificarea în cauza să fie efectuată de Ministerul Transporturilor anterior momentului aprobării deconturilor.

Cu referire la practica judiciară invocată de instanța de fond, consideră că aceasta nu este relevantă în prezenta cauză, motivat de împrejurarea că, în respectivele dosare, părțile nu au învestit instanțele cu analiza unui motiv de nelegalitate întemeiat pe necompetența materială a inspecției economico financiare și, implicit, instanțele de judecată nu s-au pronunțat asupra acestei chestiuni litigioase.

În sensul opiniei sale, invocă Decizia nr. 1766/2020 a ÎCCJ care statuează că: "operatorul de transport public de persoane nu are obligația de a verifica modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 valorifică biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor" și că: "operatorii de transport sunt implicați în raportul juridic născut între beneficiarii legii și autoritățile publice și pot solicita decontarea costurilor călătoriilor gratuite numai cu respectarea Legii nr. 44/1994 și a prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005."

Existența unei responsabilități a operatorului de transport în procedura de decontare, consideră că, nu echivalează cu faptul că inspecția economico financiară este autoritatea competentă să efectueze verificările cu privire la modalitatea de decontare a sumelor în cauză iar o astfel de competență ar presupune o reglementare expresă care nu se regăsește în O.U.G. nr. 94/2011, condiția prevăzută de acest act normativ nefiind îndeplinită în cazul concret.

3.1.2. Nelegalitatea soluției prin care prima instanța a respins cererea de anulare a actelor contestate întemeiată pe motivul compunerii nelegale a echipei de inspecției economico - financiară

Invocând art. 14, art. 20 alin. (1) și Anexei nr. 3 a Normei metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare din 28.02.2012 aprobată prin H.G. nr. 101/2012, conform cărora inspecția economico financiară se realizează de o "echipă de inspecție economico-financiară", consideră că din aceste dispoziții, coroborat cu definiția oferită de dicționarul explicativ al limbii române, acesta este un organ colegial, compus din minim două persoane.

De asemenea, se invocă Anexa 9 a Ordinului MFP nr. 2737/2020 care reglementează formularul oficial al dispoziției obligatorii, în cuprinsul căruia, la rubrica "2. Date privind inspecția economico-financiară" este inserată mențiunea privitoare la " numele și prenumele, funcția membrilor echipei de inspecție", precum și pct. 4 al instrucțiunilor de completare ale ordinului de serviciu, reglementate în aceeași Anexă nr. 3 a Normelor metodologice, unde se menționează că ordinul de serviciu "Se utilizează: de către organele de inspecție economico financiară pentru nominalizarea: - persoanelor care vor efectua inspecția economico financiară".

Consideră că termenul de "echipă" are înțelesul din limbajul comun și presupune minim 2 persoane, neavând nu un înțeles particular, în lipsa unei dispoziții exprese în acest sens.

Conform art. 30 din O.U.G. nr. 94/2011 și art. 176 pct. 6 C. proc. civ. consideră că orice încălcare a unor cerințe extrinseci actului de procedură este sancționată cu nulitatea (necondiționată) a actului, cu excepția situației în care legea ar dispune în sens contrar.

În cazul concret, nerespectarea dispozițiilor privitoare la compunerea echipei de inspecție economico financiară care a emis dispoziția obligatorie are drept sancțiune nulitatea actului (necondiționată de dovedirea unei vătămări), în cauză fiind îndeplinite ambele cerințe prevăzute de art. 176 pct. 6 C. proc. civ.

Consideră că dispoziția obligatorie are o dublă natură juridică, fiind atât un act juridic de drept substanțial (titlu de creanță) cât și un act juridic de drept procesual (actul juridic administrativ final al inspecției economico financiare în care sunt consemnate rezultatele verificării și măsurile dispuse de organul de control), similar unei hotărâri judecătorești, concluzionând că actele administrativ financiare prevăzute de O.U.G. nr. 94/2011 trebuie să respecte atât condițiile de validitate impuse de dispozițiile de drept material, cât și cele impuse de prevederile de drept procesual care le sunt aplicabile.

3.1.3. Nelegalitatea soluției prin care prima instanță a respins cererea de anulare a măsurii privind restituirea la bugetul de stat a sumei de 3.695.056 RON (și a accesoriilor aferente), decontată de reclamantă în intervalul 01.01.2015-31.12.2018

Consideră că dispoziția, care prevede că legitimațiile (biletele) de călătorie cu reducere de 50% sunt tipărite de operatorii de transport, nu trebuie interpretată în sensul că biletele de călătorie cu reducere 50% trebuie să aibă un format diferit de restul biletelor utilizate de operatorul de transport (într-o astfel de ipoteză textul legal ar fi prevăzut ce trebuie să conțină formatul respectiv), intenția legiuitorului fiind cea de a stabili că, spre deosebire de cupoanele talon (în temeiul cărora pensionarii beneficiază de reducerea de 50%) care sunt emise de Casa Națională de Pensii Publice conform art. 6 din Normele aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, legitimațiile (biletele) de călătorie aferente nu sunt emise de vreo autoritate publică ci sunt cele tipărite de operatorul de transport.

Separat de împrejurarea că existența unui format distinct nu este prevăzută de lege, menționează că un astfel de format nu ar avea nicio utilitate atât timp cât formularul tipizat al biletelor de călătorie utilizat de operatorii de transport rutier (reglementat de Anexa Ordinului MFP nr. 475/2003) are inscripționate mai multe prețuri, partea detașabilă fiind desprinsă din dreptul prețului corespunzător distanței parcurse de pasager, indiferent dacă acesta plătește biletul integral sau dacă este beneficiarul unei reduceri de 50% în temeiul Legii nr. 147/2000.

În aceste condiții, apreciază nefondat argumentul instanței conform căruia reclamanta nu a făcut dovada realității serviciului prestat prin neprezentarea biletelor de călătorie.

3.1.4. Caracterul nelegal al soluției prin care instanța a respins cererea de anulare a măsurii privind obligarea la restituirea sumei de 13.400 RON decontată în intervalul 01.01.2019 - 31.12.2019 în temeiul unor cupoane talon utilizate pentru două sau mai multe călătorii în aceeași zi

Recurenta consideră că prima instanță a făcut confuzie între valoarea însumată a două cupoane talon și valoarea integrală a călătoriilor efectuate în baza celor două cupoane, raționamentul acesteia, însușit din referatul întocmit pentru soluționarea plângerii prealabilă, fiind greșit.

În concret, susține că motivul de nelegalitate invocat viza modul în care organul de control a calculat contravaloarea părții din preț decontată de la bugetul de stat (50%), valoarea de 13.400 RON fiind stabilită prin însumarea valorii deconturilor ambelor cupoane utilizate în cadrul unei călătorii și nu doar a celui utilizat în plus (în măsura în care ar fi procedat corect, pretinsul prejudiciu ar fi fost de 6.700 RON = l/2 din 13.400 RON).

3.1.5. Prin înscris separat, recurenta a dezvoltat motivul de recurs privind necompetența materială a inspecției economico-financiare în efectuarea controlului, considerând că, din textele legale enunțate în susținerea acestui motiv, rezultă și faptul că legiuitorul a înțeles să confere inspecției economico financiare atribuții identice cu cele aflate în sfera de competență a Curții de Conturi, suprapunerea acestor competențe făcând necesară adoptarea unei prevederi legale care să asigure respectarea principiului "non bis in idem", prin eliminarea posibilității ca activitatea unui un operator economic să facă, de două ori, obiectul aceleiași verificări, pe de o parte, în cadrul unei inspecții economico-financiare efectuate de Ministerul Finanțelor iar, pe de altă parte, în cadrul unui audit public extern efectuat de Curtea de Conturi a României.

S-au invocat și prevederile art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 94/2011, apreciind că, din cuprinsul acestora, rezultă că raportul dintre competența materială a activității de inspecție economico financiare și cea a activității de audit public extern Curții de Conturi este de tipul parte - întreg în sensul că toate atribuțiile inspecției economico financiare pot fi exercitate de Curtea de Conturi a României, fără ca reciproca să fie valabilă.

Se mai susține că atribuțiile de verificare a operatorilor economici de drept privat de către activitatea de inspecție economico financiară conform art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 nu pot fi mai extinse decât competențele de verificare conferite Curții de Conturi de art. 24 lit. c) din Legea nr. 94/1992.

De asemenea, se mai arată că operatorii de transport - persoane juridice de drept privat nu fac parte din sfera subiectelor de drept cu privire la care Curtea de Conturi a României deține competența de a efectua acțiuni de control cu privire la sumele decontate de aceștia de la bugetul de stat pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 (practica judiciară fiind constantă în acest sens - a se vedea deciziile anexate cererii de sesizare a ÎCCJ în temeiul art. 519 C. proc. civ. formulată de recurentă în prezenta cauză) și, implicit, nici inspecția economico financiară organizată în cadrul Ministerului Finanțelor nu deține o astfel de competență, dată fiind identitatea atribuțiilor de control dintre cele două instituții [atestată de dispozițiile art. 11 alin. (2) și 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 94/2011].

3.2. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași a solicitat casarea, în parte, a sentinței civile nr. 60 din data de 9 mai 2022 pronunțată de Curtea de Apel Iași – secția de contencios administrativ, doar în ceea ce privește anulare în parte a Dispozițiilor obligatorii nr. x și 3027 din 13.08.2021, emise de D.G.R.F.P. Iași – Activitatea de Inspecție Economico-financiară, menținute prin Decizia nr. 53/03.12.2021 emisă de Ministerul Finanțelor cu privire la suma de 851.660 RON din totalul de 1.111.700 RON stabilit cu titlu de creanță bugetară principală aferentă anului 2019, precum și cu privire la dobânzile și penalitățile de întârziere aferente sumei de 851.660 RON.

În motivarea recursului, sunt formulate următoarele critici esențiale:

3.2.1. Din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă susține că hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii dar și că instanța de fond și-a însușit în întregime susținerile reclamantei-intimate, ceea ce echivalează cu lipsa motivării.

Redând integral argumentele din fața primei instanțe și susținând legalitatea actelor atacate, recurenta pârâtă face referire, în esență, la:

- regulile de eliberare a legitimațiilor de călătorie, afirmând că reclamanta nu a tipărit și emis legitimații de călătorie cu reducere de 50% iar instanța nu a ținut cont de modelul biletului de călătorie;

- împrejurarea că faptele prezentate de administratorul societății nu corespund prevederilor legale-art. 80 Ordonanța 27/2011;

- modul greșit de a reține neregulile constatate prin raportare exclusiv la vânzările prin platforma virtuală;

- greșita reținere că normele H.G. nr. 2403/2004 și ale anexei 5 Ordinul MFP 2185/2001 nu sunt acoperitoare în privința vânzărilor prin platforma online;

- modul greșit de reținere și soluționare a aspectelor privind scopul verificării în cadrul inspecției;

- suma determinată de instanța de fond corespunzătoare călătoriilor decontate pentru persoane depistate decedate la data călătoriei;

- modul greșit de soluționare a aspectelor privind numerele de dosar de pensie înscrise în anexa 50 RIEF și decontate de la bugetul statului, pentru care nu există talon special de călătorie cu reducere de 50% emis legal de Casa Națională de Pensii Publice ori fără identificarea persoanelor, prin solicitarea actului de identitate și a talonului special de călătorie din care nu a fost detașat cuponul-talon;

- faptul că s-a reținut greșit că formularul oficial al cupoanelor talon, nu prevede că acestea ar include mențiunea SECURIZAT CNPP

3.2.2. În privința motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta pârâtă a susținut încălcarea prevederilor art. 1 O.M.F.P. nr. 475/2003, art. 2 alin. (1), art. 4 alin. (2), (7), art. 16, art. 17, art. 19, art. 26, art. 27 din Anexa 1 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, art. 80 din Ordonanța nr. 27/2011, art. 6 Legea contabilității și art. 6 O.M.F.P. nr. 2634/2015, reluând aceleași argumente și susțineri.

În esență, recurenta-pârâtă critică modul în care prima instanță a dezlegat chestiunea vânzării biletelor cu tarif redus prin intermediul platformelor virtuale din perspectiva încălcării prevederilor art. 1 O.M.F.P. nr. 475/2003 - Modelul Biletului de călătorie, art. 7, art. 16, art. 18, art. 19 art. 26, art. 27 Anexa 1 H.G. nr. 2403/2004, pct. 575 Ordinul nr. 1802/2014, art. 6 Legea contabilității nr. 82/1991, art. 80 Ordonanța nr. 27/2011, art. V alin. (1) din O.G. nr. 17/2015.

Recurenta consideră că indiferent de modul în care operatorii de transport își aleg să-și vândă biletele de călătorie în numerar sau altă formă de plată, prevederile legale privind legitimațiile de călătorie cu reducere de 50% și cupoanele talon trebuie respectate pentru a beneficia de decontarea restului de tarif de la bugetul statului.

Se mai consideră că lipsa ștampilei pe cuponul talon înseamnă că vânzătorul de bilete nu certifică autenticitatea acestuia și nici corectitudinea înscrierilor făcute pe cuponul talon și această lipsă nu poate fi justificată de eliminarea obligativității ștampilei, cupoanele talon nefiind nici declarații, nici cereri, nici contracte sau orice alt document sau înscris depus de reclamantă la instituțiile sau autoritățile publice și nici nu este emis sau încheiat de reclamantă în relația cu instituțiile sau autoritățile publice, ele fiind instrumente de plată.

În plus față de necertificarea cupoanelor talon, subliniază că legitimațiile de călătorie nu au fost verificate, fiind identificate situații de persoane decedate la data biletului de călătorie.

Se mai consideră că anumite aspecte reținute de instanța de fond nu sunt conforme cu deficiențele constatate de organul de inspecție.

În acest sens, a făcut trimitere la înscrierea deconturilor pentru decembrie 2018 în ianuarie 2019, considerând că, cupoanele talon utilizate în decembrie 2018 trebuiau înscrise în aceeași lună și transmise până la data de 15 a lunii ianuarie 2019. În acest ultim caz, invocă încălcarea art. 2 alin. (1) și art. 4 alin. (2) H.G. nr. 2403/2004 și susține că deconturile nu au putut fi verificate de inspecție pentru că, cupoanele talon aferente anului 2018 nu au fost prezentate de operatorul de transport.

La dosarul cauzei nu au fost înregistrate întâmpinări față de recursurile deduse judecății.

La data de 26 septembrie 2023, recurenta-reclamantă a depus la dosarul cauzei o cerere privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabil pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

"- dacă sumele decontate operatorilor economici cu capital privat (operatori de transport rutier) de la bugetul de stat – în temeiul art. 28-32 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004 privind acordarea unor facilități familiilor de pensionari aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 – au, pentru operatorii de transport, natura juridică a unor "sume acordate de la bugetul de stat" în accepțiunea dată acestei noțiuni de art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare ("denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități")?

- dacă dispozițiile coroborate ale art. 2, art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare trebuie interpretate în sensul că organele de inspecție economico-financiară au competența materială de a verifica activitatea operatorilor economici cu capital privat pentru fundamentarea și justificarea sumelor care nu sunt acordate de la bugetul de stat în scopul subvenționării unor produse sau susținerii unor activități?"

În susținerea acestei cereri, recurenta-reclamantă consideră că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 C. proc. civ., fiind o cerere formulată în cadrul unui litigiu aflat în recurs pe rolul ICCJ care privește o chestiune nouă asupra căreia instanța supremă nu s-a mai pronunțat.

Cu privire la realitatea chestiunii de drept, se arată că aceasta a primit interpretări diferite din partea instanțelor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. Într-o primă interpretare, operatorul de transport nu este beneficiarul unei subvenții ori facilități din partea statului după cum nu este nici destinatarul unor fonduri publice alocate în considerarea unor scopuri determinate (Deciziile nr. 1322/19.04.2013 și nr. 3781/11.10.2013 ale Curții de apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal) iar într-o altă interpretare, noțiunea de "sume acordate de la bugetul general consolidat", utilizat de legiuitor la at. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, trebuie interpretat extensiv, ele nereferindu-se exclusiv la situația beneficiarilor direcți ai unor sume alocate de la bugetul general consolidat, inspecția economică incluzând și persoanele care sunt beneficiari indirecți ai acestor sume, respectiv de cei care se bucură în final de alocări în schimbul serviciului prestat (Sentința nr. 115/2022 a Curții de apel Suceava, sentința nr. 60/2022 a Curții de apel Iași și sentința recurată în cauză).

Învederează că pe rolul instanțelor de judecată se află cel puțin 23 de litigii care depind de dezlegarea acestor chestiuni de drept.

Punctul de vedere al reclamantei recurente cu privire la modul de soluționare a chestiunii de drept coincide cu prima interpretare menționată, pentru argumentele prezentate pe larg în cererea de recurs și reluate în cererea de sesizare a ICCJ.

Recurenta-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor nu a formulat un punct de vedere cu privire la cererea formulată de recurenta-reclamantă privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție

II.1. Asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

"1. dacă sumele decontate operatorilor economici cu capital privat (operatori de transport rutier) de la bugetul de stat – în temeiul art. 28-32 din Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004 privind acordarea unor facilități familiilor de pensionari aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 – au, pentru operatorii de transport, natura juridică a unor "sume acordate de la bugetul de stat" în accepțiunea dată acestei noțiuni de art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare ("denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități")?

Dispozițiile vizate prin cerere, din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, au următorul conținut:

"Art. 2. - (1) Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici cu privire la:

a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor;

b) respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile;

c) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități;

d) obligațiile către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale, conform competențelor legale".

(2) Obiectivele inspecției economico-financiare sunt:

a) creșterea responsabilității operatorilor economici în exercitarea activității economico-financiare;

b) întărirea disciplinei bugetare și economico-financiare la operatorii economici."

Art. 3 pct. 5 lit. f):

În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație:.

f) alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat;"

Art. 3 pct. 6:

"sume acordate de la bugetul general consolidat denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități."

Normele metodologice pentru aplicarea Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern, cu modificările ulterioare prevăd:

Decontarea legitimațiilor de călătorie

"Art. 28. - Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimației de călătorie și pe baza lor se va recupera diferența de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Art. 29. - Operatorul de transport va întocmi deconturi lunare centralizatoare, pe care le va transmite Direcției generale economice și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, o singură dată pe lună, până la data de 15 a fiecărei luni pentru luna expirată. Modelul de decont pentru operatorii de transport feroviar este prezentat în anexa nr. 3, modelul de decont pentru operatorii de transport auto este prezentat în anexa nr. 4, iar modelul de decont pentru operatorii de transport naval este prezentat în anexa nr. 5.

Art. 30. - Operatorul de transport răspunde de realitatea, oportunitatea și de exactitatea datelor prezentate la decontare.

Art. 31. - După verificarea deconturilor până la data de 20 a lunii în care au fost primite, Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului - Direcția generală economică și buget va întocmi documentația pentru solicitarea și obținerea vizei controlorului delegat al Ministerului Finanțelor Publice, în vederea deschiderii creditelor bugetare aferente.

Art. 32. - După aprobarea finanțării și primirii creditelor bugetare de la Ministerul Finanțelor Publice, Direcția generală economică și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului va efectua viramente către operatorii de transport feroviar, rutier sau naval, cu încadrarea în limitele aprobate pentru această destinație prin bugetul de stat al Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului."

Recurenta susține că Ordonanța de urgență nr. 94/2011 nu este aplicabilă societății reclamante, operator de transport public rutier căruia nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unei activități, în cazul facilităților de transport subvenționat.

Asupra admisibilității sesizării, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., dacă în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Conform art. 520 alin. (1) C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac, iar dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților, iar aliniatul 2 prevede că, prin încheiere, cauza va fi suspendată până la pronunțarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:

i) existența unei cauze aflate în curs de judecată;

ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competenta legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;

iv) soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

v) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

vi) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare;

vii) problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite.

Primele trei condiții sunt îndeplinite, nefiind necesară o discuție suplimentară, întrucât Înalta Curte de Casație și Justiție este legal investită cu soluționarea căii de atac a recursului împotriva unei hotărâri pronunțare în materia contenciosului administrativ de către Curtea de apel.

Cu privire la condiția iv) – a legăturii cu cauza– Înalta Curte constată că și aceasta este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept este supusă analizei prin cererea de recurs.

Însă, nu este îndeplinită condiția noutății chestiunii de drept a cărei lămurire se cere, chiar dacă aceasta nu a făcut obiectul unei decizii de interpretare și nici obiectul unui recurs în interesul legii.

Deși art. 519 C. proc. civ. nu definește noțiunea noutății chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a clarificat-o în nenumărate rânduri, în sensul că cerința noutății este îndeplinită atunci când aceasta își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, astfel încât nu există practică judiciară pe această problemă de drept, sau practica judiciară este incipientă, instanțele neavând încă posibilitatea să dea o interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial a acestei chestiuni de drept ori în situația în care se impun anumite clarificări într-un context legislativ nou sau modificat față de cel anterior, context care să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept supuse interpretării.

În cauză nu se identifică niciuna dintre aceste situații, fiind vizate acte normative intrate în vigoare în anul 2000 și, respectiv, 2011, care au primit deja dezlegări din partea instanțelor. Practica neunitară sesizată de recurenta-reclamantă nu poate deschide calea prevăzută de art. 519 C. proc. civ., această situație fiind vizată de un alt mecanism de unificare a practicii, cel al recursului în interesul legii.

Pe de altă parte, chestiunea de drept trebuie să fie reală și veritabilă, o astfel de condiție fiind îndeplinită doar atunci când norma de drept supusă interpretării este îndoielnică, lacunară sau neclară, fiind susceptibilă să dea naștere unei interpretări diferite și să creeze practică neunitară din această perspectivă.

Așadar, nu orice chestiune de drept poate fi supusă interpretării prin acest mecanism, ci numai acea dispoziție care, având un caracter precar, dual sau complex, poate da naștere unor interpretări divergente. În cauză însă, atât dispozițiile O.U.G. nr. 94/2011 cât și cele ale Normelor de aplicare ale Legii nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern sunt clare, prin cererea de sesizare nefiind aduse critici privind neclaritatea textului ci se urmărește stabilirea modului de aplicare al acestuia într-un caz concret, aspect care excede ipotezei art. 519 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, ca inadmisibilă, nefiind întrunite în mod cumulativ toate condițiile prevăzute de art. 519 C. proc. civ.

II.2. Asupra recursurilor deduse judecății

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L. și de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Iași în nume propriu și pentru Ministerul Finanțelor sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare:

Câteva circumstanțe relevante ale cauzei se impun a fi reținute, cu prioritate:

Reclamanta A. S.R.L. este o societate de drept privat, care are drept obiect principal de activitate transportul auto de persoane.

În calitate de operator de transport rutier, societatea a decontat de la bugetul de stat 50% din tarifele pentru călătoriile cu preț redus pentru pensionari, facilitate conferită de stat prin Legea nr. 147/2000 privind reducerile acordate pensionarilor pentru transportul intern.

Dispozițiile H.G. nr. 2403/2004 reglementează normele de aplicare a Legii nr. 147/2000 din cuprinsul cărora, se rețin următoarele dispoziții:

- art. 7 "Legitimațiile de călătorie cu reducere de 50% sunt tipărite de operatorul care efectuează transportul și au formatul și datele potrivit reglementărilor specifice ale acestuia.

- art. 19 Pentru fiecare călătorie simplă, efectuată cu mijloace de transport auto sau cu navele de călători clasa a II-a, casierul sau vânzătorul de bilete care emite legitimația de călătorie cu reducere de 50% detașează câte un cupon-talon după îndeplinirea formalităților prevăzute la art. 18, certifică corectitudinea înscrierilor făcute prin aplicarea ștampilei, încasează contravaloarea și eliberează legitimația de călătorie.

- art. 29. Operatorul de transport va întocmi deconturi lunare centralizatoare, pe care le va transmite Direcției generale economice și buget din cadrul Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, o singură dată pe lună, până la data de 15 a fiecărei luni pentru luna expirată. Modelul de decont pentru operatorii de transport feroviar este prezentat în anexa nr. 3, modelul de decont pentru operatorii de transport auto este prezentat în anexa nr. 4, iar modelul de decont pentru operatorii de transport naval este prezentat în anexa nr. 5.

- art. 30. - Operatorul de transport răspunde de realitatea, oportunitatea și de exactitatea datelor prezentate la decontare."

O inspecție, desfășurată în temeiul O.U.G. nr. 94/2011 de către Ministerul Finanțelor prin Inspecția Economică Financiară din cadrul DGRFP Iași și derulată în perioada 28.08.2020-13.08.2021, s-a finalizat cu emiterea RIEF nr. 3025/13.08.2021 și a dispozițiilor obligatorii, emise în baza prevederilor art. 22 alin. (1) și art. 21 alin. (3) O.U.G. nr. 94/2011, cu nr. 3026 și 3027/13.08.2021, prin care s-au constatat un număr de 11 deficiențe, dispunându-se măsurile corespunzătoare. Totodată, s-a stabilit în sarcina societății reclamante A. S.R.L. obligația de a restitui la bugetul de stat suma totală de 6.713.466 RON, din care 4.806.758 RON, reprezentând creanță principală constând în sume solicitate și încasate necuvenit de la Ministerul Transporturilor pentru decontarea călătoriilor cu mijloacele de transport auto pentru pensionari, restul reprezentând accesorii bugetare (1.906.710 RON, din care 1.270.253 RON dobânzi și 636.457 RON penalități de întârziere).

Urmare faptului că a fost respinsă contestația administrativă a societății, prin Decizia nr. 52/P/03.12.2022, reclamanta a investit Curtea de apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, cu o acțiune în anulare acestor acte, acțiune complexă în care s-au ridicat mai multe chestiuni de fapt și de drept, printre care, o chestiune esențială este cea privind neaplicarea O.U.G. nr. 94/2011 în cazul societății reclamante.

Prima instanță a admis doar în parte acțiunea reclamantei, ambele părți declarând recurs.

II.2.1. În ceea ce privește recursul declarat de reclamanta A. S.R.L.

Grupând criticile formulate de recurenta-reclamantă, rezultă un număr de 4 chestiuni de nelegalitate a hotărârii primei instanțe care vor fi tratate punctual, după cum urmează:

Prima chestiune necesar a fi tranșată, pilon central esențial al poziției procesuale a recurentei-reclamante, se referă la nelegalitatea controlului inspecției economico-financiare din perspectiva faptului că societatea nu face parte din categoria entităților cărora le sunt acordate sume de la bugetul de stat – neaplicarea în cauză a O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare.

Contrar opiniei recurentei, instanța de recurs constată că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 2, art. 3 pct. 5 lit. f) și art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, prin prisma preambulului acestui act normativ, reclamanta este o societate care poate fi supusă inspecției economico-financiare în privința sumelor încasate de la bugetul de stat, facilități acordate de stat pentru călătoriile efectuate de către pensionari, ca parte a politicii sociale a statului.

O.U.G. nr. 94/2011 reglementează inspecția economico-financiară care se efectuează la operatorii economici, astfel cum sunt definiți la art. 3 pct. 5.

Conform art. 3 pct. 5 lit. f), în) denumirea generică de "operator economic" se includ și "alți operatori economici, indiferent de forma de proprietate, pentru fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat;".

Pct. 6 al aceluiași articol prevede că: "sume acordate de la bugetul general consolidat denumire generică ce include, în principal, subvenții, transferuri, alocații și alte sume asimilate acestora, pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități."

Conform art. 2 din Ordonanță, "Ministerul Finanțelor Publice efectuează inspecția economico-financiară la operatorii economici cu privire la:

a) măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor și de diminuare a arieratelor;

b) respectarea reglementărilor economico-financiare și contabile;

c) fundamentarea și justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenționarea unor produse sau susținerea unor activități;

d) obligațiile către bugetul general consolidat, cu excepția celor fiscale, conform competențelor legale.

(2) Obiectivele inspecției economico-financiare sunt:

a) creșterea responsabilității operatorilor economici în exercitarea activității economico-financiare;

b) întărirea disciplinei bugetare și economico-financiare la operatorii economici."

Emiterea ordonanței în cauză, așa cum rezultă din preambulul acesteia, este expresia obligației principale a statului de a asigura, potrivit prevederilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituția României, republicată, protejarea intereselor naționale în activitatea economică, financiară și valutară.

În exercitarea acestei funcții de protejare a intereselor economico-financiare, actul normativ permite desfășurarea inspecției economico-financiare la societățile de transport public, pentru sumele primite ca facilitate la transport pentru pensionari. Este cert că aceste sume sunt alocate de la bugetul de stat și că intră direct în contul operatorului de transport, urmând procedura mecanismului concret de alocare de la bugetul de stat a acestei facilități, prevăzută de Legea nr. 147/2000 și de normele sale de aplicare.

Corect a sesizat prima instanță că operatorul de transport recuperează suma de la stat, urmare îndeplinirii obligațiilor prevăzute în sarcina sa de normele metodologice de aplicare a Legii nr. 147/2000, prevăzute de H.G. nr. 2403/2004.

Împrejurarea că pensionarii sunt beneficiarii facilității de transport, că încasarea contravalorii prestației de transport decurge din calitatea de parte într-un raport juridic privat, fiind indiferent cine face plata pasagerului și că, pentru societate, sumele încasate sunt simple venituri ale acesteia sunt împrejurări lipsite de relevanță în aplicarea O.U.G. nr. 94/2011, întrucât operatorul de transport, primind efectiv sumele alocate de la bugetul de stat (aceste sume nu intră efectiv în patrimoniul pensionarilor), face parte din categoria entităților vizate de art. 3 pct. 6 din acest act normativ, dispoziție care vizează orice sume asimilate subvențiilor, transferurilor, alocațiilor, pentru produse sau activități.

În cazul concret speței, "produsul subvenționat" este serviciul de transport pentru care se realizează un transfer nerambursabil de resurse din bugetul de stat, către operatorul de transport, în schimbul respectării anumitor condiții.

Operatorii de transport sunt direct implicați în raportul juridic născut între beneficiarii legii și autoritățile publice și solicită decontarea costurilor călătoriilor reduse numai cu respectarea Legii nr. 147/2000 și a prevederilor H.G. nr. 2403/2004.

Trebuie subliniat că, sumele primite de societatea reclamantă de la bugetul de stat sunt sume asimilate categoriilor enumerate de actul normativ, în această categorie intrând orice sume care reprezintă subvenționarea unor activități.

Inspecția economico-financiară este mijlocul prin care se verifică dacă fondurile bugetare transferate au fost sau nu utilizate conform destinației legale, instanța de fond interpretând corect dispozițiile din O.U.G. nr. 94/2011.

Atâta timp cât este îndeplinită condiția prevăzută de O.U.G. nr. 94/2011, operatorul economic este supus acestui act normativ iar criticile contrare nu au forța unor argumente înscrise în litera și spiritul legii, motiv pentru care vor fi înlăturate.

În altă ordine de idei, existența verificării anterioare a documentelor depuse pentru aprobarea alocării sumelor de la buget de către Ministerul Transporturilor nu înlătură posibilitatea unui control ulterior, acesta fiind un principiu important în domeniul inspecției economico-financiare, dar și în alte ramuri de drept.

Acest principiu înseamnă că, chiar dacă o entitate a fost supusă unui control anterior, acest lucru nu exclude posibilitatea unui control ulterior sau a unei verificări suplimentare. Controlul posterior are rolul de a verifica respectarea reglementărilor aplicabile într-un anumit moment și acesta poate fi inițiat nu doar în urma unor indicii sau informații noi, dar și ca parte a unui proces de monitorizare continuă.

Indiferent de calificarea verificărilor efectuate de Ministerul Transporturilor acesta nu înlătură competența inspecției economico-financiare în temeiul O.U.G. nr. 94/2011, aspect soluționat corect de prima instanță, criticile recurentei în această privință fiind nefondate.

Potrivit acestui act normativ există atât un control ex-an