Gaida împotriva Germaniei

Reclamantul, dl Hans Gaida, este un național german care s-a născut în 1940 și locuiește în Neuhäusel în Germania. El este reprezentat în fața Curții de către dl W. Krahn-Zembol, un avocat practicant în Wendisch Evern, Germania. Guvernul contestat este reprezentat de dna A. Wittling-Vogel, Ministerialdireigentin, a Ministerului German al Justiției. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este proprietarul unei parcele de teren. Locuiește pe aceste locații și își folosește proprietatea pentru a conduce o fermă de păsări de curte amatoare din 1984. La 5 iulie 1995, Autoritatea Regională Westerwaldkreis (Landrat) a emis o licență de construcție către Deutsche Telekom AG („T-AG”), o societate de participare cu statul federal german ca acționar majoritar.

Licența de construcție intitulată T-AG pentru a extinde o antenă existentă și înființată legal pe parcela de teren apropiat de sediul reclamantului și pentru a instala o stație de bază de telefonie mobilă la o distanță de aproximativ douăzeci de metri de casa reclamantului. La 13 septembrie 1995, reclamantul a depus o obiecție (Largerspruch) la Autoritatea Regională cu scopul de a revoca licența. El a susținut că radiațiile emanate din stația de bază l-au cauzat insomnie și probleme grave de sănătate, inclusiv zumbitul și aritmia cardiacă. În plus, creșterea păsărilor sale de curte a fost grav tulburată cu păsări nu eclozând deloc sau cu deformații grave. El în cele din urmă se plângea că stația de bază adiacentă reduse valoarea comercială a propriului său plot de teren.

La 28 iunie 2000, Autoritatea Regională a respins obiecția reclamantului și a remarcat că radiațiile provenind din stația de bază respectă standardele prevăzute de orientările de siguranță relevante pentru expunerea publicului la energia radiofrecvenței emisă de guvernul federal în decembrie 1996 (26). Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, a se vedea legea internă relevantă mai jos. În absența unor dovezi științifice concludente, trebuia să se presupună că nu ar putea fi așteptate niciun prejudiciu pentru sănătate. La 25 iulie 2000, reclamantul a depus o propunere la Curtea Administrativă Koblenz (Verwaltungsgericht). Depunând mai multe atestare medicale, el a afirmat că problemele sale de sănătate, precum și anomalii de reproducere a păsărilor sale de curte au fost cauzate de radiații emanate din stația de bază.

Pentru lipsa unor dovezi științifice concludente, a fost imposibil să se evalueze riscurile generate de posturile de bază, în special în ceea ce privește așa-numitele „efecte netermice” (efecte care nu au fost cauzate de încălzirea țesuturilor biologice). Prin urmare, un număr de experți au considerat că orientările de siguranță relevante sunt insuficiente. Pentru a dovedi existența unei discuții științifice largi cu privire la riscurile de sănătate cauzate de stațiile de bază, reclamantul a prezentat mai multe rapoarte științifice. El solicită Curtea Administrativă să asculte opinie expertă cu privire la întrebarea dacă există o legătură cauzală între bolile sale, cele ale păsărilor sale de curte și radiațiile care emerge din stația de bază și dacă orientările de siguranță relevante sunt suficiente pentru a proteja vecinii împotriva efectelor dăunătoare ale radiațiilor.

La 30 ianuarie 2001, Curtea Administrativă Koblenz a respins cererea reclamantului, constatând că stația de bază a respectat dispozițiile juridice relevante. Curtea Administrativă a remarcat, în primul rând, că radiațiile emanate din stația de bază au fost conforme cu orientările de siguranță pentru expunerea publicului la energia radiofrecvență. Potrivit unui atestat emis de Autoritatea de Reglementare pentru Telecomunicații și Mail la 31 ianuarie 1995, distanța de siguranță care trebuie observată este de 2,35 metri, în timp ce casa reclamantului a fost eliminată la aproximativ douăzeci de metri de la stația de bază. În ceea ce privește dreptul reclamantului la protecția sănătății sale, astfel cum se garantează la art. 2 alineatul (2) din Legea de bază, Curtea de Administrație a considerat că, la elaborarea orientărilor privind siguranța, Guvernul a luat în considerare toate informațiile științifice relevante și a rămas bine în limitele sale de apreciere.

În ceea ce privește rapoartele științifice prezentate de reclamant, Curtea a constatat următoarele: „În conformitate cu starea actuală a cercetării științifice, nu există nicio teorie inequívoca de cauzare care să permită dovedirea efectelor non-termice ale câmpurilor electromagnetice. Luând în considerare rapoartele și publicațiile prezentate de reclamant, în special publicarea privind conferința internațională privind stațiile de bază de telefonie mobilă care s-a desfășurat la Salzburg la 7-8 iunie 2000, necesitatea măsurilor preventive în ceea ce privește efectele netermice rămâne controversată în cadrul comunității științifice.

Obligația pozitivă în temeiul articolului 2 § 2 din Legea de bază nu necesită să ia în considerare constatările științifice neconfirmate.” Curtea administrativă nu a constatat necesitatea de a obține dovezi suplimentare, deoarece instanțele nu au obligația de a ridica date cu privire la aspectele neconfirmate din punct de vedere științific. La 20 august 2001, Curtea de Apel Rheinland-Pfalz (Oberverwaltungsgericht) a refuzat să conceapă recursul reclamantului. În principal, confirmarea raționării Curții administrative, a constatat că, în lipsa unei confirmări științifice substanțiale, liniile directoare privind siguranța erau complet inadecvate (völlig unzulängglich), nu exista niciun motiv pentru a lua dovezile solicitate.

În ceea ce privește presupusele probleme de sănătate ale reclamantului, Curtea de Apel a constatat următoarele: „Atestarea medicală a practicantului general St. din 2 octombrie 2000, prezentată de reclamant în cadrul procedurii administrative, nu confirmă faptul că problemele de sănătate neespecificate care sunt enumerate în acest document au fost cauzate de stația de bază pentru telefonie mobilă. La fel se aplică și opinia medicală a dr. Sch. data de 19 ianuarie 2000, care a descris doar problemele de sănătate ale reclamantului pe baza rapoartelor medicale anterioare – aparent fără a-l examina personal – ca probleme tipice de sănătate ale persoanelor care locuiau în vecinătatea directă a stațiilor de telefonie mobilă și au făcut referire la rapoarte științifice anterioare privind efectele radiațiilor de mare frecvență.

Această opinie medicală este supusă în termeni atât de generali încât nu permite presupunerea unei posibile cauzări în cazul specific. În absența oricăror indicații concludente și precise, dar numai pe baza ipotezelor privind o legătură cauzală între stația de telefonie și problemele de sănătate ale reclamantului, nu a existat nici un motiv pentru a lua dovezile solicitate prin avizul expertului în audiere, având în vedere limitele stabilite în orientările privind siguranța și starea actuală a cercetării științifice; cu atât, cu atât distanța dintre domiciliul reclamantului și stația de telefonie depășește distanța de siguranță prevăzută până în orientările de siguranță.” La 27 septembrie 2001, reclamantul a formulat o plângere constituțională, acuzand încălcarea dreptului său la viață și integritatea fizică, astfel cum se garantează la art. 2 § 2 din Legea de bază.

La 28 februarie 2002, Curtea Constituțională Federală, în calitate de comitet de trei judecători, a refuzat să divulge plângerea reclamantului ca fiind nefondată. Acesta a remarcat faptul că orientările de siguranță relevante se bazează pe recomandările de acord emise de Comisia Internațională pentru Protecția Radiologică (IRP), Comisia Internațională pentru Protecția Radiațiilor non-Ionizante (ICNIRP) și Comisia Germană pentru Protecția Radiologica (Strahlenschutzkommission, SSK). Acestea se bazează pe riscuri de sănătate verificate cauzate de încălzirea țesuturilor biologice. Guvernul a refuzat să adopte măsuri suplimentare de securitate pentru lipsa unor dovezi științifice concludente. Consiliul Federal (Bundesrat) a pus guvernul sub obligația de a prezenta un raport oricând au apărut noi rezultate de cercetare privind evaluarea posibilelor riscuri de sănătate pe termen lung cauzate de energia radiofrecvenței.

Curtea Constituțională Federală a constatat că guvernul nu este obligat să întărească orientările privind siguranța atâta timp cât nu există cunoștințe fiabile în ceea ce privește periculositatea radiațiilor de înaltă frecvență. În îndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 2 § 2 din Legea de bază, Guvernul a eliminat o marjă largă de apreciere, care a permis să ia în considerare interesele publice și private concurente. Obligația pozitivă în temeiul constituției nu prevede că orice eventuală măsură de securitate trebuie luată. O încălcare a acestei obligații ar putea fi stabilită numai dacă autoritatea publică nu prevedea nicio măsură de securitate sau dacă măsurile luate sunt complet inadecvate sau complet insuficiente pentru a oferi protecția necesară.

În ceea ce privește presupusa obligație a instanțelor de jos de a obține dovezi cu privire la standardul actual al cunoștințelor științifice privind periculositatea radiațiilor de înaltă frecvență, Curtea Constituțională Federală a constatat următoarele: „În domenii de situație complexă de pericol (komplexe Gefährdungslagen), cum ar fi actualul, în cazul în care nu există dovezi științifice concludente, guvernul în funcția lor de legislator secundar (Verordnungsgeber) beneficiază de o marjă adecvată de apreciere. În astfel de situații de incertitudine obligațiile pozitive ale statului nu impun instanțelor să verifice rezultatele științifice neconcludente prin intermediul legii procedurale, nici să controleze decizia guvernului prin evaluarea limitelor de siguranță relevante în conformitate cu cea mai recentă stare de cercetare.

În primul rând, guvernul trebuie să observe și să evalueze în mod constant progresele științifice pentru a lua măsuri suplimentare de securitate, dacă acest lucru pare necesar. O încălcare a obligației guvernului de a ajusta orientările nu poate fi stabilită decât dacă devine clar că un regulament care vizează protecția sănătății, care a fost o dată în conformitate cu legea, devine neconstituțional din cauza noilor constatări științifice sau a unei modificări a situației de fapt.

Curtea de Apel a respectat acest domeniu limitat de control judiciar refuzând să efectueze o evaluare independentă a riscului pe baza dovezilor luate în instanță atâta timp cât nu existau rezultate de cercetare de valoare științifică considerabilă în ceea ce privește inadecvarea actualelor limite de siguranță.” Curtea Constituțională Federală a considerat în continuare că această distribuție a sarcinii de responsabilitate între puterea executivă și instanțele au luat în considerare în mod corespunzător diferitele capacități de a evalua faptele relevante. În vederea alarmei cercetări internaționale în acest domeniu, care nu aveau încă rezultate definitive, în prezent nu era posibil să se evalueze situația prin examinarea rapoartelor de experți solitari.

O evaluare adecvată nu a fost posibilă decât prin observarea constantă a tuturor rezultatelor cercetării în diferite domenii științifice. Această sarcină a fost desfășurată de mai multe comisii științifice internaționale și naționale. Curtea Constituțională a constatat că examinarea globală necesară nu a putut fi obținută prin efectuarea de probe în cadrul procedurilor judiciare individuale. Progresul științific general nu a fost suficient de avansat pentru a permite instanțelor inferiore să evalueze în mod independent aceste riscuri. Curtea Constituțională a constatat în cele din urmă că instanțele de jos nu au fost obligate să audă opinia expertă cu privire la acuzațiile reclamantului că propria sa sănătate a fost deteriorată de radiații.

În absența unei metode de examinare confirmată științific, reclamantul nu a prezentat suficiente dovezi că o examinare a statului său de sănătate poate aduce rezultate noi. Înființarea și exploatarea instalațiilor care pot avea efecte dăunătoare asupra mediului sunt reglementate de Legea Federală de Control al Immisiunilor (Bundes-Immissionsschutzgesetz). Instalația în acest caz nu a fost supusă licențelor în temeiul prezentului act.

Cu toate acestea, autoritatea regională, atunci când a decis licența de construcție, a fost obligată să examineze dacă stația de bază era compatibilă cu reglementările Legii privind controlul imunității, ale căror dispoziții relevante se citesc după cum urmează: art. 22 Obligațiile operatorilor de instalații care nu fac obiectul licenței „(1) Instalațiile care nu fac obiectul licențelor trebuie să fie stabilite și exploatate astfel încât 1. efectele dăunătoare asupra mediului care sunt evitabile în funcție de starea de artă sunt prevenite, 2. efectele dăunătoare asupra mediului care sunt inevitabile în funcție de starea de artă sunt păstrate la minim și 3. Deșeurile produse în timpul exploatării acestor instalații pot fi eliminate în mod corespunzător.” art. 23 Cerințe privind stabilirea, natura și funcționarea instalațiilor care nu fac obiectul licenței „(1) Guvernul federal este autorizat, după auzirea părților în cauză, să prevadă prin ordonanță, cu consimțământul Consiliului Federal (Bundesrat), că stabilirea, natura și exploatarea instalațiilor care nu fac obiectul licențelor îndeplinește cerințele specifice în vederea protejării publicului general și a cartierului împotriva efectelor dăunătoare asupra mediului ... precum și luarea de precauții împotriva unor astfel de efecte dăunătoare asupra mediului,

ceea ce înseamnă în special că 1… emisiile eliberate din aceste instalații nu depășesc limite specifice” La 16 decembrie 1996, guvernul federal a eșuat o poruncă în temeiul articolului 23 § 1 din Legea privind controlul emisiilor (26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionschutzgesetzes). În prima sa apendice, Guvernul a stabilit limite specifice care nu trebuie depășite de instalații de înaltă frecvență. Procedura dinaintea Curților administrative este reglementată de Codul de Procedură Administrativă (Verwaltunsgerichtsordnung), art. 86 § 1 din care se citește după cum urmează: art. 86 „(1) Curtea examinează faptele cauzei ex officio. Acesta nu este obligat de observațiile părților sau de cererile lor de a obține dovezi.”

The applicant, Mr Hans Gaida, is a German national who was born in 1940 and lives in Neuhäusel in Germany. He is represented before the Court by Mr W. Krahn-Zembol, a lawyer practising in Wendisch Evern, Germany. The respondent Government are represented by Mrs A. Wittling-Vogel, Ministerialdirigentin, of the German Ministry of Justice. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is the owner of a plot of land. He lives on these premises and has been using his property to run an amateur poultry farm since 1984. On 5 July 1995 the Westerwaldkreis Regional Authority (Landrat) issued a building license to Deutsche Telekom AG (“T-AG”), a shareholding company with the German Federal State as its majority shareholder.

The building licence entitled the T-AG to expand an existing and legally erected antenna on the plot of land adjacent to the applicant’s premises and to install a mobile phone base station at a distance of approximately twenty metres from the applicant’s house. On 13 September 1995 the applicant filed an objection (Widerspruch) with the Regional Authority with the aim to have the licence revoked. He alleged that the radiation emanating from the base station caused him insomnia and serious health problems including tinnitus and cardiac arrhythmia. Furthermore, the breeding of his poultry had been seriously disturbed with the fledglings not hatching at all or with serious deformations. He finally complained that the adjacent base station reduced the commercial value of his own plot of land.

On 28 June 2000 the Regional Authority rejected the applicant’s objection. It noted that the radiation emanating from the base station complied with the standards prescribed by the relevant safety guidelines for exposure of the public to radio-frequency energy issued by the Federal Government in December 1996 (26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, see relevant domestic law below). In the absence of conclusive scientific evidence to the contrary, it had to be assumed that no health damages could be expected. On 25 July 2000 the applicant lodged a motion with the Koblenz Administrative Court (Verwaltungsgericht). Submitting several medical attestations, he alleged that his health problems as well as the breeding anomalies of his poultry had been caused by radiation emanating from the base station.

For lack of conclusive scientific evidence, it was impossible to evaluate the risks emanating from base stations, in particular with respect to so-called “non-thermal effects” (effects which have not been caused by warming up biological tissues). Accordingly, a number of experts regarded the relevant safety guidelines to be insufficient. In order to prove the existence of a broad scientific discussion on health risks caused by base stations, the applicant submitted several scientific reports. He requested the Administrative Court to hear expert opinion on the question as to whether there existed a causal link between his diseases, those of his poultry and the radiation emanating from the base station and as to whether the pertinent safety guidelines were sufficient to protect neighbours from harmful effects of radiation.

On 30 January 2001 the Koblenz Administrative Court rejected the applicant’s claim, finding that the base station complied with the relevant legal provisions. The Administrative Court noted, firstly, that the radiation emanating from the base station was in accordance with the safety guidelines for exposure of the public to radio-frequency energy. According to an attestation issued by the Regulatory Authority for Telecommunication and Mail on 31 January 1995, the safety distance to be observed amounted to 2.35 metres, while the applicant’s house was removed some twenty meters from the base-station. With regard to the applicant’s right to the protection of his health as guaranteed by Article 2 § 2 of the Basic Law the Administrative Court held that the Government, when drafting the safety guidelines, had considered all relevant scientific information and stayed well within its margin of appreciation.

With regard to the scientific reports submitted by the applicant, the Court found as follows: “According to the current state of scientific research, there exists no unambiguous theory of causation which would allow proving non-thermal effects of electromagnetic fields. Taking into account the reports and publications submitted by the plaintiff, in particular the publication on the international conference on mobile phone base stations held in Salzburg on 7-8 June 2000, the necessity of preventive measures with regard to non-thermal effects remains controversial within the scientific community. The positive obligation under Article 2 § 2 of the Basic Law does not require to take into account unconfirmed scientific findings.” The Administrative Court saw no need to obtain further evidence, as the courts were not required to raise data on scientifically unconfirmed issues.

On 20 August 2001 the Rheinland-Pfalz Court of Appeal (Oberverwaltungsgericht) refused to grant the applicant leave to appeal. Mainly confirming the Administrative Court’s reasoning, it found that in the absence of any substantial scientific confirmation that the safety guidelines were completely inadequate (völlig unzulänglich), there was no reason to take the requested evidence. With regard to the applicant’s alleged health problems, the Court of Appeal found as follows: “The medical attestation by the general practitioner St. dated 2 October 2000, submitted by the applicant in the administrative proceedings, does not confirm that the unspecified health problems which are listed therein have been caused by the mobile phone base station.

The same applies to the medical opinion of Dr Sch. dated 19 January 2000, who merely described the plaintiff’s health problems on the basis of earlier medical reports – apparently without having examined him personally – as typical health problems of persons who lived in the direct vicinity of mobile phone stations and referred to earlier scientific reports dealing with the effects of high frequency radiation. This medical opinion is couched in such general terms that it does not allow assuming a possible causation in the specific case.

In the absence of any conclusive, precise indications, but only based on assumptions regarding a causal connection between the phone station and the plaintiff’s health problems, there was no reason to take the requested evidence by hearing expert opinion, having regard to the limits set in the safety guidelines and the present state of scientific research; the more so, as the distance between the plaintiff’s house and the phone station exceeds the safety distance prescribed in the safety guidelines by far.” On 27 September 2001 the applicant raised a constitutional complaint, alleging a violation of his right to life and physical integrity as guaranteed by Article 2 § 2 of the Basic Law. On 28 February 2002 the Federal Constitutional Court, sitting as a panel of three judges, refused to entertain the applicant’s complaint as being ill-founded.

It noted that the relevant safety guidelines were based on the concurring recommendations issued by the International Commission on Radiological Protection (ICRP), the International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) and the German Commission on Radiological Protection (Strahlenschutzkommission, SSK). They were based on verified health risks caused by the warming up of biological tissues. The Government had refused to adopt further security measures for lack of conclusive scientific evidence. The Federal Council (Bundesrat) had put the Government under an obligation to submit a report whenever new research results on the evaluation of possible long-term health risks caused by radio-frequency energy appeared.

The Federal Constitutional Court found that the Government was not obliged to tighten the safety guidelines as long as there was no reliable knowledge as to the dangerousness of high frequency radiation. When fulfilling its obligations under Article 2 § 2 of the Basic Law, the Government disposed of a wide margin of appreciation, which allowed to consider the competing public and private interests. The positive obligation under the constitution did not stipulate that any possible security measure had to be taken. A violation of that obligation could only be established if the public authority did not provide for any security measures at all or if the measures taken were completely inadequate or completely insufficient to provide the required protection.

There was no obligation to take precautions against merely hypothetical dangers. With regard to the lower courts’ alleged obligation to take evidence on the current standard of scientific knowledge on the dangerousness of high-frequency radiation, the Federal Constitutional Court found as follows: “In areas of complex situation of danger (komplexe Gefährdungslagen) such as the present one, where no conclusive scientific evidence exists, the Government in their function as a secondary lawmaker (Verordnungsgeber) enjoy an appropriate margin of appreciation. In such a situation of uncertainty the State’s positive obligations require the courts neither to verify inconclusive scientific findings by means of the procedural law, nor to control the Government’s decision by evaluating the relevant safety limits according to the latest state of research.

It is primarily up to the Government to constantly observe and evaluate the scientific progress in order to take further security measures if this appears to be necessary. A violation of the Government’s duty to adjust the guidelines can only be established if it becomes clear that a regulation aimed at the protection of health which had once been in accordance with the law becomes unconstitutional because of new scientific findings or a change of the factual situation.

The Court of Appeal respected this limited scope of judicial review by refusing to make an independent risk assessment on the basis of evidence taken in court as long as there existed no research results of considerable scientific value regarding the inadequacy of the present safety limits.” The Federal Constitutional Court further considered that this distribution of the burden of responsibility between the executive power and the courts duly took into account their different capacities to assess the relevant facts. With a view to the broad international research in this area, which had not yet rendered any definite results, it was currently impossible to evaluate the situation by merely examining solitary expert reports.

An adequate evaluation was only possible by constant observation of all research results in the different scientific areas. This task was carried out by several international and national scientific commissions. The Constitutional Court found that the necessary overall examination could not be attained by taking evidence in individual court proceedings. The general scientific progress was not sufficiently advanced to enable the lower courts to independently evaluate such risks. The Constitutional Court finally found that the lower courts had not been obliged to hear expert opinion on the applicant’s allegations that his own health had been damaged by radiation. In the absence of a scientifically confirmed examination method, the applicant had failed to submit sufficient evidence that an examination of his state of health could render any new results.

The establishment and operation of installations which may have harmful effects on the environment are regulated by the Federal Immission Control Act (Bundes-Immissionsschutzgesetz). The installation in the present case was not subject to licensing under this act.

However, the Regional Authority, when deciding on the building licence, was under an obligation to examine whether the base station was compatible with the regulations of the Immission Control Act, the relevant provisions of which read as follows: Article 22 Obligations of Operators of Installations not Subject to Licensing “(1) Installations not subject to licensing shall be established and operated in such a way that 1. harmful effects on the environment which are avoidable according to the state of the art are prevented, 2. harmful effects on the environment which are unavoidable according to the state of the art are kept to a minimum, and 3. wastes produced during the operation of such installations can be duly disposed of.” Article 23 Requirements Concerning the Establishment, Nature and Operation of Installations not Subject to Licensing “(1) The Federal Government is authorised, after hearing the parties concerned, to provide by ordinance, with the consent of the Federal Council (Bundesrat), that the establishment, nature and operation of installations not subject to licensing satisfies specific requirements with a view to protecting the general public and the neighbourhood from harmful effects on the environment ... as well as taking precautions against such harmful effects on the environment,

which means in particular that 1… 2. the emissions released from such installations shall not exceed specified limits” On 16 December 1996 the Federal Government iussed an ordinance under Article 23 § 1 of the Immissions Control Act (26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes). In its first appendix, the Government set specified limits which must not be exceeded by high-frequency installations. The proceedings before the Administrative Courts are governed by the Code of Administrative Procedure (Verwaltunsgerichtsordnung), Article 86 § 1 of which reads as follows: Article 86 “(1) The Court examines the facts of the case ex officio. It is not bound by the parties’ submissions or by their requests to take evidence.”