ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5415/2023

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal la data de 23 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat anularea Deciziei Consiliului Concurentei nr. 49 din 10 septembrie 2020 privind schimbarea calității controlului exercitat asupra B. S.R.L. de la controlul unic exercitat de C. S.A. la controlul în comun exercitat de către C. S.A., D. S.A. și E. S.A.

Prin încheierea de ședință din data de 25 mai 2021, în baza art. 78 alin. (1) și art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, au fost introduși în cauză destinatarii actului contestat, respectiv C. S.A., D. S.A. și E. S.A.

Prin sentința civilă nr. 1071 din 02 iulie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, cu participarea interveniențiilor C. S.A., D. S.A. și E. S.A., ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 1071 din 02 iulie 2021, pronunațată de Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că motivarea hotărârii atacate încalcă exigențele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și de art. 6 § 1 CEDO, precum și jurisprudența CEDO în materie prin faptul că instanța de fond nu a analizat argumentele sale cu privire la lipsa necesității parcurgerii procedurii prealabile și, dimpotrivă, a reținut că s-ar fi prevalat de un temei de drept de care s-a disociat în mod explicit.

Astfel, deși nu a invocat dispozițiile art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, prima instanță îl reține și analizează doar acest text la care a făcut referire doar pârâtul în argumentația sa și, deși a invocat în mod expres dispozițiile art. 19 alin. (7) din Legea 21/1996, prima instanță nu a analizat această normă pe care se fundamentează argumentul său decisiv în soluționarea excepției inadmisibilității.

Totodată, deși a explicat de ce deciziile Înaltei Curți la care pârâtul a făcut referire nu se aplică în ipoteza din speță, prima instanță a reținut relevanța fără să fi explicat de ce a înlăturat/considerat neîntemeiate argumentele sale.

De asemenea, recurenta-reclamantă a mai susținut că prima instanță nu a analizat argumentul acesteia raportat la interpretarea art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 și nici cel privind rolul observațiilor pe care le-a formulat cu privire la tranzacție și la angajamentele prezente și care conțin criticile sale cu privire la decizia atacată și satisfac pe deplin, în concret, funcția unei plângeri prealabile.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, recurenta-reclamantă a arătat că sentința recurată reflectă încălcarea unor norme de procedură prin care i s-a adus o vătămare ce nu ar putea fi înlăturată decât prin casarea acesteia. Vătămarea constă în prejudiciul procesual obiectivat în încălcarea dreptului la un proces echitabil, în posibilitatea reală de influențare a soluționării cauzei și care, în mod evident, nu ar putea fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate, normele de procedură încălcate fiind art. 193 alin. (1) C. proc. civ. și art. 19 alin. (7) din Legea 21/1996.

Totodată, recurenta-reclamantă a susținut că normele de procedură încălcate reflectă o încălcare a principiilor și metodelor de interpretare a normelor juridice de natură să atragă incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, prima instanță a aplicat în mod greșit art. 193 alin. (1) C. proc. civ., care nu era aplicabil, prin raportare la art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004 și la art. 51 alin. (1) Legea 21/1996, care, de asemenea, nu erau aplicabile.

Pentru situațiile în care nu există suprapunere între sfera de aplicare a art. 19 alin. (4) și art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, ambele norme au caracter special în raport de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004, iar pentru situațiile care atrag atât aplicabilitatea art. 19 alin. (4), cât și art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996, norma reglementată de art. 19 alin. (7) are caracter general față de art. 51 alin. (1), pe care o completează, dar, în continuare, are caracter special față de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004.

În acest context, trebuia respectat principiul specialia generalibus derogant potrivit căreia norma specială derogă de la norma generală.

Având în vedere că art. 19 alin. (7) reglementează modul în care atât terții, cât și părțile pot ataca deciziile emise de Consiliu potrivit art. 19 alin. (4) din Legea 21/1996, rezultă că acest text se va aplica în detrimentul regulii generale prevăzute de art. 7 alin. (3) din Legea 554/2004, iar art. 19 alin. (7) va completa art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996.

Totodată, recurenta-reclamantă a susținut că una dintre regulile de interpretare logică care i se pare relevantă în speță este cea potrivit căreia norma juridică trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul în care să nu se aplice, regulă pe care prima instanță a încălcat-o.

De altfel, în măsura în care ar fi formulat plângere prealabilă în termenul de 30 de zile de la publicarea actului, iar apoi ar fi așteptat răspunsul la plângerea prealabilă sau expirarea termenului legal de soluționare a plângerii prealabile, ar fi riscat să fie decăzută din termenul reglementat de art. 19 alin. (7) Legea 21/1996 - termen special în materie și aplicabil în cauză - aspect pe care prima instanță însă nu 1-a analizat/înlăturat motivat.

Nu în ultimul rând, referitor la jurisprudența invocată de pârât, recurenta-reclamantă a învederat că decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 100/15.01.2014 nu este relevantă deoarece contestația nu viza o decizie adoptată în plen, ci în comisie de 3 membri, iar decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 231/2018 nu este relevantă deoarece nu orice decizie adoptată în plen este supusă regimului instituit de art. 19 alin. (7), ci numai deciziile adoptate în aplicare art. 19 alin. (4) din Legea 21/1996, or, în această cauză era vorba despre o decizie adoptată în temeiul art. 25 alin. (1) lit. c) și alin. (4), art. 44 alin. (1) lit. c) și ale art. 47 alin. (3) din Legea 21/1996 și nu despre una adoptată în temeiul art. 19 alin. (4) ca în cazul dedus judecății în această cauză.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatele - interveniente C. S.A., D. S.A. și E. S.A. au formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată; Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 Cod de procedură civilă. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță.

Astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza F. împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante cu privire la reținerea de către instanța de fond doar a apărărilor formulate de pârât cu privire la excepția inadmisibilității invocată în cauză, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a dezvoltat propriile argumente logico-juridice raportate la dispozițiile legale aplicabile problemei de drept ce trebuia dezlegată, respectiv obligativitatea sau nu a parcurgerii procedurii prealabile, considerentele instanței de fond fiind coerente și logice, apte de a susține dispozitivul, iar împrejurarea că instanța nu a valorizat argumentele reclamantei este consecința logică a soluției pronunțate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanței vor fi în opoziție cu argumentele unei părți, atunci când, urmare hotărârii pronunțate, partea va fi căzută în pretenții.

Faptul că recurenta-reclamantă este nemulțumită de raționamentul instanței de fond sau de concluzia la care aceasta a ajuns nu se poate circumscrie în niciun caz motivului de recurs invocat, cu atât mai mult cu cât, în concordanță cu prevederile art. 22 alin. (1) C. proc. civ., în demersul său vizând aflarea adevărului, în primul rând, judecătorul va soluționa litigiul aplicând dispozițiile legale incidente în cauză, respectând astfel principiul legalității.

Instanța de recurs reține astfel că părțile litigiului au avut o interpretare diferită a dispozițiilor cuprinse în Legea concurenței. În timp ce reclamanta a susținut că norma prevăzută la art. 19 alin. (7) are caracter special în raport cu dispozițiile cuprinse în Legea 554/2004 și caracter general în raport cu art. 51 alin. (1) din Legea concurenței, pârâtul și intervenienții au motivat că art. 51 alin. (1) este o normă specială de strictă interpretare care nu poate fi aplicată în mod extins și altor persoane în afară de părți și în niciun caz nu poate fi completată cu ipoteza normei generale de la art. 19 alin. (7) din Legea concurenței.

Din considerentele primei instanțe rezultă cu claritate că aceasta a avut în vedere dispozițiile invocate de recurenta-reclamantă, însă nu a considerat raționamentul de interpretare a dispozițiilor legale propus de aceasta drept corect, motiv pentru care acesta nu a fost însușit, fiind însușit argumentul contrar. Având în vedere că au fost propuse de părți două interpretări diferite, opuse ale acelorași dispoziții legale, din motivarea uneia dintre aceste poziții de către instanță rezultă, în mod implicit și logic, și argumentele pentru care cealaltă interpretare nu poate fi primită, adoptarea poziției procesuale a uneia dintre părți implicând înlăturarea susținerilor contrare ale părții adverse.

De altfel, instanța de control judiciar mai reține și că, deși recurenta-reclamantă susține că nu a invocat prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurenței, inițial, anterior formulării excepției inadmisibilității în cauză, aceasta și-a întemeiat acțiunea și pe prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurenței, pe care probabil le considera aplicabile, în mod greșit, inclusiv ipotezei terților, așa cum reiese din partea introductivă a cererii de chemare în judecată.

Așadar, instanța de recurs reține, pe de o parte, că simpla nemulțumire a recurentei-reclamante referitoare la modul în care a interpretat prima instanță dispozițiile legale în cauză nu constituie o veritabilă critică de nelegalitate care să se subsumeze motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanța acestora nu echivalează cu o nemotivare în sensul prevăzut de art. 425 C. proc. civ.

Nu în ultimul rând, instanța de recurs constată că, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a formulat critici care privesc, în concret, modul de aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor legale aplicabile în cauză, pe care le va analiza din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În consecință, motivul de recurs analizat este nefondat, întrucât motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de parte, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții în raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-și găsească incidența în cauză.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte reține că acesta este incident "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității".

Potrivit textului de lege mai sus enunțat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când, prin hotărârea pronunțată, instanța de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

De subliniat este faptul că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură civilă nu vizează situația în care instanța a apreciat fondate/nefondate apărări/critici asupra problemelor ce au făcut obiectul dezbaterilor contradictorii.

Din analiza cererii de recurs se constată că recurenta-reclamantă invocă critici cu privire la prioritatea aplicării dispozițiilor prevăzute de art. 19 alin. (7) din Legea concurenței, critici care nu sunt apte să conducă la reținerea acestui motiv de casare, acestea neputând fi transpuse într-o eventuală sancțiune a nulității hotărârii, reprezentând doar o reflexie a raționamentului juridic aplicat de instanța de fond cu privire la excepția inadmisibilității invocată în cauză, motiv pentru care Înalta Curte le va analiza în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, instanța de control judiciar reține că, în cauză, reclamanta A. S.R.L., terț față de Decizia nr. 49 din 10 septembrie 2020, a solicitat instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 19 alin. (7), coroborat cu art. 51 alin. (1) din Legea 21/1996 și art. 1 alin. (1) din Legea 554-2004, anularea acestei decizii.

Atât pârâtul, cât și intervenienții au invocat excepția inadmisibilității față de absența plângerii prealabile, având în vedere neîndeplinirea de către reclamată a procedurii obligatorii a plângerii prealabile, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. j) și ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar prin sentința recurată, prima instanță a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Instanța de recurs reține că decizia a cărei anulare s-a solicitat de către reclamantă a fost adoptată în aplicarea prevederilor art. 47 alin. (2) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996, potrivit cărora în termen de 45 de zile de la primirea notificării complete a unei operațiuni de concentrare economică, Consiliul Concurenței va emite o decizie de neobiecțiune atunci când constată că, deși operațiunea de concentrare economică notificată cade sub incidența prezentei legi, îndoielile serioase privind compatibilitatea cu un mediu concurențial normal au fost înlăturate prin angajamentele propuse de părțile implicate și acceptate de Consiliul Concurenței.

Autoritatea de concurență poate stabili prin decizie condiții și obligații de natură să asigure respectarea de către părțile implicate a angajamentelor pe care și le-au asumat în scopul realizării compatibilității concentrării cu un mediu concurențial normal, iar conform dispozițiilor art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 și 47 vor fi motivate și comunicate părților în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenței pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la comunicare".

Raportat la aceste dispoziții legale, dreptul de a contesta, în baza dispozițiilor a art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, o decizie adoptată în aplicarea prevederilor art. 47 alin. (2) lit. b) din Legea concurenței nr. 21/1996, prin care Consiliul Concurenței decide emiterea unei decizii de neobiectiune cu acceptarea de angajamente, aparține numai părților din procedura respectivă.

Dispozițiile art. 51 alin. (1) se regăsesc în Legea nr. 21/1996 în capitolul V - Procedura de examinare preliminară, de investigare și de luare a deciziilor și prevăd expres că deciziile adoptate în aplicarea prevederilor art. 47 sunt comunicate părților și pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București în termen de 30 de zile de la comunicare.

Așadar, prin instituirea termenului de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, care se efectuează către părți, și care, practic, face imposibilă parcurgerea etapei procedurii prealabile, este reglementată o excepție de la procedura plângerii prealabile, însă numai în ceea ce privește părțile din respectiva procedură.

Se instituie, astfel, pentru părți, o derogare de la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care reglementează procedura plângerii prealabile în contencios administrativ.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 zile de la comunicare, revocarea acestuia, iar conform alin. (3), este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

Dispozițiile art. 193 Cod procedură civilă statuează, de asemenea, că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta.

Cum derogarea de la dispozițiile care reglementează obligativitatea plângerii prealabile în contencios administrativ nu poate fi decât de strictă interpretare, și se referă exclusiv la părți, art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu este aplicabil și terților.

Criticile recurentei-reclamante privind faptul că, în ceea ce privește terții, devine aplicabil art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, sunt nefondate.

Conform art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996: "Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către președinte, în numele Consiliului Concurenței. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel București. Sentința va fi pronunțată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție."

Dispozițiile art. 19 alin. (7) se regăsesc în Capitolul IV - Consiliul Concurenței și se referă la deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în plen conform prevederilor alin. (4), potrivit cărora "Consiliul Concurenței examinează în plen: a) rapoartele de investigație, cu eventualele obiecții formulate la acestea, și decide asupra măsurilor de luat; b) autorizarea concentrărilor economice; c) punctele de vedere, recomandările și avizele formulate în realizarea atribuțiilor prevăzute de prezenta lege; d) proiectele de reglementări propuse spre adoptare; e) raportul anual prevăzut la art. 30 alin. (1), raportul anual privind ajutoarele de stat, precum și orice alte rapoarte privind concurența și ajutoarele de stat; f) incidența prevederilor art. 58 alin. (3

1

)".

Deciziei de neobiecțiune în cauză, a cărei reglementare se regăsește doar la art. 47 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, nu îi sunt aplicabile aceste dispoziții, fiind incidente dispozițiile speciale ale art. 51 alin. (1) din Legea concurenței, care prevăd contestarea în 30 de zile la comunicare, comunicare care se realizează exclusiv către părți.

Art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 reglementează procedura de contestare a anumitor decizii arătate expres în conținutul acestuia, respectiv deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 și 47, iar art. 19 alin. (7) din acelasi act normativ reglementează procedura de contestare a altor decizii adoptate de Consiliul Concurenței în plen.

Prin urmare, cele două situații sunt diferite și nu se află într-o relație de subsidiaritate, în sensul că dacă nu ar fi incident art. 51 alin. (1) atunci ar fi incident art. 19 alin. (7). Criteriul distincției derivă din însăși clasificarea deciziilor Consiliului Concurenței de către legiuitor, fiind irelevant modul de adoptare al acestora sau cui se adresează aceste texte de lege.

În consecință, contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că terții pot ataca astfel de decizii doar în condițiile dreptului comun reprezentat de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și cu care se completează dispozițiile de procedură prevăzute de art. 51 alin. (1) din legea specială a concurenței.

Fiind așadar incidente prevederile Legii nr. 554/2004, recurenta-reclamantă avea obligația ca, anterior introducerii cererii de chemare în judecată, să urmeze procedura prealabilă reglementată de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În acest context, instanța de recurs mai reține și că, contrar susținerilor recurentei-reclamante, sintagma "este îndreptățită" din cuprinsul art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu consacră caracterul facultativ al plângerii prealabile în ipoteza terților, ci doar statuează și dreptul acestora de a fi titularii recursului prealabil sau grațios în termenele și condițiile stabilite de lege.

Așadar, legiuitorul nu lasă la alegerea terților parcurgerea acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competente, ci doar le garantează accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

Nu în ultimul rând, nu pot fi primite nici susținerile recurentei-reclamantei privind rolul observațiilor pe care le-a formulat cu privire la tranzacție și la angajamentele prezente și care, în opinia acesteia, ar îndeplini în concret funcția unei plângeri prealabile, fiind evident faptul că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) și j) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ și plângerea prealabilă, punctele de vedere transmise de terți în etapa de consultare publică a propunerilor de angajamente, etapă ce precede adoptării actului administrativ, nu au vocația de a fi asimilate cu o plângere prealabilă, actul administrativ fiind adoptat ulterior de către forul deliberativ al Consiliului Concurenței.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate,

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1071 din 02 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 16 noiembrie 2023.

OPINIE SEPARATA

În dezacord cu opinia majoritară, apreciez că soluția care se impunea în cauză este cea de admitere a recursului, de casare a hotărârii recurate și de trimitere a cauzei spre rejudecare, ca urmare a constatării incidenței cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., regularitatea modului de sesizare a instanței de contencios administrativ fiind o chestiune de procedură, iar nu o chestiune în legătură cu aplicarea normelor de drept material.

De altfel, Legea nr. 21/1996 rep. reglementează, în conținutul său, atât aspecte ce țin de dreptul material, cât și chestiuni de procedură, în strânsă legătură cu modul de investire a instanței, cum este cazul dispozițiilor art. 19 alin 7, respectiv al art. 51 alin. (1) din actul normativ. Or, în condițiile în care în speță se află în discuție modul de aplicare a textelor menționate, din perspectiva necesității parcurgerii procedurii prealabile, precum și față de aceea că art. 7 din Legea nr. 554/2004 conține reguli de procedură, iar nu dispoziții de drept material, criticile formulate de recurenta-reclamantă se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu în cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Procedând, în continuare, la analiza argumentelor invocate în susținerea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., apreciz că acestea sunt fondate, ceea ce ar fi trebuit să conducă la admiterea recursului.

Astfel, trebuie precizat de la început că obiectul cauzei este reprezentat de anularea unei Decizii a Consiliului Concurenței, adoptată în procedura reglementată de dispozițiile Cap. III din Legea concurenței privind concentrările economice, precum și de dispozițiile art. 19 alin. (4) lit. b), art. 25 alin. (1) lit. d), art. 47 alin. (2) lit. d) si art. 51 alin. (1) din același act, și cu respectarea prevederilor Regulamentului din 2017 privind concentrările economice, aprobat prin Ordinul nr. 431/2017, a Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Concurenței nr. 976/2019.

După cum rezultă din chiar conținutul Deciziei atacate, temeiul juridic indicat de emitentul Consiliul Concurenței este reprezentat inclusiv de prevederile art. 19 alin. (4) lit. b), pe) lângă cele ale art. 25 alin. (1) lit. d), art. 47 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 21/1996, rep.

Procedând la analiza textelor de lege menționate, se observă că potrivit art. 19 alin. (4) lit. b), în) baza căruia a fost emisă Decizia: "(4)În aplicarea prezentei legi, Consiliul Concurenței examinează în plen: (…) b) autorizarea concentrărilor economice".

Totodată, potrivit art. 19 alin. (7) din actul normativ "(7) Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către președinte, în numele Consiliului Concurenței. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel București. Sentința va fi pronunțată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție."

Din interpretarea dispozițiilor legale anterior menționate, rezultă că deciziile Plenului Consiliului Concurenței sunt supuse comunicării în două forme distincte: a/prin publicarea lor pe site-ul autorității; b/prin comunicare, direct către părțile vizate de verificări.

Atacarea tuturor acestor decizii, deci inclusiv a celor reglementate de art. 19 alin. (4) lit. b), privind autorizarea concentrărilor economice (cum este cazul în speță, textul normei fiind explicit menționat ca temei juridic al actului contestat), se va realiza în același termen de 30 de zile, care însă curge diferit: "de la publicare sau, după caz, de la comunicare", în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel București.

Pe de altă parte, prevederile art. 51 alin. (1) din Legea Concurenței dispun în sensul că: "(1) Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în aplicarea prevederilor art. 8, 13, 25 alin. (5) lit. c), art. 46 și 47 vor fi motivate și comunicate părților în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenței pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la comunicare."

Rezultă așadar că textul art. 51 alin. (1) din Legea concurenței are în vedere procedura specială de comunicare către părți, a deciziei adoptate în temeiul art. 47 din Lege, precum și termenul în care această decizie poate fi atacată în instanță, care curge de la comunicare. Fiind vorba despre o procedură de comunicare doar către părți și de faptul că termenul de promovare a contestației curge de la comunicare, se impune a se observa că terții care nu au avut calitatea de parte nu intră sub incidența dispozițiilor art. 51 din Lege, textul reglementând exclusiv situația părților implicate, cărora li se comunică actul.

În aceste condiții, procedând la interpretarea logică și teleologică a dispozițiilor art. 19 alin. (7) și a celor ale art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, rep., se reține că, în ceea ce privește deciziile Plenului privind autorizarea concentrărilor economice, categorie din care face parte și decizia emisă în temeiul art. 47 alin. (4) lit. b) din Lege (decizia contestată), acestea sunt publicate după motivare pe site-ul autorității, pentru opozabilitate față de terți și, totodată, sunt comunicate părților implicate. De la momentul publicării, începe să curgă termenul de 30 de zile pentru contestare la Curtea de Apel București (potrivit art. 19 alin. (7), termen aplicabil tuturor persoanelor către care comunicarea nu este obligatorie (cum este cazul reclamantei), iar pentru situația în care se procedează la comunicare (situația părților implicate) același termen de contestare la instanță începe să curgă de la comunicare.

Așadar, în urma aplicării metodelor de interpretare anterior amintite, se va concluziona în sens contrar opiniei majoritare, respectiv că recurenta-reclamantă, având calitatea de terț, față de care procedura de comunicare nu este obligatorie, este îndreptățită să formuleze contestația/acțiunea în anulare în temeiul art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996, rep., iar nu în temeiul art. 51 alin. (1) din actul normativ, care este aplicabil doar părților cărora li se comunică actul.

Or, potrivit art. 19 alin. (7) din Lege, decizia Plenului se atacă "în termen de 30 de zile de la publicare, în procedura de contencios administrativ, la Curtea de Apel București".

Se observă așadar că norma nu reglementează în mod explicit obligația terților de a parcurge procedura prealabilă, drept condiție pentru sesizarea Curții de Apel București cu acțiune în anulare, stabilind doar termenul de contestare la Curtea de Apel București, care curge de la publicare.

Urmează deci, pentru a se determina obligativitatea parcurgerii acestei proceduri, să se stabilească în urma unei analize contextuale a actului interpretat, intenția legiuitorului la utilizarea sintagmei "în procedura de contencios administrativ".

Din această perspectivă, pentru a se putea concluziona în sensul aplicabilității, în completare, a dispozițiilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ, ar trebui determinat, cu prioritate, rolul parcurgerii procedurii prealabile.

Or, asupra acestei chestiuni există deja o opinie conturată la nivel jurisprudențial și doctrinar, în sensul că procedura administrativă prealabilă a fost reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt și mai operativ a reclamației lor, organul administrativ sesizat putând să revină asupra actului emis anterior.

Însă, procedura prealabilă nu poate să fie aplicată de o asemenea manieră încât să facă imposibilă ori inutilă parcurgerea ei, deoarece într-o astfel de ipoteză s-ar ajunge la negarea dreptului însuși de acces la justiție, norma fiind dată în scopul protejării unor drepturi reale și efective, iar nu a unor drepturi iluzorii ori teoretice.

Relevante sunt și considerentele Deciziei nr. 22/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului in interesul legii, s-au reținut următoarele:

"(…) 45. Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale care poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție. (…)

În speță, în considerarea celor anterior expuse, se observă în primul rând că norma specială, reprezentată de Legea nr. 21/1996, rep., stabilește un termen clar, determinat, de investire a instanței cu acțiunea în anulare - 30 de zile de la publicarea deciziei pe site.

Or, pentru a se putea concluziona în sensul că sintagma "în procedura de contencios administrativ" ar viza aplicarea, în completarea normei speciale cu norma generală, a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, ar trebui să se constate că termenul de 30 de zile de sesizare a Curții de Apel București nu este de natură a exclude în mod logic procedura prealabilă, iar aceasta "nu reprezintă un obstacol în calea dreptului de acces la justiție" (Decizia RIL nr. 22/2020, par. 45).

Procedând la o astfel de analiză, apreciez, în considerarea specificului procedurii de autorizare a concentrărilor economice, cu efecte asupra demersurilor ce trebuie întreprinse de autoritate în vederea soluționării unei eventuale plângeri prealabile, că termenul de 30 de zile impus de Lege pentru sesizarea instanței exclude în mod logic parcurgerea proceduri prealabile.

În acest sens, se impune a se observa că Legea concurenței nu conține/nu reglementează un termen în care ar trebui soluționate plângerile prealabile ale terților vătămați, ceea ce ar conduce, din nou, la completarea cu norma generală, respectiv cu dispozițiile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care trimit la prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din actul normativ și care reglementează un termen de soluționare a plângerilor de "30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen".

Se ajunge așadar la situația în care terțul interesat în atacarea Deciziei, deși are la dispoziție un termen de sesizare a instanței de doar 30 de zile de la publicare, este ținut ca în interiorul acestuia să parcurgă inclusiv procedura prealabilă, care însă la rândul său trebuie finalizată de autoritate în termen de 30 de zile de la înregistrarea plângerii.

Or, o atare interpretare este de natură a conduce către o imposibilitate obiectivă de respectare a termenului reglementat de art. 19 alin. (7) din Legea nr. 21/1996 rep., pentru formularea acțiunii în anulare, cu consecința împiedicării accesului la instanță.

Suplimentar, se impun a fi observate inclusiv prevederile Legii nr. 21/1996, rep. și cele ale Regulamentului din 2017 privind concentrările economice, care reglementează procedura de soluționare a Notificărilor, potrivit cărora Decizia Plenului este rezultatul unei analize laborioase a concentrării economice notificate, în scopul constatării compatibilității concentrării economice cu un mediu concurențial normal, ceea ce presupune verificarea părților situației economice și juridice a părților implicate, motivația economică a tranzacției, eficiențele generate de tranzacție, modalitatea concretă de realizare a controlului în comun, analiza informațiilor de natură financiară și a dimensiunii și structurii pieței relevante, analiza efectelor concurențiale, determinarea eventualelor îngrijorări de ordin concurențial, verificarea eventualelor propuneri de angajamente, analiza argumentelor formulate de părțile implicate, dar și a observațiilor înaintate de terții interesați, ca urmare a îndeplinirii formalităților de publicitate.

Așadar, în eventualitatea formulării plângerii prealabile, ce ar putea privi oricare dintre etapele anterior menționate, autoritatea emitentă ar fi nevoită să procedeze la reevaluarea tuturor aspectelor contestate de terțul interesat, ceea ce ar conduce în mod evident la o imposibilitate obiectivă de respectare a termenului legal de 30 de zile de soluționare a unei astfel de plângeri, cu consecința depășirii, implicit, a termenului de sesizare a instanței.

Chiar dacă s-ar presupune că plângerea prealabilă ar putea fi totuși soluționată într-un termen mai mic de 30 de zile, în scopul de a se permite terțului interesat introducerea acțiunii în instanță, o astfel de conduită ar fi lăsată exclusiv la aprecierea Consiliului, ajungându-se astfel în situația în care exercitarea de către terțul interesat a dreptului său fundamental de acces la instanță ar fi condiționată de conduita manifestată de emitentul actului cu ocazia soluționării plângerii, neexistând un text de lege care să îi impună termene mai scurte de soluționare, aspect nepermis.

Suplimentar, ar mai trebui menționat și faptul că nici Legea și nici normele interne ce reglementează modul de organizare și funcționare a Consiliului Concurenței - Regulamentul de procedură din 2017 și Regulamentul de organizare și funcționare al Consiliului Concurenței (acte de asemenea indicate ca temei legal al emiterii deciziei contestate) nu reglementează o procedură de soluționare a plângerilor prealabile împotriva Deciziilor Plenului.

Astfel, din lecturarea celor două Regulamente rezultă că printre atribuțiile Consiliului nu sunt stabilite și atribuții de soluționare a plângerilor prealabile/contestațiilor administrative împotriva deciziilor reglementate de art. 19 alin 4 lit. b) și art. 47 din Legea concurenței, în condițiile în care procedura de soluționare a Notificărilor privind concentrările economice este totuși, în rest, în mod detaliat reglementată.

Așadar, nu pot fi reținute drept valide argumentele expuse în apărare de intimatul Consiliul, potrivit cărora același organ emitent al deciziei ar putea proceda la o reevaluare a legalității propriului act, cu ocazia formulării unei plângeri prealabile, dat fiind că astfel de activități nu sunt reglementate prin Lege ori de Regulamentele menționate.

Nu în ultimul rând, ar mai trebui observat că Decizia Plenului Consiliului (sau a comisiei delegate potrivit art. 19 alin. (5) din Lege) reprezintă actul final de dezinvestire a autorității, conținând rezultatul unor investigații amănunțite, inclusiv asupra modului de soluționare a observațiilor terților asupra acestor verificări.

În acest sens, se observă din modul de reglementare a procedurii de soluționare a Notificărilor privind concentrările economice că, în cursul acestei proceduri, terții (cum a fost cazul reclamantei) au posibilitatea de a formula obiecțiuni cu privire la constatările și rezultatul verificărilor Consiliului.

În speță, astfel de observații au fost deja formulate de recurenta reclamantă în procedura administrativă, iar un răspuns asupra lor din partea Consiliului Concurenței se regăsește în chiar conținutul Deciziei atacate, emise în temeiul art. 19 alin. (4) lit. b) și art. 47 din Legea nr. 21/1996, rep., cu această ocazie autoritatea expunându-și așadar punctul de vedere asupra chestiunilor criticate de terț.

În aceste împrejurări, formularea unei plângeri prealabile de către terțul interesat, împotriva Deciziei care dispune inclusiv asupra observațiilor sale invocate în cursul verificărilor administrative apare lipsită de orice relevanță ori finalitate, fiind așadar inutilă, în condițiile în care opinia emitentului actului a fost deja exprimată în chiar conținutul actului, iar o soluție diferită de cea deja prezentată, asupra aspectelor aflate în divergență, este improbabilă.

Un argument suplimentar, tot în susținerea incompatibilității procedurii plângerii prealabile cu specificul materiei, este reprezentat și de aplicarea diferențiată, fără o justificare obiectivă, a unor norme procedurale ce sunt de natură a condiționa dreptul de acces la instanță exclusiv în considerarea calității reclamantului, iar nu în considerarea obiectului și naturii litigiului.

Se constată că potrivit art. 193 C. proc. civ.: "(1)Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta (...)". Or, Legea nr. 21/1996 nu prevede expres obligativitatea procedurii prealabile ci, dimpotrivă, elimină explicit această procedură în privința părților implicate, cărora li se comunică Decizia.

Potrivit art. 8 din Codul de procedură civilă, cu denumirea marginală "Egalitatea": "În procesul civil părților le este garantată exercitarea drepturilor procesuale, în mod egal și fără discriminări".

Aplicând principiul egalității din perspectivă procesuală litigiului de față, se reține că, în considerarea specificului procedurii administrative finalizate prin emiterea Deciziei Plenului Consiliului Concurenței, legiuitorul a apreciat necesară eliminarea procedurii prealabile pentru părțile implicate. În privința terților interesați însă, nu se identifică în corpul Legii un argument pertinent pentru care, în legătură cu același act, reprezentând rezultatul aceleiași proceduri, aceștia să fie totuși ținuți la formularea plângerii prealabile, pentru ca abia mai apoi să li se poată deschide dreptul de acces la instanță.

Așadar, în aplicarea principiului egalității, în condițiile în care pentru părțile implicate legiuitorul a eliminat obligativitatea plângerii prealabile, nu există o nicio rațiune logică pentru care, pentru terții vătămați de emiterea actului, o atare procedură să se impună a fi urmată doar în considerarea calității reclamantului, calitate care, de altfel, nu prezintă nicio relevanță din perspectiva legalității actului contestat.

În raport de toate aceste considerente, apreciez că hotărârea atacată, prin care s-a reținut obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile de către terțul interesat în contestarea Deciziei Consiliului Concurenței, se impune a fi desființată, în cauză fiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Soluția propusă, în opinie minoritară, este de admitere a recursului și, în temeiul art. 498 alin. (2) C. proc. civ. rap. la art. 20 din Legea nr. 554/2004, în urma casării sentinței recurate, de trimitere a cauzei spre rejudecare, în vederea soluționării fondului acțiunii în anulare.