ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4542/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării și Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, solicitând: anularea Hotărârii nr. 5 din 26.01.2021 și a Raportului Final nr. x/15.02.2021 prin care a fost sancționată cu avertisment scris, suspendarea pe o perioadă de 5 ani a dreptului de înscriere la un concurs pentru ocuparea unei funcții superioare ori a unei funcții de conducere, de îndrumare și de control sau ca membru în comisii de concurs, interzicerea pe o perioadă de 2 ani a accesului la finanțare din fonduri publice destinate cercetării-dezvoltării; obligarea pârâtului CNECSDTI la emiterea unei hotărâri care să analizeze aspectele de fals reclamate, obligarea pârâtului CNECSDTI la daune morale în sumă de 1.900.000 RON; obligarea pârâtului CNECSDTI la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 80/2022 din 11 mai 2022, a respins, ca nefondate, excepțiile privind netimbrarea acțiunii și, respectiv, lipsa calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, invocate prin întâmpinare de pârât, a reținut că excepția inadmisibilității este întemeiată și, pe cale de consecință, a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării și Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta solicită, în principal, admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și având în vedere că instanța de fond nu a realizat o analiză asupra fondului dedus judecății trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, cu obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată în fond și în recurs. În motivarea recursului se arată că instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității, considerând că cele două acte atacate nu sunt acte administrative. În primul rând, recurenta susține că judecătorul fondului nu a arătat ce fel de acte sunt Hotărârea nr. 5 din 26.02.2021 și Raportul Final nr. x din 15.02.2021, prin care i s-au aplicat următoarele sancțiuni: a) avertisment scris; b) suspendarea, pe o perioadă determinată de 5 ani, a dreptului de înscriere la un concurs pentru ocuparea unei funcții superioare ori a unei funcții de conducere, de îndrumare și de control sau ca membru în comisii de concurs; c) interzicerea pe o perioadă de 2 ani a accesului la finanțare din fonduri publice destinată cercetării-dezvoltării. Consideră că instanța de fond avea obligația de a analiza natura juridică a celor două acte, iar în situația în care aprecia că nu sunt acte administrative trebuia să arate ce fel de acte sunt, acte juridice civile, acte de dreptul muncii, etc. Consideră că respingerea de plano a unei acțiuni în condițiile în care judecătorul consideră că actul atacat nu este act administrativ vine în contradicție cu dispozițiile art. 21 din Constituția României privind liberul acces la justiție. Accesul liber la justiție a fost definit în doctrină ca fiind facultatea oricărei persoane de a introduce, după libera sa apreciere, o acțiune în justiție, fie ea chiar nefondată în fapt sau în drept, implicând obligația corelativă a statului ca, prin instanța competentă, să se pronunțe asupra acestei acțiuni, accesul la justiție fiind o libertate individuală. La nivelul legislației române, există, la această oră două norme care garantează accesul la justiție: art. 21 din Constituție și art. 6 din Convenție, text care face parte din dreptul intern odată cu ratificarea sa. Dacă Constituția prevede expresis verbis accesul la justiție, art. 6 din Convenție omite această libertate dintre cele enumerate expres în cuprinsul său. Totuși, aceasta nu înseamnă că textul european nu garantează și accesul la justiție. Astfel, cu prilejul analizării unui litigiu privind protecția unor drepturi și obligații de natură civilă, Curtea a răspuns problemei de a ști dacă art. 6 se mărginește la a reglementa dreptul la un proces echitabil într-o procedură deja pendinte sau recunoaște și dreptul de a introduce o acțiune civilă, afirmând că: dacă acest text ar privi exclusiv doar derularea procedurilor angajate în fața unei instanțe, un stat contractant ar putea, fără a putea fi sancționat, să suprime toate jurisdicțiile sale sau să sustragă din competența lor diverse categorii de litigii cu caracter civil pentru a le conferi spre judecare unor organisme guvernamentale. În opinia recurentei, cele două acte contestate, Hotărârea nr. 5 din 26.02.2021 și Raportul Final nr. x din 15.02.2021 sunt acte administrative, în sensul definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Prin actele contestate s-a stabilit faptul că ar fi săvârșit presupuse abateri de la buna conduită în cercetarea științifică, stabilindu-se în sarcina sa mai multe sancțiuni. Recurenta consideră că este adevărat că potrivit art. 14 alin. (11) din Legea nr. 206/2004, CNECSDTI doar analizează presupuse abateri de la buna conduită în cercetarea științifică și stabilește în baza cercetării făcute anumite sancțiuni, respectivele sancțiuni fiind puse în aplicare de către angajator, în speță INCDFM Măgurele, însă angajatorul nu face niciun fel de cercetare, nu stabilește abateri de la buna conduită în cercetarea științifică și nici sancțiuni, ci doar pune în aplicare sancțiunile stabilite de CNECDSTI. Prin Hotărârea nr. 5 din 26.02.2021 și Raportul Final nr. x din 15.02.2021, nu îi acordă angajatorului opțiunea de a pune în aplicare sau nu sancțiunile stabilite de CNECDSTI, fiind obligat să facă acest lucru. Prin urmare, având în vedere că prin Hotărârea nr. 5 din 26.02.2021 și prin Raportul Final nr. x din 15.02.2021 au fost stabilite mai multe sancțiuni pentru presupuse abateri de la buna conduită în cercetarea științifică, rezultă, fără putință de tăgadă, că cele două acte atacate sunt acte administrative în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar instanța de fond în mod nelegal și netemeinic a respins acțiunea ca inadmisibilă. În plus, conform informațiilor de pe portal.just.ro, toate cele 27 de cauze având ca obiect anularea hotărârilor Consiliului National de Etică, cât și a rapoartelor finale CNECSDTI, au fost judecate de instanțele de contencios administrativ și fiscal. Recurenta a formulat și motive de nelegalitate pe fondul cauzei, solicitând anularea actelor administrative contestate. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimații Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării și Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate, considerând că instanța de fond în mod corect a respins acțiunea, ca inadmisibilă.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă recurenta-reclamantă A. a chemat în judecată pe intimații-pârâți Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării (CNECSDTI) și Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, solicitând anularea Hotărârii nr. 5 din 26.01.2021 și a Raportului Final nr. x/15.02.2021 prin care a fost sancționată cu avertisment scris, suspendarea pe o perioadă de 5 ani a dreptului de înscriere la un concurs pentru ocuparea unei funcții superioare ori a unei funcții de conducere, de îndrumare și de control sau ca membru în comisii de concurs, interzicerea pe o perioadă de 2 ani a accesului la finanțare din fonduri publice destinate cercetării-dezvoltării; obligarea pârâtului CNECSDTI la emiterea unei hotărâri care să analizeze aspectele de fals reclamate, obligarea pârâtului CNECSDTI la daune morale în sumă de 1.900.000 RON; obligarea pârâtului CNECSDTI la plata cheltuielilor de judecată. Prin sentința recurată, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând că, în speță, actele contestate nu sunt emise de o autoritate publică, nu generează, nu modifică și nu sting raporturi juridice între reclamantă și emitent în lipsa raporturilor contractuale ori de serviciu dintre acestea. Înalta Curte nu împărtășește soluția instanței de fond, apreciind că nu au fost analizate apărările prezentate, prin cererea de chemare în judecată, de reclamantă. Instanța de control judiciar are în vedere faptul că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menționat. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanța superioară, a atribuțiilor de control judiciar, de legalitate și temeinicie. În practica instanței supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.) dar și în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediția a 5-a revizuită și adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluției, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătorești, trebuie să fie precisă și necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justețea soluției pronunțate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere și la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor și raționamentelor juridice, a principiilor și a regulilor de drept substanțial și procedural. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, iar realitatea acestui demers și efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri. Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătorești ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanța nu analizează probele care au fost administrate, nu stabilește împrejurările de fapt esențiale în cauză, nu evocă normele substanțiale și procedurale incidente și aplicarea lor în speță, nu analizează argumentele importante și nu justifică înlăturarea apărărilor esențiale care susțin opinia contrară, soluția exprimată prin dispozitiv rămâne nesusținută și pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară și nu permite exercitarea controlului judiciar. Înalta Curte are în vedere și faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătorești, motivarea trebuie să răspundă pretențiilor părților, adică diferitelor capete de acuzare și mijloace de apărare, această garanție fiind esențială întrucât permite justițiabilului să se asigure că pretențiile sale au fost examinate, și deci, că judecătorul a ținut cont de ele. Pe de altă parte, această obligație a instanțelor judecătorești de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudența CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 și paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state. De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă și concretă în concordanță cu probele și actele de la dosar, pentru a constitui o garanție pentru părțile din proces în fața eventualului arbitrariu judecătoresc și, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanțiile date de art. 6.1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat susținerile ambelor părți și nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunțată să fie susceptibilă de casare. Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situației de fapt, nesocotind astfel dispozițiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor. Problema care se impune a fi dezlegată, mai întâi, este aceea dacă actele administrative atacate sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Este adevărat că nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. În cauză, este de necontestat faptul că obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de anularea unor acte administrative. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că Hotărârea nr. 5/15.02.2021 și Raportul Final nr. 5 sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar una dintre condițiile de legalitate și validitate a actului administrativ o reprezintă motivarea acestuia de către autoritatea emitentă, obligația motivării reprezentând și o garanție contra arbitrariului și excesului de putere al autorităților administrației publice, impunându-se mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale, cum este cazul în pricina de față. Astfel fiind, având în vedere că prin Hotărârea nr. 5 din 26.02.2021 și prin Raportul Final nr. x din 15.02.2021 au fost stabilite mai multe sancțiuni pentru presupuse abateri de la buna conduită în cercetarea științifică, rezultă, fără putință de tăgadă, că cele două acte atacate sunt acte administrative în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar instanța de fond în mod nelegal și netemeinic a respins acțiunea, ca inadmisibilă. Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care o va casa și, pe cale de consecință, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza toate susținerile, argumentele și apărările părților, urmând a se analiza și aspectele de fond invocate în susținerea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, față de soluția casării cu trimitere. Având în vedere soluția pronunțată, de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte va respinge cererea formulată de recurenta – reclamantă privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca prematură.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.