ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3874/2023

Ședința publică din data de 15 septembrie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel

Constanța la data de 23.02.2022 sub nr. x/2022, reclamanții A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și dr. B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții GUVERNULUI ROMÂNIEI – SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, MINISTERULUI SĂNĂTĂȚII și CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, anularea în parte a HOTĂRÂRII nr. 696 din 26 iunie 2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicată în MO nr. 633 din data de 28 iunie 2021, precum și a Notei de fundamentare, emise de către GUVERNUL ROMÂNIEI; anularea în parte a Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 1068/627/2021 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2021 a Hotărârii Guvernului nr. 696/2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, tehnologiilor și dispozitivelor asistive, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021-2022, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 642 bis din data de 30 iunie 2021, precum și a referatelor de aprobare nr. IM 4.661 din 29.06.2021 al Ministerului Sănătății și nr. DG 1.945 din 28.06.2021 ai Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, emise de către Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 204 de la data de 25 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, au fost respinse excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății și excepția inadmisibilității cererii de anulare a notei de fundamentare a H.G. nr. 696/2021 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale, în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2021 – 2022.

A fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și DR. B..

A fost respinsă acțiunea formulată de reclamanții A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și de DR. B., în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI - SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE și cu intervenient în numele altei persoane COLEGIUL MEDICILOR DIN ROMÂNIA, având ca obiect anulare Hotărârii nr. 696/26.06.2021, ca formulată de persoane fără calitate procesuală activă.

A fost respinsă ca nefondată cererea de intervenție accesorie formulată de COLEGIUL MEDICILOR DIN ROMÂNIA.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, în termenul legal, au declarat recurs reclamanții A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și dr. B., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea hotărârii primei instanțe, deoarece este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În esență, în motivare, reclamanții au arătat că prima instanță a aplicat greșit normele de drept material de la art. 2 alin. (1) lit. a), o), p) și r), art. 8 alin. (1) și alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanță a apreciat eronat faptul că reclamanții nu au afirmat încălcarea efectivă a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat determinat, ci, cu caracter general și universal valabil pentru toți membrii profesiei, au afirmat nelegalitatea, ineficienta sau inoportunitatea unor dispoziții ale actelor administrative contestate, de natură a le afecta drepturile și interesele tuturor membrilor profesiei, ale pacienților, și în final, a afecta interesul public care vizează garantarea dreptului constituțional la ocrotirea sănătății.

Reglementările administrative restrictive conținute în actele normative atacate restrâng competențele profesionale deținute de medicul specialist de medicină de familie dobândite în ani de pregătire și studiu, urmare a examenelor susținute.

Au arătat că sistemul sancționator conceput prin contractul cadru/normele metodologice afectează direct veniturile medicului, precum și că același efect se produce asupra veniturilor cabinetului de medicină de familie, urmare a disfuncționalităților sistemului informatic.

Prevederile contractului cadru și ale normelor metodologice stabilesc un număr maxim de consultații plătite/zi. Într-un asemenea caz, în calitate de medic specialist de medicină de familie care acorda un număr mult mai mare de consultații, se vede nevoită a fi lipsită de veniturile serviciilor care depășesc limita stabilită prin normele metodologice și care rămân a fi prestate gratuit, reprezentând activitate neremunerată.

Pentru toate aceste motive, a solicitat admiterea recursului, cu casarea sentinței civile recurate, iar pe fondul cauzei, să fie trimisă cauza spre rejudecare primei instanțe.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât Guvernul României a depus întâmpinare la recursul promovat de recurenții – reclamanți, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față, aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

Intimatul – pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția de nulitate a recursului, iar pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

2.1. Procedura de soluționare a recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanții A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și dr. B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține faptul că excepția de nulitate a recursului invocată prin întâmpinare de pârâtul Ministerul Sănătății a fost soluționată prin practicaua ședinței de la data de 15 septembrie 2023 astfel că, în continuare, instanța de control judiciar va proceda la analiza doar pe fond a căii de atac formulate în cauză.

Înalta Curte se consideră învestită cu soluționarea căii de atac a recursului, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind invocată de către recurenții reclamanți aplicarea greșită a normelor de drept material de la art. art. 2 alin. (1) lit. a), o), p) și r), art. 8 alin. (1) și alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar reamintește că una dintre condițiile de valabilitate pentru formularea unei acțiuni în justiție o reprezintă calitatea procesuală, care alături de capacitatea procesuală, afirmarea unui drept și de existența unui interes, adică de folosul practic pe care o parte îl urmărește prin punerea în mișcare a acțiunii judiciare, conduce la legalitatea învestirii instanței cu o cerere formală.

În sensul celor de mai sus, Curtea observă că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, "persoană vătămată" în sensul legii poate fi și un "organism social" care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Prin "organisme sociale interesate" se înțeleg acele structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative (art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004).

Totodată, la art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede că "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă"

Așadar, calitate procesuală activă în cadrul acțiunii în contencios administrativ poate avea persoana vătămată printr-un act administrativ individual/prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative. Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În cadrul deciziei interpretative cu nr. 8/2020, Înalta Curte a stabilit că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s) și art. 8 alin. (11) și (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. Parte din considerentele acestei decizii sunt pe deplin aplicabile cauzei de față:

"64. Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanța de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acțiunii s-a adus atingere unei situații juridice subiective. Instanța de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanța de contencios administrativ va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate.

Or, în cauza de față, prin raportare la considerentele expuse supra dar și față de modalitatea în care sunt formulate pretențiile deduse judecății, apare ca fiind fondată excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților care nu au reușit să demonstreze care este, în concret, vătămarea ce li s-a produs ca urmare a emiterii actelor administrative contestate iar în materia contenciosului administrativ nu este permisă, așa cum am arătat mai sus, apărarea interesului public decât în anumite condiții.

Astfel cum rezultă din considerentele expuse de Înalta Curte în decizia nr. 8/2020, afirmarea unui interes legitim public se poate face doar în subsidiar, după probarea interesului legitim privat care a fost lezat, însă nu de maniera indicată de reclamanți care au avut la bază doar considerente de inoportunitate, ineficiență sau nelegalitate a actelor administrative contestate, care lezau o întreagă categorie profesională și pacienții.

Inoportunitatea, ineficiența sau nelegalitatea actelor administrative atacate, așa cum au fost dezvoltate la fondul cauzei și reluate în cadrul cererii de recurs sunt motive care nu pot fi transpuse în plan individual și nu pot conduce la identificarea realei vătămări care li s-a adus medicilor de medicina familiei sau cabinetelor în care aceștia își desfășoară activitatea.

Prin urmare, față de împrejurarea că toată construcția unei acțiuni în contencios administrativ interzice așa – zisele actio popularis și în raport de faptul că recurenții – reclamanți nu își întemeiază acțiunea pe încălcarea unui drept subiectiv, viitor și previzibil, prefigurat sau a unui drept subiectiv legat de acest interes legitim, aceștia nu pot dovedi calitatea procesuală activă în cauză.

Față de argumentația anterior expusă, Înalta Curte apreciază că soluția emisă de prima instanță de judecată este legală și temeinică și nu se impune a fi reformată pe calea prezentului demers procesual formulat de reclamanți, ale căror alegații sunt considerate inapte a conduce la modificarea hotărârii de la fondul pricinii.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanții A. - CABINET MEDICAL INDIVIDUAL și dr. B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenții – reclamanți A. - Cabinet Medical Individual și B. împotriva sentinței civile nr. 204 din 25 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 septembrie 2023.