ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 307/2024

Ședința publică din data de 22 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (ca efect al declinării de competență, dispusă prin sentința civilă nr. 85/18.08.2021 pronunțată de Curtea de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal), reclamanta A. și Comunale a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea Ordinului nr. 563/2020 pentru modificarea Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuției prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice, aprobat prin Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 22/2017, precum și suspendarea actului atacat, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea de ședință din 15.12.2021, Curtea a respins, ca nefondate, excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes, invocate de pârâtă prin întâmpinare, pentru motive expuse în respectiva încheiere.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 525 din 16.03.2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. și Comunale, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice; a anulat Ordinul nr. 563 din 22.12.2020 emis de Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice; a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 563 din 22.12.2020 emis de Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice, ca neîntemeiată; a luat act că reclamanta și-a rezervat dreptul de a solicitat cheltuielile de judecată pe cale separată și a obligat reclamanta să plătească pârâtei suma de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în cheltuieli de deplasare.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, precum și a încheierii din 15.12.2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, respectiv în ceea ce privește anularea Ordinului nr. 563/22.12.2020 emis de președintele Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice și casarea în tot a încheierii din data de 15.12.2021, în sensul constatării lipsei calității procesuale active a reclamantei și a lipsei de interes, admiterea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantei A. și Comunale și excepția lipsei de interes, respingerii cererii ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesual activă și fără interes, respectiv respingerii cererii de anulare a Ordinului nr. 563 din 22.12.2020 emis de președintele Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice - A.N.R.S.C., ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivelor de recurs s-au arătat următoarele:

I.3.1. În ceea ce privește încheierea din data de 15.12.2021

Reclamanta nu a dovedit nici o încălcare a unui drept al său ori a unui interes legitim privat și nici un prejudiciu, prin aprobarea Ordinului nr. 563/2020, sens în care invocă Decizia nr. 8 din 02 martie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea RIL

Dispozițiile Ordinului președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 se referă la contribuțiile furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilități publice (în speță servicii de alimentare cu apă și de canalizare, respectiv servicii de salubrizare a localităților), astfel, calitatea de titulari ai acțiunii în justiție pentru ocrotirea și valorificarea dreptului este atributul exclusiv al furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilități publice.

I.3.2. Referitor la sentința nr. 525/16.03.2022

Arată recurenta că termenii "buget de stat" și "bugete ale instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii" sunt componente distincte ale bugetului consolidat al statului.

Mergând pe interpretarea instanței de fond, alin. (3) al art. 15 ar rămâne fără substanță, întrucât intervenția legiuitorului a fost clară prin sintagma "în cuantum de 0,12%" și nicidecum "în cuantum de cel mult egal cu procentul de 0,12%", cum greșit interpretează instanța.

De altfel, instanța de fond se contrazice în cuprinsul motivării reținând că "stabilirea cuantumului contribuției este o măsură lăsată la aprecierea Președintelui A.N.R.S.C, în emiterea ordinului menționat, acesta beneficiind de o anumită marjă de apreciere."

Printr-o interpretare literală a textului de lege "cuantumul acesteia se stabilește prin ordin al Președintelui A.N.R.S.C." reiese cu claritate intenția legiuitorului de a acorda A.N.R.S.C. posibilitatea stabilirii cuantumului contribuției.

De altfel, în expunerea de motive a Legii nr. 225/2016 de modificare și completare a Legii nr. 51/2006, cu completările și modificările ulterioare, inițiatorii au prevăzut posibilitatea reglementatorului (A.N.R.S.C.) de independență financiară conform raportului OECD, care precizează "bugetul propriu al reglementatorului oferă posibilitatea atingerii țintelor impuse..."

Or, în motivarea ordinului contestat modificarea cuantumului de la 0,12% la 0,2% este justificată tocmai prin posibilitatea reglementatorului de a-și atinge țintele impuse prin lege.

Raportat la definiția excesului de putere din Legea nr. 554/2004 prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. m), A.N.R.S.C. nu a încălcat limitele competenței prevăzute de lege sau drepturile și libertățile cetățenilor, dimpotrivă a acționat în sensul stabilit de teza a II-a, alin. (3) al art. 15 din Legea nr. 51/2006, respectiv cuantumul contribuției se stabilește, evident ulterior, prin ordin al Președintelui A.N.R.S.C, iar aceste sume au fost temeinic motivate în referatul de aprobare al ordinului contestat (aspect reținut și de instanța de fond).

Cu referire la încălcarea principiului transparenței decizionale, Legea finanțelor publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, prevede la art. 62 alin. (1) că finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale instituțiilor publice se poate asigura integral din venituri proprii.

În referatul de aprobare a Ordinului președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020, A.N.R.S.C. a motivat necesitatea acoperirii unor cheltuieli care derivă din creșterea numărului de salariați corespunzătoare noilor atribuții instituite în sarcina A.N.R.S.C, ca urmare a modificărilor legislative din domeniile serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare și serviciilor de salubrizare a localităților, iar Curtea de Apel București a apreciat, în cuprinsul sentinței civile nr. 525/16.03.2022, că actul (Ordinul președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020) este suficient motivat.

Cum A.N.R.S.C. este instituție publică a cărei finanțare se asigură integral din venituri proprii, rezultă faptul că, pentru a cuprinde o prevedere bugetară suplimentară în partea de cheltuieli a bugetului de venituri și cheltuieli, trebuie să se asigure venitul corespunzător.

Termenul scurt pentru postarea în transparență decizională a actului normativ privind majorarea cuantumului contribuției a fost determinat de necesitatea definitivării, până la sfârșitul anului 2020, a proiectului de buget de venituri și cheltuieli al A.N.R.S.C. P. anul 2021, care trebuia predat la ordonatorul principal de credite pentru aprobare, după aprobarea legii bugetare anuale, conform art. 16 alin. (2) din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, A.N.R.S.C. a respectat termenul de 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, proiectul de ordin fiind postat în transparență decizională în data de 11.12.2020, iar data limită stabilită pentru transmiterea în scris a propunerilor, sugestiilor sau opiniilor fiind 21.12.2020, în condițiile în care suplimentarea cheltuielilor bugetare aduse ca urmare a modificării legislației necesita o soluție imediată. De altfel, A.N.R.S.C. nu a primit nicio propunere, sugestie, opinie și nicio solicitare pentru primirea de informații referitoare la proiectul de act normativ.

Împrejurarea că proiectul nu a stat în transparență 30 de zile s-a datorat, conform celor arătate mai sus, circumstanțelor sale excepționale, care impunea adoptarea de soluții imediate.

I.4. Apărările formulate în cauză

Intimata A. și Comunale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Chestiunea calității procesuale active a A. și justețea soluției Curții de Apel București. Nulitatea recursului împotriva încheierii.

A. invocă interesul privat, particular al membrilor săi, sens în care nu exista absolut niciun motiv, juridic sau faptic, pentru care prevederile deciziei RIL nr. 8/2020 să fie considerate ca având incidență asupra acestei spețe.

Prevederile Statutului A., care arată că apărarea drepturilor și intereselor membrilor săi reprezintă scopul însuși al evidenței asociației, iar actul administrativ atacat afectează direct și indiscutabil aceste interese, sunt ilustrative în acest sens și justifică pe deplin calitatea sa procesuală. În concret, arată că legitimarea sa procesuală rezidă într-un text expres de lege și se referă aici la prevederile art. 61 și 62 alin. (1) lit. a) și g) din Legea nr. 62/2011.

În același sens, subliniază și incidența în speță a prevederilor din Statutul A., unde se arată că organizația patronală apără interesele membrilor săi, în raport cu orice autoritate publică sau privată – art. 5 lit. a) din Statut.

Criticile din materia transparenței decizionale. Neîncadrare în motivul de recurs. Lipsa de justețe pe fond a argumentelor recurentei.

Singura critică pe care ANRSC o produce față de soluția instanței, aceea că actul atacat nu putea sta 30 de zile în transparență, deoarece era necesar ca presupusa nevoie să fie cuprinsă în proiectul de buget pe anul respectiv nu este o critică de nelegalitate, ci pur și simplu o reiterare a unei situații de fapt invocate la fond.

Așadar, anularea actului administrativ pentru încălcarea art. 7 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 nu face obiectul recursului formulat de ANRSC, sens în care impune, cu autoritate de lucru judecat, anularea actului administrativ atacat.

În ceea ce privește fondul acestui motiv de nelegalitate, criticile ANRSC apar la fel de neîntemeiate. Atâta vreme cât acest proiect de act normativ, care are impact asupra mediului de afaceri, fiind vorba despre o creștere abruptă a unei contribuții ce grevează bugetele tuturor actorilor din domeniul reglementat, nu a fost transmis nici către patronate, nici către alte asociații din domeniu, apare ca evident faptul că o cerință imperativă a legii nu a fost respectată, sancțiunea fiind, indiscutabil, anularea actului și, în concret, respingerea recursului în ceea ce privește acest motiv de nelegalitate.

Adaosul la lege și excesul de putere - motive intrinseci de nelegalitate, just confirmate de instanța de fond. Lipsa de substanță a criticilor recurentei.

Arată intimata că izvorul juridic al acestei contribuții nu este ROF-ul ANRSC, ci unul de rang superior, art. 15 din Legea nr. 51/2006, deoarece taxe sau impozite se pot stabili doar prin act de puterea legii, astfel cum impune și art. 139 alin. (1) din Constituție, indiferent de modul de interpretare al unei autorități publice. Or, prin emiterea Ordinului nr. 563/2020, ANRSC modifică un act administrativ normativ, prin creșterea unei contribuții, deși aceasta este, în realitate, reglementată limitativ printr-un text de lege de rang superior și care excede efectelor juridice ale unui act administrativ.

Deci, atâta vreme cât Legea nr. 51/2006 reglementează limitativ, expres și neechivoc limitele unei contribuții datorate de operatorii de servicii comunitare către ANRSC, statuând în sensul unei "contribuții în cuantum de 0,1.2%", orice act administrativ, normativ sau individual, va putea fi emis în executarea sau organizarea acestui text de lege exclusiv cu respectarea limitelor trasate de acesta. Per a contrario, un act administrativ precum Ordinul nr. 563/2020, care va adăuga la lege, modificându-i textul prin creșterea cuantumului prevăzut în chiar cuprinsul normei legale, a fost în mod corect anulat de instanța de cenzură.

În ceea ce privește excesul de putere, instanța de fond reține cu dreptate faptul că exercițiul dreptului de apreciere al autorității - drept de apreciere a cărui existență este necontestată - a fost exercitată dincolo de limitele sale legale și materiale, prin reglementarea în materia taxelor, adică acolo unde numai legea însăși poate opera.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința și încheierea recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate și a apărărilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în cele ce urmează:

II.3.1. Sunt nefondate criticile în ceea ce privește încheierea din data de 15.12.2021

Recurenta a invocat în esență Decizia nr. 8 din 02 martie 2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, potrivit căreia: " În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului."

Or, în cauză, reclamanta-intimată A. a invocat interesul privat, particular al membrilor săi, în temeiul prevederilor Statutului A., în special art. 5 lit. a), care arată că A. reprezintă, apără și promovează interesele comune ale membrilor săi (economice, sociale, tehnice, juridice) în relațiile cu autoritățile publice, sindicate, persoane juridice de drept privat și utilizatori.

Mai mult, legitimarea procesuală a reclamantei-intimate este conferită expres de lege prin prevederile art. 61 și 62 alin. (1) lit. a) și g) din Legea nr. 62/2011, texte potrivit cărora:

"Organizațiile patronale reprezintă, susțin și apără interesele membrilor lor în relațiile cu autoritățile publice, cu sindicatele și cu alte persoane juridice și fizice, în raport cu obiectul și scopul lor de activitate, în plan național și internațional, potrivit propriilor statute și în acord cu prevederile prezentei legi."; "În vederea realizării scopului pentru care sunt înființate, organizațiile patronale: a) reprezintă, promovează, susțin și apără interesele economice, juridice și sociale ale membrilor lor; g) la cererea membrilor acestora, au dreptul de a-i asista și reprezenta în fața instanțelor de judecată de toate gradele, a organelor de jurisdicție, a altor instituții sau autorități, prin apărători proprii sau aleși;"

Dispozițiile Ordinului președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 se referă la contribuțiile furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilități publice (în speță servicii de alimentare cu apă și de canalizare, respectiv servicii de salubrizare a localităților), astfel încât, calitatea de titulari ai acțiunii în justiție pentru ocrotirea și valorificarea dreptului revine furnizorilor/prestatori de servicii comunitare de utilități publice, dar și organizațiilor patronale care reprezintă interesele acestora, cum este cazul intimatei în speță.

În acest sens, la dosar fond se regăsește un extras din Registrul național al asociațiilor și fundațiilor, acolo unde A. este înregistrată ca organizație patronală, însoțit de Certificatul de înscriere a A..

Scopul asociației este de a contribui la organizarea unor forme moderne, eficiente de prestații în serviciile publice de gospodărie comunală și totodată de apărare a intereselor profesionale, patronale și sociale ale operatorilor și angajaților din sectorul serviciilor comunitare de utilități publice (fosta gospodăria comunală și locativă) în relațiile cu administrația publică, centrală și locală, cu ministere, organisme centrale sau alte organizații, precum și cu organizațiile sindicale pe baza dialogului social.

Prin urmare, reclamanta-intimată justifică un interes legitim privat, decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului, în sensul deciziei RIL nr. 8/2020, având astfel calitate procesuală activă.

II.3.2. Sunt însă fondate criticile de nelegalitate referitoare la sentința nr. 525/16.03.2022.

a) Sunt fondate criticile recurentei în ceea ce privește greșita reținere de către instanța de fond a încălcării principiului transparenței decizionale.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1), (2), (3) și 4 din Legea nr. 52/2003:

"(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administrației publice are obligația să publice un anunț referitor la această acțiune în site-ul propriu, să-l afișeze la sediul propriu, într-un spațiu accesibil publicului, și să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administrației publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informații.

(2) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoștința publicului, în condițiile alin. (1), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice. Anunțul va cuprinde: data afișării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum și termenul-limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(3) Anunțul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanță asupra mediului de afaceri se transmite de către inițiator asociațiilor de afaceri și altor asociații legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2).

(4) La publicarea anunțului, autoritatea administrației publice va stabili o perioadă de cel puțin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."

În speță, proiectul Ordinului președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/2020 a fost publicat, împreună cu referatul de aprobare, pe website-ul instituției pârâte (www.anrsc. ro) la Secțiunea "Transparență decizională", Subsecțiunea "Proiecte acte normative" în data de 11 decembrie 2020 (conform extrasului depus la dosarul Curții de Apel București), astfel că, în raport de data adoptării actului contestat (22 decembrie 2020) se constată că a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice prevăzut de art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003, nu și termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003.

Analizând dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, republicată, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 14 din lege prevăd doar posibilitatea formulării plângerii potrivit legii contenciosului administrativ, fără vreo reglementare specială a sancțiunii ce intervine în cazul încălcării prevederilor acestei legi.

Prin urmare, în lipsa unei norme de excepție cuprinse în Legea nr. 52/2003, regimul juridic aplicabil nulității în materia contenciosului administrativ subiectiv rămâne cel supus prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sancțiunea fiind astfel condiționată de producerea unei vătămări.

Prin urmare, în mod greșit a apreciat instanța de fond că sunt lipsite de relevanță apărările pârâtei potrivit cărora, în privința Ordinului A.N.R.S.C. nr. 563/2020, nu a fost primită nicio solicitare pentru primirea de informații referitoare la proiectul de act normativ.

Astfel, Înalta Curte constată că reclamanta-intimată nu a invocat și nu a dovedit o vătămare concretă care i-a fost cauzată prin nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (2) și (3) din Legea nr. 52/2003, astfel încât în cauză nu este incidentă sancțiunea nulității.

b) Sunt, de asemenea, fondate, criticile recurentei privind greșita interpretare și aplicare a art. 15 alin. (1) și (3) din Legea nr. 51/2006 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 563/2020).

În mod corect s-a reținut de către instanța de fond natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a Ordinului Președintelui ANRSC nr. 563/2020, precum și faptul că sancțiunea nulității devine incidentă dacă și în măsura în care la emiterea actului administrativ nu au fost respectate normele având forță juridică superioară, edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiții anterioare sau concomitente emiterii actului, reținând că actul administrativ trebuie să fie emis (1) în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu toate actele normative având forță juridică superioară lui, (2) de autoritatea competentă și în limitele competenței sale, (3) în forma și cu procedura prevăzută de lege.

A reținut corect instanța de fond abilitarea sa de a verifica concordanța actelor administrative cu caracter normativ supuse analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și de art. 4 alin. (1) și (3) din Legea nr. 24/2000.

Cu toate acestea, instanța de fond a concluzionat în mod greșit că aceste condiții nu ar fi întrunite de actul normativ atacat în cauză, respectiv Ordinul nr. 563/2020 al Președintelui ANRSC, considerând că acesta adaugă la lege.

În acest sens, Înalta Curte reține că art. 15 alin. (1) și (3) din Legea nr. 51/2006 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 563/2020) prevede:

"(1) Activitatea A.N.R.S.C. este finanțată integral din venituri proprii obținute din:

(...) d) orice alte sume încasate în condițiile legii, precum și contribuțiile în cuantum de 0,12% datorate de:

(i) furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilități publice, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităților aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C.;

(ii) operatorii economici care prestează activități specifice serviciului de alimentare cu apă și de canalizare și care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor.

(...)

(3) Modalitatea de achitare a contribuției prevăzute la alin. (1) lit. d), precum și cuantumul acesteia se stabilesc prin ordin al președintelui A.N.R.S.C., conform reglementărilor în vigoare.(...)"

Or, după cum se observă din textul citat, alin. (3) consacră expres posibilitatea recunoscută de Legea nr. 51/2006 președintelui A.N.R.S.C. de a stabili modalitatea de achitare și cuantumul contribuției datorate de furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilități publice, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităților aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C., respectiv de operatorii economici care prestează activități specifice serviciului de alimentare cu apă și de canalizare și care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor.

Nu este în niciun fel susținută de textul legal interpretarea dată de instanța de fond în sensul că această posibilitate se raportează la nivelul maxim al contribuției în cuantum de 0,12% prevăzut la art. 15 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 51/2006, astfel că intervenția președintelui A.N.R.S.C. ar fi limitată la stabilirea unui cuantum al contribuției cel mult egal cu procentul de 0,12%, dar care nu poate depăși în niciun caz acest procent maxim stabilit de lege.

Pe de o parte, textul nu prevede o astfel de condiție ca fiind un cuantum maxim, neexistând niciun argument juridic care să susțină teza instanței de fond potrivit căreia sintagma "în cuantum de 0,12%" ar însemna de fapt "în cuantum de cel mult egal cu procentul de 0,12%", cum greșit interpretează instanța.

Pe de altă parte, menționarea în textul legii a cuantumului de 0,12% este efectul preluării cuantumului din art. 16 alin. (3) din Anexa la Regulamentul din 24 iulie 2013 de organizare și funcționare a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Hotărârea nr. 527 din 24 iulie 2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 497 din 7 august 2013, care prevedea că:

"Se fixează în cuantum de 0,12% contribuția datorată de: a) furnizorii/prestatorii de servicii comunitare de utilități publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităților aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C. sau din fondurile bănești alocate de autoritățile administrației publice locale pentru desfășurarea acestor activități; b) operatorii economici care prestează activități specifice serviciului de alimentare cu apă și de canalizare și serviciului public de alimentare cu energie termică și care nu exploatează sisteme publice, din veniturile înregistrate ca urmare a furnizării serviciilor."

Prin urmare, interpretarea sistematică a art. 15 alin. (1) lit. d) și art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 nu poate fi decât aceea că, în momentul adoptării acestei legi contribuția este cea fixată prin art. 16 alin. (3) din Anexa la Regulamentul din 24 iulie 2013 de organizare și funcționare a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Hotărârea nr. 527 din 24 iulie 2013, publicată în Monitorul Oficial nr. 497 din 7 august 2013, în vreme ce modificările ulterioare ale cuantumului acesteia se stabilesc prin ordin al președintelui A.N.R.S.C., conform reglementărilor în vigoare.

Prin interpretarea instanței de fond, alin. (3) al art. 15 ar rămâne fără substanță.

Or, chiar instanța de fond reține în cuprinsul motivării că "stabilirea cuantumului contribuției este o măsură lăsată la aprecierea Președintelui A.N.R.S.C, în emiterea ordinului menționat, acesta beneficiind de o anumită marjă de apreciere."

Din interpretare literală a textului de lege "cuantumul acesteia se stabilește prin ordin al Președintelui A.N.R.S.C." reiese cu claritate intenția legiuitorului de a acorda A.N.R.S.C. posibilitatea stabilirii cuantumului contribuției, preluarea cuantumului fix de 0,12% în chiar textul legii reflectând cuantumul existent la momentul adoptării legii.

Același cuantum a fost menținut prin art. 18 din Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuției prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice - A.N.R.S.C., care prevedea aceeași atribuție a modificării cuantumului în sarcina Președintelui A.N.R.S.C.

Or, tocmai în temeiul acestei atribuții exprese prevăzute atât de Legea 51/2006, cât și de art. 18 alin. (3) din Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 79/2017, a fost adoptat Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 563/22.12.2020 pentru modificarea Ordinului președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 79/2017 privind modalitatea de achitare a contribuției prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice - A.N.R.S.C., aprobat prin Ordinul președintelui Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice nr. 22/2017, având ca obiect de reglementare modificarea nivelului contribuțiilor datorate potrivit art. 15 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 51/2006, după cum urmează:

"a) o contribuție în cuantum de 0,2% datorată de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă și de canalizare, precum și de servicii de salubrizare a localităților, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii;

b) o contribuție în cuantum de 0,12% datorată de către furnizorii/prestatorii de servicii de iluminat public, precum și de servicii de transport public local și județean de persoane din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării serviciilor/activităților aflate în sfera de reglementare a A.N.R.S.C."

Prin urmare, majorarea, prin Ordinul președintelui A.N.R.S.C. nr. 563/22.12.2020, a acestei contribuții, prin creșterea de la 0,12% la 0,2% a cuantumului contribuției datorate de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă și de canalizare, precum și de servicii de salubrizare a localităților, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii, s-a făcut tocmai în aplicarea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, iar nu în contra acestuia, neputându-se vorbi despre un exces de putere al autorității de reglementare.

Este lipsită de orice fundament juridic interpretarea instanței de fond în sensul că majorarea cuantumului contribuției peste procentul de 0,12% prevăzut de art. 15 alin. (1) lit. d) din același act normativ ar contraveni art. 139 alin. (1) din Constituția României, care prevede: "impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege."

Pe de o parte, art. 15 din Legea 51/2006 se referă la finanțarea A.N.R.S.C. din venituri proprii, nefiind vorba despre venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat.

Pe de altă parte, așa cum s-a arătat, creșterea de la 0,12% la 0,2% a cuantumului contribuției datorate de către furnizorii/prestatorii de servicii de alimentare cu apă și de canalizare, precum și de servicii de salubrizare a localităților, din veniturile proprii înregistrate ca urmare a furnizării/prestării acestor servicii, s-a făcut în temeiul atribuției delegate de legiuitorul însuși, prin art. 15 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, în favoarea Președintelui A.N.R.S.C.

Raportat la definiția excesului de putere din Legea nr. 554/2004 prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. m), Înalta Curte reține că A.N.R.S.C. nu a încălcat limitele competenței prevăzute de lege sau drepturile și libertățile cetățenilor, ci, dimpotrivă a acționat în sensul stabilit de teza a II-a, alin. (3) al art. 15 din Legea nr. 51/2006, respectiv cuantumul contribuției se stabilește prin ordin al Președintelui A.N.R.S.C, iar aceste sume au fost temeinic motivate în referatul de aprobare al ordinului contestat, aspect de altfel reținut și de instanța de fond.

Astfel, din cuprinsul Referatului de aprobare nr. x/11.12.2020 care a stat la baza Ordinului nr. 563/22.12.2020 reiese că justificarea adoptării Ordinului se găsește în Memorandumul cu tema: "Măsuri strategice vizând asigurarea conformării și a funcționalității proiectelor finanțate din Programul Operațional Sectorial Mediu și din Programul Operațional Infrastructură mare în sectorul deșeurilor", aprobat de Guvernul României în ședința din data de 7 mai 2020, precum și necesitatea atragerii fondurilor pentru acoperirea cheltuielilor determinate de punerea în aplicare a următoarelor prevederi:

- O.U.G. nr. 172/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative, aprobarea unor măsuri privind proiectele de mediu cu finanțare din fonduri externe nerambursabile, precum și pentru reglementarea serviciului public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane la Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, potrivit cărora în sfera serviciilor de utilități publice a fost introdus un nou serviciu de utilitate publică, respectiv procesarea apelor uzate urbane printr-un serviciu public inteligent alternativ, conform art. II din O.U.G. nr. 172/2020;

- art. VII din O.U.G. nr. 172/2020, potrivit cărora "în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice elaborează regulamentul-cadru și caietul de sarcini-cadru ale serviciului public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane ";

- art. 37

1

alin. (2) din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, introdus prin O.U.G. nr. 172/2020, potrivit cărora A.N.R.S.C. va acorda licențe operatorilor care prestează serviciul public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane;

- completările aduse de O.U.G. nr. 172/2020 la Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, potrivit cărora "autoritățile deliberative ale administrației publice locale adoptă hotărâri care vizează: aprobarea prețurilor și tarifelor pentru serviciul public inteligent alternativ pentru procesarea apelor uzate urbane, cu respectarea metodologiei de stabilire, ajustare sau modificare a prețurilor/tarifelor în vigoare elaborate de A.N.R.S.C., în cazul în care finanțarea proiectelor de investiții în infrastructură se realizează prin fonduri publice acordate de la bugetul local și/sau din alte surse decât cele de la bugetul de stat și/sau din fonduri externe nerambursabile", conform art. 37

5

alin. (4) lit. h) din O.U.G. nr. 172/2020; prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 155/2020 privind unele măsuri pentru elaborarea Planului național de relansare și reziliență necesar României pentru accesarea de fonduri externe rambursabile și nerambursabile în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență, în aplicarea cărora Ministerul Fondurilor Europene a identificat ca potențială măsură de reformă cu impact în domeniul de activitate al A.N.R.S.C. crearea cadrului legal necesar pentru elaborarea strategiilor de politici tarifare pentru operatorii regionali de apă-canalizare și a bugetelor multianuale, astfel încât să poată fi asigurată sustenabilitatea financiară a activităților curente și de investiții pe termen mediu și lung pentru serviciile de alimentare cu apă și de canalizare;

- modificările aduse de O.U.G. nr. 74/2018 la Legea nr. 211/2011 privind regimul deșeurilor, prin care au fost instituite, la nivel național, tarife distincte pentru gestionarea deșeurilor de hârtie, metal, plastic și sticlă din deșeurile municipale, respectiv tarife distincte pentru gestionarea altor deșeuri colectate separat, atât pentru activitățile desfășurate de operatorii de salubrizare, cât și pentru beneficiarii serviciului de salubrizare, fără ca aceste tarife să aibă corespondent în Legea serviciului de salubrizare a localităților nr. 101/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și fără a fi desemnată o autoritate care să elaboreze metodologia de calcul a tarifelor distincte prevăzute la art. 17 alin. (1) lit. c) și f) -g) din Legea nr. 211/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

De altfel, în expunerea de motive a Legii nr. 225/2016 de modificare și completare a Legii nr. 51/2006, cu completările și modificările ulterioare, inițiatorii au prevăzut posibilitatea reglementatorului (A.N.R.S.C.) de independență financiară conform raportului OECD, arătându-se că "bugetul propriu al reglementatorului oferă posibilitatea atingerii țintelor impuse...", iar în motivarea ordinului contestat modificarea cuantumului de la 0,12% la 0,2% este justificată tocmai prin posibilitatea reglementatorului de a-și atinge țintele impuse prin lege.

Or, în aceste condiții, raportat la conținutul reglementării cuprinse în actul normativ contestat (modificarea cuantumului contribuției datorate la bugetul A.N.R.S.C., în sensul majorării acestuia), Înalta Curte apreciază că actul este emis în temeiul unei atribuții legale, date de însuși legiuitor în competența Președintelui A.N.R.S.C. și este suficient motivat, având în vedere considerentele care au fost expuse în Referatul de aprobare, instrument care face corp comun cu actul contestat, fiind justificat de considerente obiective, ceea ce exclude teza unui exces de putere.

În consecință, Înalta Curte reține că, în emiterea Ordinului contestat, autoritatea nu a acționat cu exces de putere, nefiind întrunite condițiile prevăzute de art. 2, alin. (1), lit. m) din Legea nr. 554/2004.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatându-se întemeiat motivul de casare a sentinței întemeiat pe dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice împotriva sentinței civile nr. 525 din 16 martie 2022 și a încheierii de ședință din 15 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea în anulare formulată de reclamanta A. și Comunale, ca nefondată.

Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței și ale încheierii recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice împotriva sentinței civile nr. 525 din 16 martie 2022 și a încheierii de ședință din 15 decembrie 2021, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea în anulare formulată de reclamanta A. și Comunale, ca nefondată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței și ale încheierii recurate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 ianuarie 2024.