Decizia nr. 2436/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 07.09.2022 pe rolul Curții de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a solicitat anularea parțială a Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației publice nr. 1895/2016, respectiv a punctului 8 din art. 44 alin. (2) din Anexa nr. 1 și a Anexei nr. 12 din Anexa nr. 1 la Ordinul susmenționat, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 10/F-CONT din 27.01.2023, Curtea de Apel Pitești– secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, a anulat parțial Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1895/2016, respectiv punctul 8 din art. 44 alin. (2) din Anexa nr. 1 la acest Ordin și a Anexei 12 din Anexa nr. 1 la Ordinul susmenționat și a luat act că reclamantul a solicitat cheltuieli de judecată pe cale separată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 10/F-CONT din 27.01.2023 a Curții de Apel Pitești– secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administratiei solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiată. Susține recurentul pârât în recurs că, față de prevederile Regulamentului privind verificarea și expertizarea tehnică a proiectelor, expertizarea tehnică a execuției lucrărilor și a construcțiilor, precum și verificarea calității lucrărilor executate, aprobat prin H.G. nr. 925/1995, responsabilul tehnic cu execuția "f) oprește execuția lucrărilor de construcții în cazul în care se produc accidente tehnice și/sau constată abateri de la prevederile proiectului tehnic de execuție, înștiințează Inspectoratul de Stat în Construcții -ISC sau, după caz, structurile proprii de control din cadrul instituțiilor prevăzute la art. 34 din Legea nr. 10/1995, republicată, cu completările ulterioare, și permite reluarea lucrărilor numai după remedierea acestora" (art. 17), de unde reiese că exercitarea atribuțiilor de responsabil tehnic cu execuția implică exercițiul autorității de stat. Conform sentinței penale nr. 2437/27.11.2017, intimatul reclamant A. a fost cercetat sub aspectul săvârșirii infracțiunii de cumpărare de influență prev. de art. 290 alin. (1) C. pen. raportat la art. 6 din Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție, iar, pe lângă pedeapsa de 3 ani închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de cumpărare de influență, intimatului i s-a aplicat și o pedeapsă complementară pe o durată de 2 ani prin care i s-a interzis, printre altele, exercitarea dreptului de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat (art. 67 alin. (1) lit. b) C. pen.). Astfel, fața de cele sus-menționate, reiese ca anularea parțială a Ordinului Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1895/2016, respectiv punctul 8 din art. 44 alin. (2) din Anexa nr. 1 la acest Ordin și a Anexei nr. 12 din Anexa nr. 1 la Ordinul sus-menționat nu este suficientă pentru confirmarea dreptului de practică al intimatului în profesia reglementată de responsabil tehnic cu execuția, în condițiile în care acestuia îi este interzis exercițiul autorității de stat. Arată pârâtul recurent că documentele și condițiile necesare de a accede la examenul de autorizare ca responsabil tehnic cu execuția, precum și cele pentru confirmarea dreptului de practică pentru această profesie, sunt prevăzute doar în Procedura aprobată prin Ordinul MDRAP nr. 1895/2016, nu și în Legea nr. 10/1995. Prin urmare, în speță nu se poate susține că s-a adăugat la lege, pentru că legea nu conține astfel de prevederi. Totodată, se susține în recurs că dispozițiile art. 26 alin. (8) din Legea nr. 10/1995, au fost adoptate în anul 2020, prin Legea nr. 204/2020 (pct. 4 al art. I), la 4 ani după aprobarea Procedurii prin Ordinul MDRAP nr. 1895/2016, astfel încât instanța de fond a reținut în mod eronat doar cele 3 cazuri limitative în care se poate dispune suspendarea dreptului de practică. Mai mult, consideră că Procedura aprobată prin OMDRAP nr. 1895/2016 stabilește sancțiunile care intervin dacă sunt încălcate condițiile de a acces în profesia de responsabil tehnic cu execuția și de prelungire a dreptului de practică, în condițiile legii. Având în vedere aspectele menționate, consideră recurentul pârât că prevederile pct. 8 al alin. (2) ale art. 44 sunt suficient de clare, nefiind încălcate prevederile cu privire la regulile de tehnică legislativă stabilite de Legea nr. 24/2000, așa cum în mod greșit se reține în considerentele hotărârii recurate. De asemenea, arată recurentul că restrângerea drepturilor solicitantului nu s-a făcut prin această procedură, întrucât responsabilul tehnic cu execuția trebuie să îndeplinească, pe tot cuprinsul activității, condițiile care au stat la baza acordării dreptului de practică, inclusiv să nu aibă înscrieri în cazierul judiciar, fapt care rezultă și din prevederile art. 26 alin. (8) din Legea nr. 10/1995, potrivit cărora: "Pe durata suspendării dreptului de practică ca urmare a expirării perioadei de valabilitate a atestatului/autorizației sau ca urmare a suspendării ori anulării certificatului de atestare tehnico-profesională a verificatorului de proiecte/expertului tehnic sau a autorizației responsabilului tehnic cu execuția/dirigintelui de șantier, ca urmare a aplicării sancțiunilor complementare prevăzute de art. 37 alin. (1) și (2), specialistul cu activitate în construcții nu mai poate îndeplini activitățile pentru care a fost atestat/autorizat." În drept, recurentul pârât a invocat dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 483 și următoarele din C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimatul reclamant A. a solicitat, cu prioritate, constatarea nulității recursului ca nemotivat, și, în subsidar, respingerea recursului ca nefondat. Arată intimatul reclamant că recurentul a considerat ca RTE este o funcție ce implica exercițiul autorității publice, iar suspendarea din profesie este rezultatul sentinței de condamnare, care conține pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unei asemenea funcții, însă acest motiv de apel nu are legătură cu motivul de casare, pentru că se referă la situația personală a intimatului. Susține intimatul că motivul privind exercitarea unei funcții de autoritate publică de către RTE este invocat pentru prima dată în recurs si reprezintă o interpretare greșită a prevederilor care reglementează RTE. Se mai arată în întâmpinare că prevederile din Legea nr. 10/1995 invocate în susținerea legalității Ordinului MDLPA nu conțin nici o reglementare a cazului de suspendare din speța de față, ceea ce confirmă ca Ordinul contestat a depășit limitele în care se putea emite acest act normativ secundar. Mai mult, prevederile art. 37 alin. (2) din Legea nr. 10/1995 nu au nicio legătura cu suspendarea din profesie a intimatului, deoarece se referă la o cu totul altă situație față de cea din speță, si anume la cazul RTE aflat in exercitarea profesiei si căruia i s-a aplicat sancțiunea complementară de suspendare din profesie (pe o perioada limitată) în urma săvârsirii uneia din contravențiile din art. 36 din Lege. De asemenea, se invocă în întâmpinare că data emiterii Ordinului MDLPA nu are nicio relevanță asupra legalității prevederilor contestate din acest act normativ. Acest motiv de recurs este străin de obiectul litigiului si reprezintă o recunoaștere a nelegalitătii Ordinului MDLPA, deoarece emitentul actului a confirmat că nu este în acord cu modificările aduse Legii nr. 10/1995. Ca act normativ secundar, Ordinul trebuia să fie în concordanță si în limitele prevăzute în Legea nr. 10/1995, indiferent că, după apariția sa, legea în baza căruia a fost emis a suferii modificări. Susține intimatul și că invocarea art. 26 alin. (8) din Legea nr. 10/1995, ca temeiul al restrângerii dreptului la practica RTE nu are legătura cu legalitatea Ordinului MDLPA, ci privește situația sa personală, însă, chiar si în aceste condiții, se observă că art. 26 alin. (8) din Legea nr. 10/1995 nu a reprezentat temeiul pentru suspendarea din profesie (ci datele înscrise in cazierul judiciar), acest text de lege reglementând alte cazuri de suspendare din profesie, care nu au legătura cu situația din speță (expirarea duratei autorizației RTE si aplicarea sancțiunii complementare a amenzii contravenționale). Se mai arată în întâmpinare că susținerile privind afișarea proiectului Ordinului MDLPA pentru consultare publică nu are legătura cu obiectul litigiului (legalitatea Ordinului), iar consultarea publică nu poate acoperi nelegalitatea acestui act normativ, neexistand nici un temei legal în acest sens.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Prioritar se impune a preciza că, prin încheierea de dezbateri din 11.04.2024, a fost respinsă excepția nulității recursului pentru pretinsa nemotivare a căii de atac, Înalta Curte constatând că recursul declarat de către pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administratiei se circumscrie, în drept, prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. 5.1. Succintă prezentare a situației de fapt Intimatul reclamant este inginer în construcții și titularul autorizației și legitimației de responsabil tehnic cu execuția lucrărilor de construcții nr. x. Prin cererea înregistrată cu nr. 7298 la data de 25 februarie 2022, a solicitat Inspectoratului de Stat în Construcții (ISC) confirmarea periodică a dreptului de practică în funcția de responsabil tehnic cu execuția lucrărilor de construcție. Prin adresa din 26.05.2022, întocmită de Inspectoratul de Stat în Construcții (ISC), intimatul reclamant a fost informat că nu îndeplinește condițiile pentru confirmarea periodică a dreptului de practică solicitat, întrucât figurează cu date înscrise în cazierul judiciar și în consecință, nu îndeplinește condiția prevăzută în art. 44 alin. (2) pct. 2 din Procedura prevăzută în Anexa 1 la Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (OMDRAP) nr. 1895/2016. Totodată, prin aceeași adresă, reclamantul a fost informat că s-a dispus suspendarea dreptului de practică a acestuia în calitate de responsabil tehnic cu execuția. Conform sentinței penale nr. 2437 din 27.11.2017, pronunțate de Tribunalul București – secția I Penală, intimatul reclamant A. a fost condamnat la o pedeapsă de 3 ani închisoare pentru săvârșirea infracțiunii de cumpărare de influență (prevăzută de art. 290 alin. (1) C. pen. raportat la art. 6 din Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție), și i s-a aplicat și o pedeapsă complementară pe o durată de 2 ani, prin care i s-a interzis exercitarea dreptului de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat (art. 67 alin. (1) lit. b) din C. pen.). De asemenea, în baza art. 91 C. pen. s-a dispus suspendarea executării sub supraveghere pe un termen de supraveghere de 4 ani, conform art. 92 alin. (1) C. pen. 5.2. Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma motivelor de recurs invocate de către recurentul pârât, Înalta Curte constată că rercursul este întemeiat pentru următoarele considerente: Potrivit dispozițiilor art. I pct. 12 din Legea nr. 177/2015 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, dispoziții cuprinse ulterior, după republicarea Legii nr. 10/1995, în art. 21 alin. (2) lit. b) din acest din urmă act normativ "Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. organizează... autorizarea responsabililor tehnici cu execuția și a diriginților de șantier, precum și confirmarea periodică privind exercitarea dreptului de practică al acestora". În vederea exercitării acestei atribuții de către Inspectoratul de Stat în Construcții, prin art. III alin. (2) din Legea nr. 177/2015 s-a prevăzut că "în termen de 4 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. va elabora procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția și va prelua de la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice lista specialiștilor cu activitate în construcții atestați pentru competența de responsabil tehnic cu execuția și matca aferentă certificatelor de atestare tehnico-profesională emise pe numele acestora. Procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția se aprobă prin ordin al ministrului dezvoltării regionale și administrației publice". În aplicarea acestei prevederi a fost emis, de către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ordinul nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții. Înalta Curte constată, astfel, că opțiunea legiuitorului primar, respectiv Parlamentul, a fost de a stabili competența elaborării procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția în sarcina I.S.C, iar, pe cea a aprobării procedurii, în sarcina ministrului dezvoltării regionale și administrației publice. Or, în această situație, nu se poate reține o contrarietate cu privire la condițiile privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, între dispozițiile Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 1895/2016 și dispozițiile actului normativ de rang superior, respectiv Legea nr. 10/1995, întrucât actul normativ superior nu reglementează aceste condiții, ci, așa cum s-a arătat, doar deleagă competența elaborării și aprobării procedurii care circumscrie condițiile autorizării și exercitării dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția. Astfel, în mod implicit, criticile de nelegalitate privind neconcordanța dintre dispozițiile Ordinului nr. 1895/2016 și cele ale Legii nr. 10/1995, vizează însăși prevederile legii de rang superior- Legea nr. 10/1995- or, instanța de contencios administrativ nu are competența de a verifica dacă procedura privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția trebuia reglementată în cuprinsul Legii nr. 10/1995, ori putea fi reglementată, așa cum s-a și întâmplat, printr-un act administrativ infralegal. Mai mult, Înalta Curte reține că, potrivit prevederilor art. art. 38 alin. (1), (2), (3) și (4) din Ordinul nr. 1895/2016 "calitatea de responsabil tehnic cu execuția se dovedește prin autorizația emisă de I.S.C./dreptul de practică se dovedește cu legitimația aflată în termen de valabilitate, emisă de I.S.C. odată cu autorizația prevăzută la alin. (1)/valabilitatea legitimației este de 5 ani de la data emiterii, iar dreptul de practică se poate prelungi din 5 în 5 ani, în conformitate cu prevederile art. 44, prin emiterea unei noi legitimații cu același termen de valabilitate/titularii autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția ale căror legitimații nu sunt în termenul de valabilitate nu pot desfășura activitate în domeniul autorizat, în perioada în care legitimația nu este valabilă". De asemenea, potrivit art. 15 alin (1) lit f din același Ordin, "dosarul de autorizare în profesia reglementată de responsabil tehnic cu execuția, depus de solicitantul cetățean român în vederea participării la examenul de autorizare, cuprinde în mod obligatoriu următoarele documente...(f) declarație pe propria răspundere din care să rezulte că solicitantul nu este înscris în cazierul judiciar, că nu a suferit condamnări pentru concurență neloială, abuz de încredere, fals sau altă infracțiune pentru care este prevăzută pedeapsa complementară a interzicerii unor drepturi, întocmită conform modelului prevăzut în anexa nr. 12". Conform dispozițiilor legale antereferite, autorizația face dovada calității de responsabil tehnic cu execuția, în timp ce legitimația, eliberată odată cu autorizația, face dovada dreptului de liberă practică pe o perioada de cinci ani, în fapt, legitimația având rolul de a "confirma" autorizația din cinci în cinci ani. Or, dacă pentru obținerea autorizației, care conferă calitatea de responsabil tehnic cu execuția și stă "la baza" dreptului de liberă practică dovedit cu legitimația, se cere dovada cu, declarație pe propria răspundere din care să rezulte că solicitantul nu este înscris în cazierul judiciar, că nu a suferit condamnări pentru concurență neloială, abuz de încredere, fals sau altă infracțiune pentru care este prevăzută pedeapsa complementară a interzicerii unor drepturi, întocmită conform modelului prevăzut în anexa nr. 12;", este întemeiată condiția ca aceeași dovadă să se solicite și la prelungirea dreptului de liberă practică (art. 44 alin. (2) pct. 8 din Ordin), asta în timp ce instanța nu a fost învestită să verifice condițiile de obținere a autorizației, ci doar pe cele de prelungire a dreptului de liberă practică. În același timp însă, Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, consideră că o decizie de a nu prelungi dreptul de liberă practică în condițiile în care nu este îndeplinită condiția de la art. 44 alin. (2) pct. 8 din Ordin, nu are efect pe perioadă nedeterminată, ci doar pentru perioada în care, în cazierul judiciar sunt înscrise mențiunile care atrag neprelungirea dreptului la liberă practică, radierea acestor mențiuni având loc în condițiile art. 15 din Legea nr. 290/2004 privind cazierul judiciar. Deosebit, trebuie de precizat că refuzul confirmării periodice a dreptului de liberă practică ca responsabil tehnic cu execuția al intimatului reclamant, respectiv suspendarea acestui drept, sunt întemeiate pe dispozițiile sentinței penale nr. 2437 din 27.11.2017, pronunțate de Tribunalul București – secția I Penală, prin care acestuia i s-a interzis exercitarea dreptului de a ocupa o funcție care implică exercițiul autorității de stat, aspect care, însă, nu are legătură cu criticile de nelegalitate formulate de intimatul reclamant în prezenta acțiune față de Ordinul nr. 1895/2016, întrucât, așa cum a susținut și intimatul reclamant în întâmpinare, în prezenta cauză instanța nu verifică în ce măsură funcția de "responsabil tehnic cu execuția" - RTE, implică ori nu "exercițiul autorității de stat", o astfel de analiză fiind posibilă doar într-un litigiu care ar avea ca obiect contestarea adresei nr. x din 26.05.2022, întocmită de Inspectoratul de Stat în Construcții. În concluzie, Înalta Curte constată că nu sunt date motivele de nelegalitate invocate de către intimatul reclamant A. cu privire la punctul 8 din art. 44 alin. (2) din Anexa nr. 1 și a Anexei 12 din Anexa nr. 1 la Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice nr. 1895/2016, urmând ca, în baza art. 496, 497 din C. proc. civ. să admită recursul și să caseze sentința recurată și, în rejudecare, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, să respingă acțiunea, ca nefondată.