ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5776/2023

Ședința publică din data de 5 decembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea adresată Tribunalului Tulcea la data de 23.03.2023 și înregistrată sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, solicitând, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 și art. 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea prevederilor Legii nr. 152/2017 și a prevederilor Legii 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 01.09.2017, și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, precum și obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a M.A.I. să restituie sumele reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, prevederile Legii nr. 152/2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 50 și art. 60 din Legea nr. 223/2015, de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 15.12.2016, și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 și art. 2, conform gradului deținut, de agent șef principal, sume actualizate cu indicele de inflație, dacă este cazul, și a plății dobânzii legale penalizatoare peevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

A invocat reclamantul exceptia de neconstitutionalitate extrinsecĂ a disp. art. VII, pct. 2 si 3 din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la dispozitiile art. 1 alin. (3) si (5) și ale art. 79 alin. (1) din Constitutie, care afectează Ordonanța de urgentä a Guvernului nr. 59/2017 în ansamblul säu.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului Tulcea, secția civilă, de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 701/2023 pronunțată la data de 07.06.2023 în dosar nr. x/2023 Tribunalul Tulcea, secția civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocate din oficiu și a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință Tribunalul Tulcea, secția civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență că obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtei la efectuarea unor operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului pretins de reclamant, fiind circumscris art. 8 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, în coordonatele trasate de art. 9 alin. (5) teza finală din același act normativ.

Instanța competentă în soluționarea cererii de mai sus este cea prevăzută de art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004, respectiv secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, litigiul privind un act emis de autoritățile publice centrale (Guvernul României) și realizarea unor operațiuni administrative legate de acesta.

Chiar dacă ordonanța de Guvern atacată (O.G. nr. 59/2017) nu reprezintă un act administrativ ci normativ, prevederile art. 10 mai sus citat vor fi aplicabile prin analogie, pentru identitate de rațiune juridică, față de rangul central al organului emitent al actului contesta.

Pe de altă parte, raportat la competența specială a completelor de asigurări sociale din cadrul tribunalelor, aceasta este reglementată expres de dispozițiile art. 153 din Legea nr. 263/2010, iar între categoriile de litigii ce fac obiectul acestei jurisdicții nu se regăsesc și cele având ca obiect acțiunile împotriva ordonanțelor de Guvern, conform art. 9 din Legea 554/2004, potrivit căruia:,,(1 Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. (3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Ca urmare a declinării competenței, dosarul a fost înregistrat la data de 20.07.2023 pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, sub același număr de dosar, respectiv sub nr. x/2023.

Hotărârea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 276 pronunțată la data de la 23.10.2023 Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis la rându-i excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Tulcea, secția de contencios administrativ și fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, pentru pronunțarea regulatorului de competență.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență că obiectul cererii de chemare în judecată, nu se referă la un act administrativ tipic sau asimilat în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și, chiar dacă odată cu cererea de chemare în judecată a fost invocată și excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. VII pct. 2 și pct. 3 din O.U.G. nr. 59/2017, competența instanței de contencios administrativ poate fi atrasă, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 9 din Legea contenciosului administrativ numai dacă, potrivit alin. (5) al acestui text legal, prin acțiunea persoanei vătămate s-au solicitat despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative emise în executarea unor ordonanțe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, ori obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei operațiuni administrative.

A mai reținut Curtea de Apel Constanța că intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004 numai raporturile de drept administrativ născute în aplicarea ordonanței de guvern față de care a fost invocată excepția de neconstituționalitate, raporturi juridice în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică și care sunt supuse unui regim de drept public și s-a raportat doar la calitatea de autorități publice centrale a pârâtelor din cauză, deși potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 se soluționează potrivit rangului autorității numai cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile. Astfel, în lipsa unui act administrativ contestat și având în vedere că obiectul cererii nu îl reprezintă taxe și impozite, competența nu se poate stabili în raport de rangul autorității și nici în raport de valoarea despăgubirilor solicitate, motiv pentru care nu se pot aplica prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004 pentru stabilirea competenței, în acest caz, fiind incidente dispozițiile art. 95 pct. 1 C. proc. civ., care stabilesc competența tribunalului ori de câte ori nu este dată prin lege în competența altei instanțe.

Curtea a mai reținut că, în lipsa reglementării în dispozițiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 a competenței materiale în situații precum cea din prezenta cauză, în raport de prevederile art. 122 C. proc. civ. și art. 95 pct. 1 C. proc. civ., nu se poate proceda la o aplicare a regulilor de competență prin analogie, întrucât ar însemna să se eludeze aceste dispoziții legale, dispoziții care sunt emise tocmai pentru a reglementa acest tip de situații. Respectând dreptul de dispoziție al reclamantului care a indicat explicit motivele de drept pe care se întemeiază cererea sa de chemare în judecată, a apreciat că, în cauză competența de soluționare a cauzei revine, în raport de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, secției de contencios administrativ, căreia i-ar reveni și obligația de a verifica în ce măsură pretențiile deduse judecății intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Față de aceste considerente, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și, în consecință, a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei, în favoarea Tribunalului Tulcea, secția contencios administrativ și fiscal.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență.

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate, de obiectul litigiului și de normele legale incidente cauzei, Înalta Curte stabilește competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că în cauză ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

În speță, conflictul privește competența materială de soluționare a cauzei și s-a ivit în soluționarea cauzei în primă instanță.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2 și art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a pronunța regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente.

În speță, acțiunea introductivă întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 544/2004 vizează solicitarea reclamantului de a se constata vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, precum și asigurarea fondurilor, respectiv restituirea sumelor reținute din pensie, rezultate din indexarea și actualizarea pensiei raportat la art. 38 din Legea 153/2017 și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, sume actualizate cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe îl constituie problema identificării obiectului cauzei deduse judecății și a normelor legale aplicabile.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că raportul juridic litigios nu vizează dreptul la pensie, în sine, nefiind puse în discuție aspecte privind stabilirea unui atare drept sau neîndeplinirea, în fapt, de către pârâtă, a unei obligații de achitare a pensiei.

Ceea ce a solicitat reclamantul prin cererea introductivă este, așa cum s-a precizat, acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, indicat în mod expres, însoțită de excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017. Cu alte cuvinte, este nemulțumit de faptul că, în contextul emiterii O.U.G. nr. 59/2017, s-a modificat dreptul la actualizarea pensiei de serviciu al cărei beneficiar este, astfel cum era reglementat de art. 59 și art. 60 din Legea nr. 223/2015, considerându-se vătămat de aplicarea prevederilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017.

Totodată, în vederea recuperării prejudiciului suferit, a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituțional, fiind formulată în contradictoriu cu autoritățile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Așadar, Înalta Curte reține că reperele cadrului procesual obiectiv al cauzei pendente sunt cele ale acțiunii în contencios administrativ reglementate de art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative."

Astfel, față de natura dreptului pretins și de scopul urmărit prin exercitarea acțiunii în justiție, demersul reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor O.U.G. nr. 59/2017 care se produc direct asupra dreptului legitim al acestuia la pensie și sunt apreciate de către reclamant vătămătoare, fiind incidentă procedura specială reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea CCR în vederea efectuării controlului de constituționalitate al actului Guvernului, sesizare ce a fost formulată în cauză

Prin urmare, acțiunea reclamantului intră în competența instanței de contencios administrativ, față de prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în ceea ce privește instanța de contencios administrativ competentă se reține incidența dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (3) din aceeași lege.

Prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabilesc două criterii pentru determinarea instanței de contencios administrativ competente, respectiv pozitionarea autorității publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală sau locală) și valoarea impozitului, taxei, contribuției care face obiectul actului administrativ.

Reclamantul, socotindu-se vătămat în drepturile și interesele sale legitime, a solicitat obligarea autorităților la repararea prejudiciului, astfel că, acțiunea fiind întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu operează criteriul valoric, ci este determinant criteriul rangului central al autoritățiilor publice pârâte (Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne) față de care s-a solicitat acordarea de despăgubiri în situația în care prevederile ordonanței de urgență vor fi declarate neconstituționale, competența materială de soluționare a cauzei revenind, prin urmare, secției de contencios administrativ a curții de apel.

În concluzie, raportat la scopul urmărit de reclamant prin introducerea acțiunii de față pe rolul instanței de contencios administrativ, respectiv la obiectul concret al acțiunii ce constă în obligarea autorităților pârâte, autorități publice centrale, la plata de despăgubiri, competența materială și teritorială de soluționare a cauzei aparține, în conformitate cu art. 9 alin. (5) coroborat cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Constanța, în a cărei circumscripție teritorială își are domiciliul reclamantul.

Temeiul legal al soluției adoptate asupra conflictului de competență

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., Înalta Curte, având în vedere dispozițiile art. 9 alin. (5) coroborat cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, va stabili competența materială de soluționare în primă instanță a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența materială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne în favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 decembrie 2023.