ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 385/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 04.09.2020, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională Apele Române a solicitat anularea în parte a Autorizației de Gospodărire a Apelor nr. 250/15.11.2019 privind Barajul și acumularea Drăgășani în sensul anulării obligației nr. 7 din Cap. "Titularul autorizației este obligat", măsură care instituie obligația "să ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori", iar în subsidiar, obligarea pârâtei la modificarea obligației contestate în sensul respectării dispozițiilor art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situațiilor de urgență generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundații, secetă hidrologică, precum și incidente/accidente la construcții hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă și poluări marine în zona costieră, astfel încât, obligația impusă societății să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenție pentru asigurarea funcționării în condiții de siguranță a echipamentelor hidromecanice.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 53 din 21 ianuarie 2021 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale S.A. în contradictoriu cu pârâta Administrația Națională Apele Române, ca nefondată.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a formulată. În motivarea recursului s-a arătat că instanța de fond a interpretat greșit actul normativ reținut drept temei juridic, respectiv art. 34 din Legea nr. 107/1996, iar pentru argumentarea soluției a împrumutat apărarea pârâtei. Astfel, instanța nu a analizat actele aflate la dosarul cauzei și a făcut presupuneri fără temei legal, reținând calitatea reclamantei de administrator al lucrărilor hidrotehnice, deși contractul de concesiune nr. x/2004 stabilește foarte clar atât calitatea reclamantei de concesionar, cât și obligațiile ce îi revin în această calitate, iar trimiterea la art. 11 lit. i) din acest contract unde este prevăzută obligația de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate precum (...) protecția mediului (...), ar trebui să fie interpretată de instanță cu privire la obligațiile expres prevăzute în cuprinsul legii (dacă există) și nu presupunând ca fiind legală orice altă sarcină stabilită de către o autoritate. Instanța a ignorat faptul că nu este prevăzută în mod expres în lege sau în Regulamentul de exploatare al Amenajării Drăgășani vreo obligație privitoare la igienizarea apei/luciului de apă a lacului de acumulare, acest aspect fiind probat prin obiectul contractului de concesiune care nu cuprinde și luciul de apă, ci, exclusiv construcțiile hidrotehnice (diguri, baraj) și terenul pe care acestea sunt amplasate - cuveta lacului. Chiar dacă instanța a prezentat în sentința recurată textele din Legea apelor (anexa1 pct. 5, 35 și 75), print-o interpretare greșită, aceasta a considerat că obligația de ignienizare a luciului de apă intervine în mod natural, datorită dublei calități de "utilizator de apă" și "persoană care are în exploatare alte asemenea lucrări". În opinia recurentei, argumentele instanței referitoare la caracterul preventiv al obligației contestate și necesitatea unei bune funcționări a agregatelor hidrotehnice, precum și prevenirea poluării cauzate de funcționarea lor necorespunzătoare, nu pot justifica existența obligației introdusă în autorizația de gospodărire a apelor, deoarece, tocmai modul de formulare a obligației în discuție presupune un anumit grad de poluare, iar societatea reclamantă este obligată să intervină pentru curățarea apei poluate de alte persoane, cu intenție sau fără intenție. În consecință, a apreciat că nu există caracterul preventiv reținut de prima instanță în argumentarea soluției pronunțate. Din interpretarea dispozițiilor art. 34 alin. (1) și art. 3 1 din Legea nr. 107/1996 rezultă că asupra apei, ca bun al statului, reclamanta nu intervine sub nicio formă. Societatea nu are obligații expres prevăzute de lege cu privire la apă, care nu i-a fost dată în concesiune/administrare, ba din contra, Hidroelectrica este cea care achită pârâtei dreptul de folosință a apei. A mai arătat recurenta că instanța nu a analizat limitele dreptului autorității de a stabili obligații în sarcina Hidroelectrica, în acest sens susținându-se că, deși autoritatea trebuie să impună anumite măsuri cadru pentru funcționarea unei amenajări hidroelectrice, aceasta și instanța de judecată nu pot face abstracție de prevederile legislației conexe ce reglementează dreptul persoanei juridice de a acționa, limitat la activitățile cuprinse în actul său constitutiv. Cu privire la respingerea de către prima instanță a principiului "poluatorul plătește" recurenta a susținut că în mod greșit a fost adoptată această soluție, întrucât niciun act normativ invocat în cuprinsul sentinței pronunțate drept temei pentru respingerea plângerii reclamantei nu prevede în mod expres obligația contestată de aceasta. În schimb, prima instanță a făcut trimitere la textul de lege care prevede posibilitatea ca autoritatea să stabilească și alte obligații, fără respectarea condiției de a se conforma legislației în vigoare. Pentru societatea reclamantă obligația contestată are caracter vătămător, deoarece ar trebui să facă ceea ce legislația impune poluatorului, aspect neanalizat de către prima instanță, care a concluzionat în mod eronat asupra netemeiniciei cererii reclamantei. În sprijinul opiniei exprimate, recurenta-reclamantă a invocat și practica neunitară a pârâtei, susținând că există unități din subordinea administrativă a acesteia care interpretează corect legislația și stabilesc obligații, în temeiul acelorași acte normative, exemplificând în acest sens Autorizația de gospodărire a apelor nr. 101 din 19.12.2019 privind Barajul și lacul de acumulare Malaia, județul Vâlcea, prin care Administrația Bazinală de Apă Olt a impus pentru Hidroelectrica S.A. obligația de a acționa pentru curățarea frontului de retenție (frontal deversant și prize hidroagregate) de plutitorii ce pot crea blocaje (lemn, bușteni, etc.) prin colectarea și transportul acestora în locuri special amenajate. În final, recurenta a arătat că în plângerea formulată au fost invocate dispozițiile art. 42 alin. (2) lit. h) din anexa la Ordinul nr. 459/78/2019, în temeiul cărora Hidroelectrica asigură participarea cu forțte și mijloace de intervenție operativă penttru combaterea poluărilor accidentale în zona lacurilor de acumulare ale centralelor hidroelectrice din administrare, precum și colectarea plutitorilor din zona frontului de barare al lucrărilor de administrare. Instanța a menționat în cuprinsul sentinței acest fapt, însă preluând apărarea pârâtei, a reținut greșit "că acestă atribuție aparține Ministerului Energiei, care o exercită prin intermediul reclamantei". Astfel, este corect și legal ca reclamanta, pentru evitarea unor incidente cu efecte asupra construcțiilor hidrotejnice să ia măsuri în zona frontului de retenție și să îndepărteze plutitorii, însă această obligație nu poate fi extinsă pe toată suprafața lacului de acumulare.

Apărările formulate de intimată Intimata-pârâtă Administrația Națională Apele Române a depus întâmpinare, și a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii instanței de fond, întrucât obligația impusă prin actul administrativ de reglementare contestat în cauză este în deplină concordanță cu normele legale în vigoare.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de anulare în parte a Autorizației de Gospodărire a Apelor nr. 250/15.11.2019 privind Barajul și acumularea Drăgășani, emisă de pârâta Administrația Națională Apele Române, respectiv obligația nr. 7 din Cap. "Titularul autorizației este obligat", de a luat "măsuri de asigurare a igienizării suprafeței luciului de apă și de curățire de plutitori". În subsidiar, s-a solicitat obligarea pârâtei la modificarea obligației contestate în sensul respectării dispozițiilor art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019, astfel încât, obligația impusă societății să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenție pentru asigurarea funcționării în condiții de siguranță a echipamentelor hidromecanice. Prima instanță a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei, iar calea de atac promovată împotriva acestei soluții a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit motivului de recurs invocat, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente. Astfel, analizând punctual susținerile recurentei, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticii vizând reținerea greșită a calității sale de administrator al apei/luciului de apă, în considerarea căreia ar avea obligația realizării activităților de igienizare . Sub aspectul reliefat prezintă relevanță prevederile art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996, conform cărora: "În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligația de întreținere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca și de întreținere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor și a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective". Aplicând textul legal enunțat situației deduse judecății în prezenta cauză, se desprinde concluzia că societatea Hidroelectrica S.A. trebuie să asigure, atât întreținerea, repararea sau refacerea lucrărilor, cât și întreținerea albiilor, cuvetelor și a malurilor. Din această perspectivă este de observat că prima instanță a făcut o justă interpretare și aplicare a dispozițiilor legale menționate, reținând că reclamanta se înscrie în ipoteza normei legale enunțate ca urmare a contractului de concesiune a barajului și lacului de acumulare Drăgășani nr. 171/27.12.2004, încheiat între Ministerul Economiei și Comerțului, în calitate de concedent, și reclamantă, în calitate de concesionar, aprobat prin H.G. nr. 2077/2004. Acest contract are ca obiect concesiunea bunurilor proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice și a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, în scopul exploatării, reabilitării, modernizării, retehnologizării, precum și a construirii de noi amenajări hidroenergetice conform programelor de investiții. Art. 11 lit. i) din acest contract de concesiune prevede că una dintre obligațiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligații legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecția mediului. Or, îndeplinirea obligației contestate din cuprinsul autorizației în discuție are drept scop chiar asigurarea protecției mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producție a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea. Parte integrantă a autorizației de gospodărire a apelor, care reprezintă actul ce condiționează din punct de vedere tehnic și juridic funcționarea sau exploatarea obiectivelor construite pe ape sau care au legătură cu apele de suprafață, subterane, precum și funcționarea și exploatarea în continuare a acestora, este Regulamentul de exploatare aferent fiecărei lucrări hidrotehnice, iar recurenta face parte din categoria persoanelor care au în exploatare "alte asemenea lucrări", astfel că obligația de întreținere îi revine în considerarea acestei calități, fiind un utilizator de apă, incumbându-i întreținerea inclusiv a apei ce ocupă terenul pe care se află lucrările exploatate. În consecință, nu pot fi primite argumentele recurentei din această perspectivă, prima instanță procedând în mod corect la verificarea legalității obligației stabilite în sarcina părții prin raportare la întregul ansamblu normativ incident în materie (pct. 5, 35 și 75 Anexa 1 la Legea nr. 107/1996, art. 1 alin. (2) și art. 6 din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019), nefiind identificate elemente de natură a contura nelegalitatea actului contestat. În mod similar, față de trimiterea reclamantei la prevederile art. 42 alin. (2) lit. h) din anexa la Ordinul nr. 459/78/2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situațiilor de urgență generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundații, secetă hidrologică, precum și incidente/accidente la construcțiile hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă și poluări marine în zona costieră, instanța de control judiciar reține că acest text legal nu este incident în prezenta cauză, deoarece această atribuție aparține Ministerului Energiei, care o exercită prin intermediul reclamantei. Nefondate sunt și susținerile referitoare la principiul "poluatorul plătește" și, în acord cu cele reținute de prima instanță, Înalta Curte observă că recurenta conferă principiului o accepțiune proprie, diferită de cea consacrată la nivel național și european. Principiul invocat are în vedere situația în care o companie, în realizarea obiectului său de activitate, cauzează daune mediului înconjurător, situație în care este răspunzătoare pentru acestea și trebuie să ia măsurile de reparare sau de prevenire necesare și să suporte toate costurile aferente, vizând astfel activitățile profesionale care prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu. Sub acest aspect este important a se aminti că Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 21 aprilie 2004, privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului, care instituie acest principiu, are în vedere, pe de o parte daunele aduse mediului prin exercitarea uneia dintre activitățile enumerate în anexa a III-a la directivă, cum ar fi industria energetică, producția și prelucrarea metalelor, industria extractivă, industria chimică, gestionarea deșeurilor, producția de celuloză, hârtie și carton la scară largă, vopsirea textilelor și tăbăcăria, producția de carne, produse lactate și produse alimentare la scară largă, iar, pe de altă parte, daunele ecologice aduse speciilor protejate și habitatelor naturale(sau o amenințare iminentă de producere a unor asemenea daune) prin exercitarea altor activități profesionale decât cele enumerate în anexa a III-a și în cazul în care compania a comis vreo eroare sau vreo neglijență. Ca atare, aplicarea acestui principiu nu poate constitui temei de anulare a obligației instituite în sarcina sa prin autorizație, deoarece acest act nu a fost emis ca urmare a faptului că poluarea suprafeței luciului de apă cu plutitori, lemne și PET-uri s-ar datora activității societății reclamante, pentru a fi incident acest principiu, ci, în scopul asigurării protecției mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producție a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea. Și din această perspectivă hotărârea primei instanțe este la adăpost de orice critică, judecătorul fondului interpretând și aplicând în mod corect normele de drept material incidente și adoptând o soluție justă prin raportare la contextul factual reținut. Instanța de control judiciar constată că nu pot fi primite nici criticile recurentei-reclamante formulate sub aspectul caracterului vătămător al obligației contestate pentru societate, dat fiind faptul că prin măsura dispusă în sarcina sa ar trebui să facă ceea ce legislația impune poluatorului. Astfel, pe de o parte recurenta-reclamantă nu a arătat în concret în ce constă pretinsa vătămare cauzată de obligația stabilită în sarcina prin actul contestat, iar, pe de altă parte, nu s-au administrat dovezi sub acest aspect, simpla afirmație că pentru societatea reclamantă obligația contestată ar avea caracter vătămător, nesusținută de un suport probator corespunzător, nefiind aptă să conducă la constatarea nelegalității acestei măsuri. În egală măsură, Înalta Curte reține că măsura impusă prin autorizația de gospodărire a apelor, contestată în cauză, previne eventualele daune aduse apelor și mediului înconjurător, susținerea privind pretinsul caracter vătămător al obligației stabilite în sarcina sa neconstituind, așadar, motiv de nelegalitate care să conducă la anularea actului administrativ atacat. Cât privește susținerile recurentei-reclamante referitoare la existența unei practici neunitare prin raportare la măsura dispusă prin Autorizația de gospodărire a apelor nr. 250 din data de 15.11.2019, Înalta Curte reține că acestea nu pot constitui un motiv de nelegalitate a actului contestat în cauza pendinte. Sub acest aspect este de observat că autoritatea pârâtă este abilitată să emită autorizația de gospodărire a apelor, dispozițiile legale conferindu-i acesteia dreptul de a institui o serie de obligații/interdicții în vederea asigurării funcționării normale și în condiții de deplină siguranță a obiectivului, în raport de particularitățile fiecărei situații în parte, iar Regulamentul de exploatare ce face parte integrantă din respectiva autorizație este aferent fiecărei lucrări hidrotehnice, astfel încât nu se poate concluziona în sensul existenței unei interpretări diferite a cadrului normativ incident în materie, în situații identice, în lipsa oricăror elemente și dovezi care să susțină această ipoteză. Or, simpla afirmație a recurentei privind interpretarea incorectă, de către autoritatea pârâtă, a legislației incidente în materie, care a stat la baza emiterii autorizației de gospodărire a apelor contestate în prezenta cauză, evocată prin cererea de recurs și prin care a susținut că s-a dispus o măsură adaptată strict pe obiectul său de activitate, nu poate demonstra nelegalitatea actului contestat în cauză, în lipsa dovezilor pe care, de altfel, avea obligația să le administreze partea care a făcut această afirmație, în acord cu principiul reglementat de art. 249 din C. proc. civ. În ceea ce privește apărările formulate de intimata-pârâtă se constată că, prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, aceasta a făcut trimitere la jurisprudența unitară în materie și a prezentat, în esență, apărările de fond formulate în fața primei instanțe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de reclamantă. De asemenea, intimata a înțeles să invoce puterea de lucru judecat, având în vedere soluțiile pronunțate de instanțe în legătură cu obligația de igienizare a luciului de apă. Or, este de observat că efectul pozitiv al autorității de lucru judecat nu se invocă pe cale de excepție, ci reprezintă o apărare analizată, implicit, în cadrul recursului supus examinării instanței de control judiciar, astfel încât nu presupune pronunțarea distinctă asupra ei, în sensul admiterii sau respingerii. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.