ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5415/2022

Ședința publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 17 decembrie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 16.11.2019 întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 193 din 29 septembrie 2020, Curtea de Apel Craiova a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată.

În esență, se susține interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 20, art. 96 din Legea nr. 1/2011 precum și O.U.G. nr. 49/2014.

Redând conținutul dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 susține recurentul că aceste dispoziții legale nu trebuie rupte din contextul legii în care sunt reglementate, în sensul că trebuiesc interpretate prin raportare la celelalte prevederi legale, precum cele care reglementează noțiunea existenței conflictului de interese, respectiv art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 20, art. 96 din Legea nr. 1/2011și O.U.G. nr. 49/2014.

În raport de prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, al cărui conținut este redat în cuprinsul cererii de recurs, susține recurentul că existența unei incompatibilități nu poate fi reținută de plano în orice situație în care se cumulează anumite funcții prevăzute de lege, ci în acest caz este necesară analiza existenței unui eventual conflict de interese în care s-ar regăsi persoana vizată deoarece acesta este elementul care determină reținerea sau nu a unei asemenea incompatibilități.

Susține recurentul că simpla cumulare a unor funcții publice nu atrage de plano reținerea incompatibilității în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 deoarece, în acest caz, este necesară și analizarea existenței sau nu a unui conflict de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv dacă îndeplinirea funcției care ar atrage incidența sancțiunii incompatibilității este de natură să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin persoanei în cauză.

Totodată, susține recurentul că instanța de judecată trebuia să analizeze, în primul rând, existența unui conflict de interese între cele două funcții, respectiv cea de viceprimar și cea de membru în cadrul Consiliului de Administrație al Școlii Gimnaziale a comunei Voloiac prin raportare la prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar în al doilea rând, se impunea analiza existenței unui asemenea conflict de interese și prin raportare la prevederile art. 86 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 precum și prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 49/2014.

Afirmă recurentul că în raport de dispozițiile legale invocate nu poate exista o incompatibilitate între funcția de viceprimar și cea de membru al consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale Voloiac cât timp nu reiese interesul personal de natură patrimonială al recurentului care ar fi putut influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi reveneau. Îndeplinirea atribuțiilor de către recurent trebuia analizată de către instanța de judecată și prin raportare la prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 49/2014, precum și la prevederile art. 20 din Legea nr. 1/2011, dispoziții legale care impun obligativitatea cooperării între organele administrației publice locale și instituțiile de învățământ în vederea realizării unei bune administrații, cooperare ce se realizează prin prezența unui reprezentant al Primarului în cadrul Consiliilor de Administrație ale unităților de învățământ. Această analiză nu a fost efectuată de instanța de fond care nu a făcut aplicarea prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, susține recurentul că instanța de judecată nu a analizat existența unui eventual conflict de interese între cele două funcții deținute de către recurent, și nu a ținut cont și de prevederile legale care stabilesc obligativitatea cooperării între instituțiile de învățământ și organele administrației locale, respectiv cele care prevăd posibilitatea ca un reprezentant al primarului să fie prezent în cadrul unui consiliul de administrație al unității de învățământ în virtutea calității sale de reprezentant al primarului.

Sunt redate de către recurent dispozițiile art. 96 din Legea nr. 1/2011 și susține că urmare modificării intervenite prin O.U.G. nr. 49/2014 aduse art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, legiuitorul a înțeles să excludă posibilitatea sancțiunii incompatibilității în situația în care un reprezentant al primarului face parte din componența consiliului de activitate al unei unități de învățământ, reglementând totodată obligativitatea participării unui reprezentant al primarului în cadrul consiliului de administrație.

În raport de dispozițiile legale invocate susține recurentul că instanța de judecată trebuia să aibă în vedere dispozițiile art. 96 din Legea nr. 1/2011 astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 49/2014, act normativ care precizează în mod clar faptul că în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu autoritățile administrației publice locale, în cadrul acestora fiind prezent un reprezentant al primarului.

Prin urmare, funcția de membru în cadrul Consiliului de Administrație al Comunei Voloiac a fost exercitată în virtutea mandatului special acordat de către primar, astfel cum rezultă din actele aflate la dosarul cauzei.

Se mai arată de către recurent că în ce privește hotărârile consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale din Comuna Voloiac, acestea se află la dosarul cauzei și susține că deciziile adoptate de către consiliul de administrație nu au fost de natură a influența în vreun fel atribuțiile sau sarcinile ce îi reveneau recurentului în virtutea mandatului de viceprimar al Comunei Voloiac, prin urmare nu se poate considera că există un conflict de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003.

În final, se arată de către recurent faptul că Legea nr. 161/2003 a fost modificată prin Legea nr. 128/2017, act normativ ce a lămurit prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) în sensul că funcția de viceprimar nu este incompatibilă cu cea de membru în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurent.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând recursul declarat de reclamant, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente:

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut că recurentul reclamant a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, întrucât, în perioada 19.09.2016 - 08.05.2017, a exercitat simultan atât funcția de viceprimar al comunei Voloiac, județul Mehedinți, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Voloiac fiind încălcate prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Fiind învestită cu soluționarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/26.11.2019, emis de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, instanța de fond a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluție care este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, Înalta Curte considerând-o a fi în sensul scopului normei prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Instanța de control judiciar reține că prin recursul formulat, recurentul nu neagă situația de fapt reținută prin raportul de evaluare, ci critică sentința instanței de fond motivat de faptul că se impunea a se da eficiență modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, iar pe de altă parte, că instanța de judecată nu a analizat existența unui eventual conflict de interese între cele două funcții deținute de către recurent, fiind invocate interpretarea și aplicarea eronată a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003. Cu alte cuvinte, prin critica formulată recurentul reclamant încearcă a determina existența stării de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat prin raportare la inexistența unui conflict de interese în cauză.

Criticile formulate sunt nefondate și nu pot fi primite.

Potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "(1)Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;"

În raport de conținutul clar și precis determinat al dispoziției legale precitate, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administrație al unor unități de învățământ de nivel gimnazial, cum este cazul în speță.

Este de observat că, potrivit textului legal mai sus-menționat, existența situației de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiții - calitatea de viceprimar și calitatea, simultană, de membru în consiliul de administrație într-o instituție publică - unitate de învățământ de nivel gimnazial, condiții pe care este cert că recurentul-reclamant A. le-a întrunit, simultan, în perioada relevantă în cauză, 19.09.2016 - 08.05.2017.

Înalta Curte constată că în perioada de referință, intenția legiuitorului a fost clară, funcția de viceprimar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice.

În cauză, recurentul reclamant recunoaște calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii Gimnaziale Voloiac, județul Mehedinți însă susține că era necesar în cauză analiza existenței unui eventual conflict de interese în care s-ar regăsi persoana vizată deoarece acesta este elementul care determină reținerea sau nu a incompatibilității prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Susținerea recurentului nu poate fi primită în raport de conținutul normei juridice anterior menționată conform căreia incompatibilitatea presupune interdicția de a cumula două sau mai multe funcții și/sau calități care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligația să își exercite atribuțiile funcției publice.

Prin urmare, incompatibilitatea se analizează din perspectiva îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru existența unei astfel de situații ce atrage sancțiunea legală.

Din analiza acestei dispoziții legale reiese că legiuitorul nu distinge cu privire la modul în care o persoană exercită sau nu funcția sau calitatea care îi atrage starea de incompatibilitate, și nici dacă funcția care generează incompatibilitatea este sau nu remunerată sau dacă produce sau nu alte avantaje materiale prin exercitarea ei.

Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deținere simultană a două funcții incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiții.

Supravegherea bunului mers al activității școlii din calitatea de viceprimar nu era în acel moment, o atribuție legală, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcției de autoritate deținute.

Astfel fiind, sub aspectul reținerii stării de incompatibilitate generată de deținerea simultană a calității de viceprimar și aceea de membru în consiliul de administrație al unităților de învățământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal și temeinic.

Simpla deținere a celor două calități este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităților.

O altă critică de nelegalitate vizează greșita aplicare și interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situației de incompatibilitate în care se află reclamantul, viceprimar al comunei Voloiac.

Înalta Curte reține că, până la data de 26 iunie 2014, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituțiilor de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar.

b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Așa cum a reținut și judecătorul fondului, recurentul-reclamant nu a participat în Consiliul de Administrație al unității de învățământ în calitate de reprezentant al primarului.

Reprezentarea Consiliului Local în Consiliile de Administrație se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităților.

În cauză, participarea viceprimarului ca membru în consiliul de administrație creează o situație de incompatibilitate, indiferent în ce modalitate s-a ajuns la desemnarea sa în consiliu.

Înalta Curte mai constată că funcția de membru în consiliul de administrație a fost deținută și exercitată efectiv de recurentul-reclamant, acesta participând la ședințele consiliului de administrație.

Pe de altă parte, normele care stabilesc atribuțiile organelor autorității publice locale au caracter general față de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care se aplică cu prioritate în privința incidentului de integritate.

De asemenea, instanța de recurs constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor O.U.G. nr. 49/2014, prin care prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administrație al unității de învățământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului". Această modificare legislativă este una de strictă aplicare și nu privește și funcția de viceprimar, neproducând efecte asupra situației de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul în perioada 19.09.2016 - 08.05.2017. Prin urmare, această ordonanță de urgență nu este aplicabilă viceprimarului, referindu-se exclusiv la primar, astfel că acest act normativ nu este incident speței.

De altfel, așa cum s-a reținut în jurisprudența consolidată a instanței supreme, "reprezentantul primarului" în consiliul de administrație poate fi orice persoană care nu deține o funcție incompatibilă cu cea desemnată. Or, viceprimarul este nominalizat expres de prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada de referință, funcția sa fiind astfel incompatibilă cu funcția de membru al consiliului de administrație la instituțiile publice și, prin urmare, și la unitățile de învățământ de stat.

Referitor la modificările aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, Înalta Curte reține că este adevărat că, ulterior, legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepții pentru situația în care calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice vizează o unitate de învățământ din rețeaua autorităților unităților de administrație publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calități ...cu excepția... membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, și aplicarea acestei dispoziții legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție, legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În același sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material și procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reține astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în Monitorul Oficial din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reține astfel a fi incidentă și situației recurentului-reclamant, nefiind vorba, prin excelență, despre o lege penală sau contravențională pentru care Constituția admite, prin excepție, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităților, din punct de vedere al existenței și efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcțiilor incompatibile, fără a avea relevanță modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activității de evaluare.

Astfel, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, schimbarea ulterioară a condițiilor legale neavând nicio influență asupra legalității acestuia. Cu alte cuvinte, o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data nașterii ei.

De aceea, în mod legal, intimata-pârâtă ANI a aplicat faptelor de incompatibilitate dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data comiterii acestora, și nu dispozițiile Legii nr. 128/2017, care a intrat în vigoare ulterior săvârșirii faptei de incompatibilitate referitoare la deținerea și exercitarea simultană a funcției de viceprimar și funcției de membru în Consiliul de Administrație al unor școli gimnaziale.

Față de acestea, se reține, încă o dată, că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcția de viceprimar al comunei Voloiac, județul Mehedinți și cea de membru în consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale Voloiac.

Soluția legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clar în sensul unei incompatibilități pentru situația de cumul de calități precum cel în cauză, astfel că nu invită la speculații și interpretări, în care forma viitoare a legii (care introduce excepția), să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Această lege este o chestiune de optică legislativă ce aparține exclusiv legiuitorului, care și-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017, legiuitorul a înțeles să-și asume o altă optică și să instituie o excepție în sensul arătat anterior.

În acest sens, de altfel, s-a pronunțat și Curtea Constituțională în Decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare și aplicare a legii de către Agenția Națională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituționalitate. În acest sens, Curtea a reținut că, în jurisprudența sa în materie, a constatat că susținerile privind înțelegerea conținutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziții legale, vizează interpretarea și aplicarea legilor în cauza dedusă judecății. Cu privire la succesiunea în timp a soluțiilor legislative criticate, Curtea a reținut că acestea reprezintă opțiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităților, iar instanța judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecății, potrivit principiului tempus regit actum.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 193 din data de 29 septembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.