ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 433/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2021, la data de 25 ianuarie 2021, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat instanței de judecată obligarea Statului Român, prin Ministerul Finanțelor Publice, să-i acorde despăgubiri reprezentând diferențele dintre pensia efectiv încasată și cea cuvenită, rezultate din neaplicarea Legii nr. 127/2019, calculate de la 1 septembrie 2020 și până la data plății efective, pentru prejudiciile cauzate de punerea în aplicare a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 242 din 21 aprilie 2021 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca inadmisibilă. S-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, ca introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei la Curtea de Apel Timișoara pentru o nouă judecată, în temeiul motivului prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. A arătat recurenta reclamantă că instanța a admis în mod greșit excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice întrucât, față de obiectul cererii de chemare în judecată, acela de a se acorda despăgubiri ca urmare a intrării în vigoare a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 și a neaplicării legii pensiilor, entitatea care este cea îndrituită să plătească eventualele despăgubiri este Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice. Orice plată de la bugetul de stat se efectuează prin Ministerul Finanțelor, ca atare, chemarea în judecată a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice a avut drept raționament faptul că potrivit art. 223 din C. civ., Statul Român vine în calitate de pârât prin Ministerul Finanțelor Publice, minister care, de altfel, are atribuții privind ordonanțarea plăților rezultate în urma litigiilor în care Statul Român devine debitor de obligații pecuniare. Totodată, au fost invocate și prevederile art. 155 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. A mai arătat recurenta - reclamantă că instanța a admis în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului pe considerentul că acțiunea introductivă de instanță, în forma în care a fost întemeiată, nu a fost însoțită de excepția de neconstitutionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020. Instanța de fond, în mod nelegal, nu a ținut cont de faptul că înaintea termenului de la 21.04.2021 recurenta - reclamantă a depus note scrise, prin care a răspuns la excepțiile invocate de pârâți și a ridicat excepția de neconstitutionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020. În hotărârea recurată nu se amintește nimic de excepția de neconstitutionalitate pe care a invocat-o, iar la primul termen de judecată instanța trebuia să aibă în vedere dispozițiile art. 204 C. proc. civ. și să considere invocarea excepției de neconstitutionalitate ca o veritabilă completare a acțiunii introductive de instanță. Raportat la cele menționate, s-a arătat că instanța avea obligația să se pronunțe a priori asupra excepției de neconstitutionalitate. Raționamentul instanței de fond a fost greșit, hotărârea fiind netemeinică și nelegală, având în vedere și faptul că într-o altă cauză, având același obiect și aceleași pârâți, instanța de fond a procedat la sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstuționalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 (Dosarul nr. x/2021 aflat pe rolul Curții de Apel Craiova).

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Timișoara, în reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, respinsă în ședința publică, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a arătat că excepția lipsei calității procesuale pasive a fost corect soluționată, Ministerul Finanțelor Publice neavând nicio atribuție în sensul emiterii vreunui act administrativ care să vizeze acțiunea recurentei - reclamante. Singura entitate care poate aplica dispozițiile Legii nr. 127/2019 și O.U.G. nr. 135/2020 este Ministerul Muncii și Protecției Sociale, iar sumele necesare a fi achitate reclamantei se asigură din bugetul acestei instituții.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta -reclamantă a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului, invocate prin întâmpinare.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Prima instanță a constatat inadmisibilitatea acțiunii formulate de reclamantă, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, apreciind că demersul procesual, întemeiat pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu îndeplinește condițiile cerute de lege, în măsura în care acțiunea formulată împotriva ordonanței de guvern, nu este însoțită și de excepția de neconstituționalitate. Înalta Curte, examinând susținerile reclamantei și conținutul notelor scrise depuse în dosarul instanței de fond, constată că prima instanță a reținut în mod corect obiectul prezentei acțiuni, în raport de temeiul de drept invocat de recurenta - reclamantă prin cererea de chemare în judecată. Astfel, acțiunea reclamantei urmărește acordarea de despăgubiri reprezentând diferențele dintre pensia efectiv încasată și cea cuvenită rezultate din neaplicarea Legii nr. 127/2019, pentru prejudiciile cauzate de punerea în aplicare a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, care a modificat valoarea punctului de pensie în sensul reducerii de la 1.775 RON la 1.442 RON. Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță." Așa cum rezultă din art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate, actele administrative, tipice sau asimilate. Art. 5 din Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, categoriile de acte administrative exceptate de la controlul instanțelor de contencios administrativ (alin. (1) și (2), iar pe de altă parte, categoriile de acte pentru care controlul de legalitate este limitat.(alin. (3). Actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul;". În ceea ce privește ordonanțele de urgență, acestea sunt adoptate de Guvernul României în baza dispozițiilor art. 115 din Constituție, republicată, care permit acestei autorități, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unui caz excepțional. Potrivit art. 108 alin. (3) din Constituția României: "Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta.", iar conform art. 115 alin. (1) "(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice." Ordonanțele de Guvern sunt acte ale Guvernului, dar nu au caracter de acte administrative deoarece prin ordonanțe Guvernul legiferează, în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative. Deci, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, și, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege. Legile și ordonanțele Guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate conform art. 146 lit. d) din Constituția României numai prin sesizarea Curții Constituționale. Astfel, în cazul ordonanțelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituționalitatea lor. Fiind emise în baza relațiilor dintre Parlament și Guvern, ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative, ci acte normative, cu putere de lege. În aceste condiții, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanță/ordonanță de urgență a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau respingere a acesteia. Instanțele de contencios administrativ nu sunt în măsură să cenzureze un asemenea act normativ în sensul celor solicitate de reclamantă. Așadar, ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege, instanța de contencios administrativ având competența de analiza vătămarea produsă printr-un asemenea act normativ, doar in condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, subsecvent verificării constituționalității acestora de către Curtea Constituțională. Nu se poate susține că, prin notele de ședințe depuse pentru primul termen de judecată, reclamanta a precizat obiectul cererii sale, sau că a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. Pe de-o parte, observațiile depuse nu corespund unei cereri de modificare a acțiunii în sensul art. 204 C. proc. civ. și nici unei cereri de sesizare a Curții Constituționale în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, ci constituie un răspuns la întâmpinări. Pe de altă parte, în conținutul notelor scrise recurenta reclamantă a precizat în mod expres că nu a invocat în niciun fel vreo neconstituționalitate. Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a legii în cauză, statuând cu privire la inadmisibilitatea acțiunii în raport de pretenția concretă a reclamantei și de dispozițiile Legii nr. 554/2004, iar sentința recurată analizează în mod corect obiectul și limitele învestirii instanței de contencios administrativ. În altă ordine de idei, răspunzând criticii privind lipsa rolului activ al instanței, se reține că, potrivit principiul disponibilității procesului civil, reglementat de art. 9 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, iar judecătorul are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Ca atare, nu există o obligație a instanței de a sesiza din oficiu Curtea Constituțională, partea fiind cea căreia îi revine obligația de a formula o acțiune în contencios administrativ cu respectarea condițiilor de admisibilitate. Raportat la cadrul procesual expus, se constată că Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice nu este parte în raportul juridic de drept administrativ, nefiind emitentul vreunui act administrativ tipic sau asimilat, pretins vătămător. Trimiterea la dispozițiile generale prevăzute de art. 223 din C. civ. și art. 155 alin (1) pct. 1 din C. proc. civ., privind reprezentarea Statului Român în judecată, nu prezintă nicio relevanță în prezentul demers în contencios administrativ, reglementat pe dispozițiile Legii nr. 554/2004. Pentru aceste motive, se constată că în mod corect prima instanță a admis și excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice, recursul fiind nefondat și pe acest aspect. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.