ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1264/2025

Ședința publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 10.022023, sub nr. x/2023 înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat constatarea vătămării drepturilor și intereselor sale legitime, prin punerea în aplicare începând cu data de 1 ianuarie 2022 a dispozițiilor art. XXIV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, publicată în M. Of. nr. 1202/18.12.2021, în temeiul cărora s-a aplicat o cotă de contribuție la sistemul de sănătate de 10% asupra veniturilor din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie;

- Obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia reclamantului și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației;

- Obligarea pârâților la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011).

Prin sentința civilă sentința civilă nr. 91/CA/2024 pronunțată la 17 aprilie 2024, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes a reclamantului în susținerea capetelor de cerere privind obligarea pârâților Guvernul României și Casa de pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, la restituirea sumelor reținute în baza O.U.G. nr. 130/2021, invocată din oficiu de către instanță, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul Romaniei, a obligat pârâtul să plătească reclamantului despăgubiri echivalente cu indexarea cu rata inflației a sumelor restituite reclamantului în baza art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, precum și dobânzi legale penalizatoare aferente sumelor restituite conform art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, calculate de la data fiecărei rețineri și până la data restituirii efective.

Împotriva sentinței civile nr. 91/CA/2024 pronunțată la 17 aprilie 2024 de Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiate.

După o succintă prezentare a situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- Instanța de fond a interpretat eronat dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, dispunând acordarea de despăgubiri fără a fi formulată o cerere principală specifică contenciosului administrativ, respectiv anularea unui act administrativ emis în baza ordonanței declarate neconstituționale sau obligarea autorității publice la emiterea unui act ori realizarea unei operațiuni administrative. Se susține că, în lipsa unei astfel de cereri, acțiunea având exclusiv caracter patrimonial este inadmisibilă, întrucât dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 impun existența unei legături directe între prejudiciul invocat și un act administrativ concret. În sprijinul acestei interpretări sunt invocate prevederile art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție, precum și jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, care consacră ordinea firească a recunoașterii dreptului, anulării actului și reparării pagubei.

- judecătorul fondului a stabilit nelegal o obligație de plată în sarcina Guvernului, fără a verifica condițiile răspunderii civile delictuale. Instanța de fond a reținut existența unei fapte ilicite constând în emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție, vinovăția autorității, prejudiciul și legătura de cauzalitate, însă a ignorat faptul că sumele pretinse de reclamant derivă din raportul de asigurări sociale cu entitatea plătitoare a pensiei. În acest context, se arată că răspunderea civilă delictuală nu poate fi angajată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește pensia, întrucât obligația de restituire revine acesteia.

Susține că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, fiind incidente prevederile speciale din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, ceea ce conduce la concluzia că acțiunea nu întrunește cerințele legate de prejudiciu.

- Solicită a se reține lipsa capacității juridice civile și a calității procesuale pasive a Guvernului României. Argumentează că Guvernul poate sta în judecată doar în litigiile de contencios administrativ privind legalitatea actelor administrative, având o capacitate juridică specială de drept public, reglementată de art. 102 și 108 din Constituție și de O.U.G. nr. 57/2019. Raporturile juridice în care este implicat Guvernul sunt de natură administrativă, caracterizate prin subordonare ierarhică și reglementate de norme de drept public, spre deosebire de raporturile civile, guvernate de egalitatea juridică a părților. În acest sens, se invocă dispozițiile art. 187 și următoarele din Legea nr. 287/2009, precum și Decizia nr. 363/04.02.2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care confirmă lipsa capacității civile a Guvernului. Se mai arată că Guvernul nu are atribuții de calcul și reținere a contribuției de asigurări sociale de sănătate din pensii, aceste operațiuni revenind caselor teritoriale și sectoriale de pensii, conform art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023.

În continuare, susține că, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a reglementat modalitatea de restituire a sumelor reținute cu titlu de CASS, stabilind competența caselor de pensii și sursa bugetară necesară, ceea ce conduce la concluzia că cererea de chemare în judecată este rămasă fără obiect, în temeiul art. 194 lit. c) C. proc. civ.

Menținerea hotărârii instanței de fond ar conduce la o dublă încasare a sumelor, ceea ce este inadmisibil, întrucât actul normativ adoptat are ca scop repararea prejudiciului în mod unitar și echitabil.

În final, invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Deciziile nr. 3526/16.06.2011 și nr. 3792/28.06.2011 - care stabilesc că, în litigiile privind drepturi salariale sau despăgubiri, competența revine instanțelor specializate, nu celor de contencios administrativ, în lipsa unor dispoziții speciale.

Prin analogie, se apreciază că litigiul de față, vizând restituirea CASS din pensie, intră în sfera jurisdicției asigurărilor sociale, iar Guvernul nu poate fi obligat la plata despăgubirilor, dobânzilor legale penalizatoare sau actualizării cu rata inflației, întrucât nu are atribuții în acest sens. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii și respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

)

Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanță a reținut că pretențiile reclamantului au fost satisfăcute de către pârât, în ceea ce privește sumele reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede și actualizarea sumelor restituite cu rata inflației și nici plata dobânzii legale aferente, a admis în parte acțiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici referitoare la:

a) competența de soluționare a cauzei care, în opinia pârâtului, revenea instanței specializate în soluționarea cauzelor circumscrise jurisdicției speciale a asigurărilor sociale;

b) greșita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva nedispunerii unei soluții de anulare a unui act administrativ emis în baza ordonanței de urgență a guvernului declarată neconstituțională;

c) lipsa capacității juridice civile;

d) lipsa atribuțiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii;

e) rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes.

În ceea ce privește primul rând de critici, recurentul-pârât a susținut că litigiul privește jurisdicția asigurărilor sociale, astfel încât competența de soluționare a cauzei revine instanței specializate în jurisdicția asigurărilor sociale.

Înalta Curte reține că aceste critici sunt neîntemeiate, având în vedere că, obiectul cauzei fiind acțiune în despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, competența materială de soluționare revine Curții de Apel, în conformitate cu dispozițiile art. 9 alin. (5), coroborate cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la critica întemeiată pe necesitatea anulării actului/actelor administrative emise în baza ordonanței de urgență a guvernului declarate neconstituțională, Înalta Curte constată că o astfel de măsură nu este prevăzută de dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care, în alin. (5), statuează că "Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". Așadar, din formularea textului de lege (acțiunea "poate avea ca obiect...") rezultă că legiuitorul nu condiționează cererea de acordare de despăgubiri de formularea cumulativă a unei pretenții vizând anularea eventualelor acte administrative emise în baza ordonanțelor Guvernului, ci conținutul acțiunii este determinat, de la caz la caz, de situația specifică fiecărei spețe.

Înalta Curte mai reține că, în cauza de față recurentul-pârât nu a indicat acele acte administrative care, în opinia sa, au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 130/2021 și ar fi trebuit să fie anulate în prealabil pentru a se recunoaște dreptul reclamantului la despăgubiri, iar din obiectul cauzei și materialul aflat la dosarul cauzei nu rezultă existența unor astfel de acte, punerea în executare a ordonanței de urgență a Guvernului fiind efectuată prin reținerea din pensia reclamantului a contribuției de asigurări sociale de sănătate.

În ceea ce privește pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuțiilor legale de plată a pretențiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect calitatea acestei autorități de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entități care au reținut din pensia reclamantului sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală.

Contrar acestor susțineri și în acord cu considerentele primei instanțe, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". Cerere de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe acest text de lege și vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa de Pensii nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și casa sectorială de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

Înalta Curte mai reține că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație (prima instanță constatând că au fost satisfăcute pretențiile reclamantului vizând restituirea sumelor reținute). Astfel fiind, obligația de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflației și, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosința sumei solicitate (dobânda legală), aparținând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituțional, a obligației de plată a unei contribuții.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect și nu mai subzistă interesul intimatului-reclamant de a acționa, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

În condițiile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât la plata către intimatul-reclamant a sumei de 2380 RON, reprezentând cheltuieli de judecată (onorariu avocațial), potrivit înscrisurilor depuse la dosar recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 91/CA/2024 pronunțate la 17 aprilie 2024, în dosarul nr. x/2023, de Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimatul-reclamant a sumei de 2380 RON cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.