ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2557/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11.12.2019, reclamantul Spitalul Clinic de Urgență Bagdasar Arseni București a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate: 1. Anularea, în parte, a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă, ca fiind netemeinic și nelegal în ceea ce privește aplicarea măsurilor prevăzute de art. 11. alin. (1). Ut. a") din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 185/2015 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate curative pentru anii 2015 și 2016, respectiv Ordinul nr. 245/2017 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate curative pentru anii 2017 și 2018;

Obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze. 2. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 153 din 6 martie 2020 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive ca neîntemeiată, a admis excepția inadmisibilității cererii și a respins cererea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Urgență Bagdasar Arseni București în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni București și în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate cu consecința trimitareii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. În motivarea căii de atac, recurentul reclamant a arătat că prima instanță a încălcat dispozițiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare și Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul președintelui CNAS nr. 1012/2013 (în special, art. 5.2.3.6.). Pentru a admite excepția inadmisibilității acțiunii, instanța de fond a apreciat că Raportul de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Or, recurentul apreciază că Raportul de Control este emis în executarea legii și în organizarea executării în concret a legii, produce efecte juridice proprii, raportul de control poate fi pus în executare, întrucât, așa cum a evidențiat chiar pârâta prin întâmpinarea formulată în fața instanței de fond "raportul de control reprezintă valorificarea acțiunii de control a CNAS prin Direcția Generală Control și Antidraudă (DGCA) prin care au fost dispuse în mod concret măsuri numai în sarcina Președintelui-Director General al CASMB.". Arată recurentul că instanța de fond a îmbrățișat argumentul acesteia potrivit căruia raportul de control nu este act administrativ pentru că ar constata numai neîndeplinirea unor obligații contractuale de către reclamant, omițând să sesizeze măsurile dispuse prin raport în sarcina președintelui CASMB. Totodată, soluția dispusă de către instanța de fond ignoră faptul că activitatea de control efectuată în speță, așa cum se menționează și în preambulul Raportului de control, este supusă reglementărilor Ordinului CNAS nr. 1012/2013 de aprobare a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate. Astfel, instanța de fond a reținut faptul că raportul de control contestat nu ar avea caracter de act administrativ îmbrățișând fără rezerve susținerile pârâtei, omițând, însă, faptul că pârâta însăși a stabilit, în cuprinsul raportului, că acesta este supus reglementărilor Ordinului CNAS nr. 1012/2013 și că "poate fi contestat în condițiile legii, iar contestația se depune Ia sediul CNAS". Tot astfel, potrivit dispozițiilor art. 5.2.3.6. din Normele aprobate prin Ordinul CNAS nr. 1012/2013, raportul de control întocmit în conformitate cu prevederile prezentelor norme metodologice poate fi contestat în condițiile legii, iar contestația se depune la sediul entității care a dispus efectuarea controlului. Ordinul CNAS nr. 1012/2013 nu face distincție în privința măsurilor dispuse în cuprinsul raportului de control, ci stabilește dreptul de contestare în condițiile legii. Contrar argumentelor pârâtei, nu se poate reține faptul că dreptul de a contesta raportul ar aparține numai preșcdintelui-director general al CASMB, ci acest drept trebuie să aparțină oricărei "persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ". Așadar, întrucât posibilitatea de contestare este reglementată de Ordinul nr. 1012/2013 și rezultă și din cuprinsul raportului contestat, este indubitabil faptul că raportul de control este un act administrativ, "actul premergător unui act administrativ", "formalitatea prea/abilă" neavând prerogativa de a fi contestat. In plus, în lipsa unor prevederi speciale în Ordinul CNAS nr. 1012/2013 procedura de contestare a actelor structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate este cea reglementată de legea contenciosului administrativ. In aceste condiții, contestația formulată de către subscrisul și înregistrată la CNAS cu nr. x/18.10.2019 constituie plângere prealabilă, în accepțiunea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și fiscal.

Apărările formulate în cauză Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, criticile recurentei nefiind întemeiate.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni București este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează. Obiectul acțiunii judiciare îl reprezintă solicitarea reclamantului de anulare, în parte, a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă în ceea ce privește aplicarea măsurilor prevăzute de art. 11. alin. (1). Ut. a") din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 185/2015 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate curative pentru anii 2015 și 2016, respectiv Ordinul nr. 245/2017 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate curative pentru anii 2017 și 2018. Instanța de fond a admis excepția indmisibilității și a respins acțiunea, apreciind în raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 că Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă, sub aspectul contestat de reclamant, nu are caracterul unui act administrativ. Motivul de nelegalitate invocat vizează dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul președintelui CNAS nr. 1012/2013 (în special, art. 5.2.3.6.) - din perspectiva greșitei soluționări a excepției inadmisibilității acțiunii. În cauza de față aceste motive nu sunt întemeiate. Astfel, cererea de chemare în judecată vizează anularea parțială a a Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă, astfel cum s-a arătat în precedent. Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 -, Semnificația unor termeni: (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: ………. c)*) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice;." Din conținutul dispozițiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanțelor judecătorești trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situație juridică subiectivă sau obiectivă. Or, raportul de control anterior menționat care face obiectul cauzei de față, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la autorități publice, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin el însuși de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar constituie un instrument prin care constată o anumită situație de fapt în urma controlului exercitat (control privind verificarea modului de respectare de către Spitalul Clinic de Urgență "Bagdasar-Arseni" a clauzelor aferente contractelor de furnizare de servicii în cadrul Programului național de diagnostic și tratament cu ajutorul aparaturii de înaltă performanță - Subprogramul de diagnostic și tratament al epilepsiei rezistente la tratamentul medicamentor, în baza contractelor nr. x/30.04.2015, respectiv UP0006/21.04.2017 încheiate între CASMB și reclamant), formulează concluzii și propune măsuri și termene în care măsurile propuse vor fi aduse la îndeplinire. Actul în discuție nu naște, modifică sau stinge drepturi și obligații noi instituite în vederea organizării generale a legii sau a executării în concret a legii. Se constată astfel că Raportului de Control nr. x/07.10.2019 întocmit de Casa Națională de Asigurări de Sănătate - Direcția Generală Control și Antifraudă este o simplă formă scrisă de impunere a unor măsuri legale în sarcina Managerului Spitatului Clinic și Președintelui - director general al CASMB, precum și un termen de aducere la îndeplinire. Stabilirea însă în concret a măsurilor și a modalității de implementare a acestora revine unei alte autorități publice, respectiv CASMB. Raportul de control nu are un regim juridic specific ci doar cuprinde constatări cu privire la respectarea/nerespectarea legislației specifice în materia asigurărilor sociale de sănătate, constatări care nu atrag după sine nașterea, modificarea și stingerea raporturilor juridice. Este de menționat că prin acest raport de control se constată numai neîndeplinirea obligațiilor contractuale asumate de recurent prin contractul de furnizare de servicii medicale spitalicești, această operațiune având valoarea juridică a unui fapt material și nu a unei manifestări exprese de voință din partea autorității publice. În sensul celor anterior antamate, referirile recurentului la reglementările Ordinului CNAS nr. 1012/2013 de aprobare a Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate nu pot fi validate. Rezultă faptul că raportul a cărei anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un act intern de constatare emis de Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat judicios prevederile legale aplicabile, motiv pentru care, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgentă Bagdasar Arseni București împotriva sentinței nr. 153 din 6 martie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.