ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2161/2022

Ședința publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, anularea art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) și c) tezele finale, art. 11 alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (1) lit. h) și j), art. 5 alin. (3) și (4), art. 6 alin. (2), art. 21 alin. (6), art. 27 alin. (1) și (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul nr. 1112/2018 precum și anularea Răspunsului nr. x/19.03.2019 la plângerea prealabilă.

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 233/2019 din 3 octombrie 2019, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. reprezentată legal de ing. B. - Președinte și convențional de SCA C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, reprezentat prin ministrul Apelor și Pădurilor și, în consecință, a anulat prevederile art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) și c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (4), art. 6 alin. (2), art. 21 alin. (6), art. 27 alin. (1) și (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul MAP nr. 1112/2018 pentru aprobarea conținutului registrului național al administratorilor de păduri și al ocoalelor silvice, a modelului documentelor de constituire, organizare și funcționare, a procedurii de constituire și autorizare pentru toate ocoalele silvice și a atribuțiilor acestora, respingând în rest acțiunea.

Împotriva hotărârii instanței de fond atât pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, cât și A. au declarat recurs.

3.1. Pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, în motivarea recursului, arată că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material în conformitate cu dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la art. 3 alin. (2) lit. d), teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) și c), teza finală, art. 11 alin. (1) lit. b), teza finală din procedura aprobată prin Ordinul ministrului apelor și pădurilor nr. 1112/2018, recurentul susține că instanța de fond în mod eronat a reținut că "s-au stabilit condiții mai favorabile ocoalelor de stat".

În acest sens, se arată că ordinul contestat reglementează o situație care, anterior publicării lui, era discriminatorie atât față de unitățile administrativ teritoriale, cât și față de RNP-Romsilva, întrucât nu era reglementată modalitatea prin care se putea crea o formă asociativă între regiile autonome, în speță RNP-Romsilva, și unitățile administrativ teritoriale care dețin terenuri proprietate publică.

Astfel, contractul de administrare este singura forma asociativă acceptată, prin care cele două entități pot avea o activitate comună, respectiv constituirea unui ocol silvic.

În opinia recurentului, raționamentul avut în vedere de ordinul atacat, cu privire la dreptul unităților administrativ-teritoriale de a participa la constituirea unui ocol silvic în asociere cu RNP-Romsilva, este unul evident și oportun având în vedere că s-a dorit, prin această reglementare, să se elimine o situație discriminatorie pentru ambele părți, întrucât Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 904/2010 nu reglementa posibilitatea RNP-Romsilva de asociere în vederea constituirii unui ocol silvic, spre deosebire de restul tipurilor de proprietate.

Astfel, articolele ale căror anulare se solicită reglementează activități separate în procesul de autorizare al ocoalelor silvice și nu contravin prevederilor art. 15 din Legea nr. 24/2000.

Instanța de fond dând eficiență exclusiv cerinței de previzibilitate și ignorând cerința de claritate avută în vedere la adoptarea modificărilor atacate, reține în mod eronat că "normele criticate sunt lipsite de previzibilitate" și, pe cale de consecință, pronunță o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor privind organizarea, autorizarea și funcționarea ocoalelor silvice, cenzurând posibilitatea clarificării unor situații care la momentul emiterii ordinului nu puteau fi prevăzute.

Ocoalele silvice au statut de utilitate publică și dobândesc personalitate juridică din momentul înscrierii acestora în Registrul național al administratorilor de păduri și al ocoalelor silvice, astfel că acestea nu pot fi asimilate societăților comerciale. Faptul că, prin autorizare acestea dobândesc statutul de utilitate publică, le conferă dreptul de a administra un bun național, respectiv fondul forestier național.

Recurentul mai arată că modificarea adusă prin intrarea în vigoare a ordinului atacat, referitoare la emiterea avizelor de numire și revocare în și din funcția de șef ocol, nu contravine condițiilor regimului modificării raportului de serviciu, reglementate de legea specială, cum a reținut instanța de fond, ci doar o completează, respectând astfel, prevederile art. 14 alin. (4) și alin. (5) din Codul silvic - normă specială.

Cu privire la prevederile art. 27 din Ordinul ministrului apelor și pădurilor nr. 1112/2018, arată că instituirea respectivei dispoziții are aplicabilitate pentru viitor, nefiind retroactivă.

Și reținerile instanței de fond potrivit cărora nu a fost respectat principiului securității juridice privind intervalul de timp pentru depunerea inventarului de coordonare (1 ianuarie - 31 martie 2019) sunt nefondate în opinia recurentului întrucât realizarea inventarului de coordonare în sistemul de proiecție stereo 70, reprezintă o normă enunțată cu suficientă precizie și din timp pentru a permite "ocoalelor care au fost deja autorizate" să-și regleze conduita.

În fine, recurentul consideră că o normă este previzibilă general numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane care, la nevoie poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita și, în special, atunci când oferă o anume garanție contra atingerii arbitrare a puterii publice, condiții care sunt îndeplinite de modificarea adusă de articolul 27 din OMAP nr. 1112/2018.

3.2. Reclamanta A., în motivarea recursului principal, arată că motivele se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În opinia sa, legalitatea art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin a fost apreciată eronat urmare a nesocotirii prevederilor art. 10 alin. (2) și (3), art. 12, art. 13 și pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul Silvic, texte care stabilesc categoriile de ocoale silvice, formele de constituire a acestora și persoanele/entitățile care pot deține calitatea de constituitori și care nu sunt de natură să susțină raționamentul instanței de fond, cum că cerința impusă prin Ordin nu ar excede competenței, voinței și libertății de acțiune a constituitorului, sugerată fiind, în mod greșit, identitatea între constituitorul noului ocol silvic de regim, pentru care se solicita avizul și ocolul silvic în ființă, care are obligația să întocmească și să predea situația actelor de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere.

De asemenea, recurenta consideră că instanța de fond a pierdut din vedere prevederile art. 14 alin. (1)

12

și 15 alin. (2) și (3)

13

din Codul Silvic, potrivit cărora ocoalele silvice au personalitate juridică proprie.

Atâta timp cât din punct de vedere legal nu exista identitate între constituitorul unui nou ocol silvic de regim și un ocol silvic deja în ființă (și care este posibil să se desființeze urmare a predării suprafeței și atâta timp cât nu există temei legal și/sau contractual pentru a se susține ca pentru ocolul silvic care are obligația de predare, constituitorul răspunde în vreun fel, este întemeiată afirmația potrivit căreia procesul de avizare/autorizare este condiționat de acțiunea unei entități străine de raportul avizării/autorizării.

Apare astfel ca fiind superfluă reținerea instanței de fond cum că "terțul la care face referire reclamanta este tocmai entitatea care are competența să exercite, în numele constituitorului administrarea fondului forestier sau serviciile silvice contractate de acesta, respectiv ocolul silvic".

Cu eludarea art. 10 alin. (1) și (2), art. 12, art. 13 și pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul Silvic, instanța de fond pierde din vedere situații precum aceea ca: ocolul silvic care predă este în ființă și funcționează pe baza suprafețelor deținute în proprietate de mai multe persoane; dacă una dintre persoane își retrage suprafața de fond forestier (deținută în proprietate) și dorește înființarea unui nou ocol silvic de regim pe baza suprafeței retrase, intră practic într-un conflict de interese cu ocolul silvic de la care preia întrucât este posibil ca acesta din urmă să nu mai dețină suprafața minimă prevăzută de lege pentru ființa sa.

La fel de exemplificativă este situația în care o persoană deține o suprafață de fond forestier în proprietate, cu privire la care serviciile silvice sunt asigurate doar pe baza de contract de către un ocol silvic în ființă. Încetarea contractului cu ocolul silvic în ființă, din nou naște un conflict de interese, din moment ce documentația trebuie predată chiar de către ocolul a cărui contract a încetat, posibil din motive imputabile ocolului silvic.

Plecând de la faptul că situațiile care se solicită prin art. 5 alin. (r) lit. h) din Ordin nu sunt întocmite, nu sunt destinate, nu aparțin și nu sunt deținute conform legii de către solicitant/constituitor (persoană fizică/persoană juridică/unitate administrativ teritorială/asociații ale acestora), ci de către ocolul silvic de la care se preiau suprafețele (entitate de sine stătătoare - SRL/regie autonomă/asociație/fundație), recurenta apreciază că există o limitare a libertății de constituire, care este o expresie a libertății de asociere.

De asemenea, recurenta mai susține că instanța de fond nu a dat valență art. 190 C. civ. și art. 40 din Constituție. Conform art. 190 C. civ. "persoanele juridice de drept privat, se pot constitui în mod liber, în una din formele prevăzute de lege", iar potrivit art. 40 din Constituție "Cetățenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate și în alte forme de asociere."

Criticile vizează momentul transmiterii (înainte de constituirea ocolului silvic și dobândirea personalității juridice) și sancțiunea aferentă (neavizarea ocolului silvic). Dacă ar fi să existe o sancțiune, aceasta ar trebui să fie în sarcina ocolului silvic care are obligația de predare și nu se conformează. Or, conform Ordinului sancțiunea incumbă ocolului care dorește să ia ființă, deși culpa este a ocolului terț, aflat în pasivitate, de la care se preiau suprafețele. În mod normal, sancțiunea trebuia să intervină, după ce ocolul se constituia, în sarcina ocolului terț căruia îi incumba obligația de predare. Din această perspectivă se încalcă inclusiv art. 1349 și art. 1372-1374 C. civ.. în sensul că răspunderea trebuie să fie personală, nefiind incidente cazurile expres prevăzute de C. civ., care reglementează răspunderea pentru fapta altuia.

Contrar reținerilor instanței de fond, prin art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin se menține același tratament inegal, în sensul că obligația de depunere a acestor situații se regăsește, fără nicio justificare, doar în cazul constituirii ocoalelor silvice de regim, nu și a celor de stat.

Instanța de fond, cu ocazia analizării altor texte din Ordinul nr. 1112/2018, a sancționat discriminarea și tratamentul favorabil aplicat ocoalelor silvice de stat în detrimentul celor de regim. Același tratament discriminatoriu există și în cazul textului de față, concluzie la care s-ar fi ajuns daca instanța de fond nu ar fi procedat la o (corelare eronată a prevederilor Ordinului nr. 1112/2018 între ele, precum și la o interpretare eronată a art. 20 alin. (2) din Codul Silvic.

Instanța de fond reține mai întâi, în mod eronat, că obligația de la art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin și anume preluarea situației actelor de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere, s-ar impune doar pentru suprafețele preluate mai mici de 10 ha, pentru care nu există obligația întocmirii amenajamentului silvic.

Instanța de fond are în vedere teza a doua a art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin însă pierde din vedere faptul că acest text face referire la doua categorii distincte de documentații tehnice (situația cuprinzând actele de punere în valoare și lista cuprinzând unitățile amenajistice), precum și faptul că în amenajament nu există mențiuni referitoare la actele de punere în valoare a masei lemnoase neautorizate la tăiere.

Astfel, plecând de la o interpretare eronată a art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin, instanța de fond reține greșit că "situația evocată are în vedere fondurile forestiere mai mici de 10 ha al căror proprietari nu sunt obligați la întocmirea unui amenajament silvic".

Instanța de fond omite rațiunea avută în vedere de către emitentul Ordinului și anume faptul că prin art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) și c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală, anulate de către instanța de fond, s-a avut în vedere constituirea ocoalelor silvice de stat și pe baza altor suprafețe decât cele din fondul forestier proprietate publică a statului și anume cele deținute pe baza de contract, care pot avea arii mai mici de 10 ha: Deci, voința emitentului Ordinului a fost aceea ca RNP Romsilva să aducă la constituire și suprafețe deținute pe bază de contract, care pot fi sub 10 ha, dar cu toate acestea nu a instituit obligația și în sarcina RNP Romsilva.

Atâta timp cât tratamentul juridic diferențiat, stabilit prin Ordin, nu este determinat de situații obiectiv diferite, există fără urmă de îndoială un privilegiu, respectiv o discriminare, încălcându-se art. 16 din Constituție, art. 6 și 8

24

din Legea concurenței nr. 21/1996.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond și-a limitat analiza doar la art. 5 alin. (1) lit. h) din Ordin, omițând să analizeze în vreun fel art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1112/2018, text care are același caracter general, vag, de natură să încalce principiul previzibilității normei și să permită abuzuri, premise sancționate de către instanța de fond cu ocazia anularii altor texte din Ordin, respectiv art. 5 alin. (4) și art. 6 alin. (2) din Ordin.

Cert este faptul că prin art. 5 alin. (3) din Ordin se permite structurii cu competente de avizare/autorizare să stabilească și să solicite "documentele și documentațiile tehnice care urmează să fie predate/preluate, necesare avizării noului ocol silvic, făcând mențiuni detaliate despre acestea în avizul pentru autorizarea funcționării", fără să se indice care sunt aceste documente/documentații sau fără să indice minime elemente de identificare ale acestor documente/documentații.

Or, din moment ce condițiile pentru înființarea unui ocol sunt expres prevăzute de lege și din moment ce chiar Ordinul nr. 1112/2018, la art. 5 alin. (1) și art. 6 alin. (1), enumera expres documentele necesare pentru constituire, înserarea ulterioară a unor prevederi precum - stabilirea de documente și documentații tehnice care urmează să fie predate/preluate - care nu au corespondent o cerință expresă de constituire a ocolului (prevăzută de lege), este nelegală.

Recurenta apreciază că textul în discuție este contrar dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

Dincolo de rațiunea textului de lege, motivul de nelegalitate invocat vizează situații faptice concrete, în sensul că marja largă de apreciere poate conduce la abuzuri din partea autorităților competente să solicite astfel de documente, aspect vătămător persoanei care solicită emiterea avizului.

În realitate, instanța de fond nu a răspuns motivelor de nelegalitate invocate, rezumându-se să definească proiecția stereografică 1970, să citeze prevederile art. 12

1

din Codul Silvic și să facă o explicitare a acestui text de lege, aspecte care însă nu sunt de natură să susțină legalitatea art. 5 alin, 1 lit. j) din Ordin, art. 12

1

din Codul Silvic.

Nu se regăsește la nivel de considerente nicio justificare a înlăturării susținerilor în sensul că singura cerință prevăzută de Codul Silvic este aceea a dovedirii dreptului de proprietate asupra fondului forestier, proiecția Stereografica 1970 neasigurând această dovadă, fiind o cerință suplimentară, impusă de Ordin doar în situația avizării/autorizării ocoalelor silvice de regim.

În vederea avizării/autorizării ocolului silvic de regim, art. 5 alin. (1) lit. j) din Ordin impune depunerea inventarului de coordonate în sistemul de proiecție stereo 70 alături de: cererea pentru avizare, copia de pe actele de constituire/identificare a constituitorului solicitant, copia de pe actele de proprietate a terenurilor, înscrisurile prin care se reglementează organizarea, funcționarea și desfășurarea activității ocolului silvic în curs de înființare și anume act constitutiv, statut, regulament de organizare și funcționare, organigramă, statut de personal, amenajament sau descrieri parcelare din amenajament (când nu există amenajament propriu), programul de conformare și actele de punere în valoare a masei lemnoase neautorizată la tăiere.

Instanța de fond pierde din vedere faptul ca documentația enumerată de Ordin, cu excepția inventarului de coordonate în sistemul de proiecție stereo 70, are un corespondent direct sau indirect în normele juridice cu forță juridică superioară: actele de organizare, funcționare și desfășurare a activității în Legea nr. 31/1990, Ordonanța 26/2000 sau Legea nr. 15/1990; amenajamentul în Codul Silvic (art. 12

1

); actele de personal în legislația muncii etc.

Instanța de fond a omis să-și raporteze raționamentul la art. 10, art. 12, art. 13 și pct. 23 din Anexa la Codul Silvic, care instituie o singură obligație la data constituirii ocolului silvic de regim cu privire la suprafețele de fond forestier și anume deținerea acestora în proprietate de către solicitanți. Or, intabularea și/sau înscrierea provizorie, sunt operațiuni care adaugă la lege, impunând pe lângă dovezile care atestă dreptul de proprietate și cadastru/intabulare/înscriere provizorie, cu încălcarea normelor de tehnică legislativă din Legea 24/2000.

Conform art. 77 din Legea 24/2000 "ordinele cu caracter normativ (...) se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului" deci, nu pot adaugă la lege. Textul din Ordin ar fi legal exclusiv în măsura în care condiția în discuție ar fi impusă prin lege, ceea ce însă nu este cazul.

Reținerea instanței de fond în sensul că "fiind o condiție aplicabilă indiferent de titularul dreptului de proprietate, nu se poate susține teza discriminării (...)", este greșită, urmare a interpretării izolate a art. 12

1

din Codul Silvic, fără o raportare a acestui text la art. 5 alin, (1) lit. j) din Ordin, text care interesează, și la art. 10, art. 12 și art. 13 din Codul Silvic.

Discriminarea nu se analizează în raport de "titularii dreptului de proprietate" vizați de art. 12

1

din Codul Silvic, acest text nefiind în discuție, nefăcând obiectul analizei.

Se menține astfel și cu referire la acest text din Ordin, același tratament discriminatoriu, cu încălcarea art. 16 din Constituției, din moment ce art. 7 din Ordin, care reglementează avizarea ocoalelor silvice de stat, nu prevede obligația depunerii inventarului de coordonate, precum art. 5 alin. (1) lit. j). Legea este una pentru toți în sensul ca dovada dreptului de proprietate se face în aceleași condiții, cu recomandarea general valabilă a întabulării. Este de notorietate faptul că RNP Romsilva administrează fond forestier proprietate publică a statului neintabulat și neînscris nici măcar provizoriu în Cartea Funciară. Cu toate acestea, în cazul ocoalelor silvice de stat este permisă înființarea în lipsa acestor măsurători, în opoziție cu situația ocoalelor silvice de regim.

În plus, se poate susține că există inclusiv o restricție a exercițiului dreptului la constituire (art. 190 C. civ.), mai ales în contextul în care aceasta restricție nu vizează toate tipurile de ocoale, fiind încălcat inclusiv art. 53 din Constituției. Cert este faptul că limitarea nu derivă din Codul Silvic, rezultând exclusiv din Ordin, prin care se adaugă la lege, instituindu-se criterii noi de îndeplinit pentru constituitorii de ocoale silvice de regim.

3.3. Reclamanta A. a formulat, în temeiul art. 471 alin. (3) C. proc. civ., și recurs incident, împotriva aceleiași sentințe, solicitând înlăturarea și înlocuirea considerentelor cu menținerea soluției cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate.

Astfel, se susține că urmare a interpretării eronate a art. 6 si 8 din Legea 21/1996, precum și a art. 16 din Legea 24/2000, apar greșite considerentele instanței de fond de la pagina 13, paragraf 5 și anume:

"în ceea ce privește criticile privind încălcarea prevederilor art. 6 și 8 din Legea 21/1996, precum și cele ale art. 15 din Legea 24/2000, acestea sunt apreciate ca neîntemeiate de către Curte întrucât nu sunt îndeplinite situațiile premise avute și vedere de către legiuitor la edictarea normelor precitate: deși există o situație discriminatorie (...) nu s-a dovedit denaturarea concurenței și detrimentul beneficiarilor serviciilor prestate, după cum paralelismele invocate nu exista (...)".

Deși instanța de fond reține că tratamentul stabilit prin Ordin este discriminatoriu cu privire la înființarea ocoalelor, constituitorii ocoalelor de regim, neavând dreptul să aducă la constituire suprafețe deținute pe baza de contracte de administrare (și ocoalele de regim încheie contracte de administrare, conform art. 10 alin. (3) C.Silvic) spre deosebire de constituitorul RNP Romsilva căruia i se recunoaște acest drept prin Ordin, nu reține incidența art. 16 din Constituție. Cert este faptul că tratamentul diferit, prejudiciabil nu are absolut nicio justificare obiectiva și rezonabilă, așa cum cere Curtea Constituțională și practica sa, alta decât cea nelegală, expusă chiar de către Minister și anume asocierea RNP Romsilva - unități administrativ teritoriale.

Se mai susține că tratamentul discriminatoriu, reținut de instanța de fond, îl reprezintă premisa suficientă pentru incidența art. 6 și 83 din Legea concurenței nr. 21/19964, libertatea de acțiune a constituitorilor ocoalelor de regim și activitatea în sine a ocoalelor de regim fiind îngrădită de situația favorabilă atribuită prin Ordinul constituitorului RNP Romsilva și ocoalelor sale de stat.

Prevederile art. 16 din Legea nr. 24/2000, care, pentru evitarea paralelismelor, interzic instituirea acelorași reglementari și mai multe articole sau alineate din același act normativ, contrar interpretării instanței de fond, aceeași reglementare care îi conferă RNP Romsilva dreptul să se raporteze la suprafețele proprietatea publică a unităților administrativ teritoriale, pentru atingerea pragului minim de suprafață impus de Codul Silvic, a fost repetată în articolele a căror nulitate s-a invocat.

Textele din Ordin produc efecte retroactive, și opoziție cu considerentul instanței de fond de la pagina 18, penultimul paragraf.

Instanța de fond reține că norma respectivă are efect pentru viitor, însă stabilește obligații în sarcina ocoalelor care au fost deja autorizate.

Obligația stabilită prin text - de transmitere a măsurătorilor stereo 70 - prin faptul că se aplică fără distincție, inclusiv ocoalelor silvice de regim deja constituite, produce efecte retroactive, cu încălcarea art. 6 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituție și art. 54 din Legea 24/2000, texte cărora instanța de fond le-a dat o interpretare eronată.

Scopul normei este evident. Ordinul legiferează, ca cerința de avizare existența și transmiterea inventarului de coordonate și impune această obligație, sub forma normelor tranzitorii, și ocoalelor deja în ființă, sancțiunea nerespectării fiind calificarea suprafețelor fără inventar de coordonate ca neeligibile, cu consecința imediată a desființării ocoalelor de regim și cauză.

Cert este faptul că norma tranzitorie invocată stabilește condiții suplimentare pentru ocoalele deja înființate în sensul că le obligă să efectueze măsurătorile stereo 70, doar astfel putând acestea să își aducă la îndeplinire obligația de predare a acestor măsurători.

Situația juridică ce s-a născut în temeiul legii vechi o constituie dobândirea personalității juridice a ocolului silvic - cu toate drepturile și obligațiile pe care aceasta le implică, prin înscrierea în registru, după ce a avut loc verificarea legalității cererii de avizare și a tuturor actelor aferente, acte din care nu au făcut parte inventarul de coordonate și sistemul de proiecție stereo 70 (aceasta condiție este introdusa prin Ordinul nr. 1112/2018).

În realitate obligația de predare a inventarului de coordonate este o obligație afectată de o condiție cauzală (adică de fapta unor terțe persoane) și suspensivă (când de realizarea ei depinde nașterea raportului juridic obligațional).

Cu alte cuvinte, obligația de predarea a inventarului de coordonate depinde de fapta unor terți și nu se naște în sarcina ocolului decât după ce terții realizează măsurătorile și predau ocolului inventarul de coordonate.

Instanța de fond a apreciat ca fiind legal textul prin care se instituie asemenea obligații cu încălcarea dispozițiilor anterior expuse, pierzând din vedere inclusiv tratamentul inegal în sensul că aceste obligații există din nou doar pentru ocoalele de regim, deși dovada dreptului de proprietate și recomandarea efectuării cadastrului/întabulării ar trebui să fie tratată identic, fie că vorbim de ocoale de stat, fie de ocoale de regim, precum și faptul că această obligație nu există în vechiul Ordin.

A. a formulat întâmpinare și recurs incident prin care a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor, ca nefondat.

Pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor a formulat Note scrise.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursurile principale sunt nefondate, iar recursul incident este inadmisibil.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

5.1. În ceea ce privește recursurile principale

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde prin considerente comune.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Ordinul ministrului apelor și pădurilor nr. 1112/20018 a fost aprobat conținutul registrului național al administratorilor de păduri și al ocoalelor silvice, modelul documentelor de constituire, organizare și funcționare, procedura de constituire și autorizare pentru toate ocoalele silvice și atribuțiile acestora, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin.

Totodată, Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 904/2010 pentru aprobarea Procedurii privind constituirea și autorizarea ocoalelor silvice și atribuțiile acestora, modelul documentelor de constituire, organizare și funcționare, precum și conținutul Registrului național al administratorilor de păduri și al ocoalelor silvice, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 29 iunie 2010, cu modificările ulterioare, s-a abrogat începând cu data intrării în vigoare a Ordinului 1112/2018.

Recurenta-reclamantă a înțeles să critice ordinul pe motiv că o parte din dispozițiile sale intră în conflict cu prevederile Codului Silvic, în aplicarea căruia a fost emis, fie adăugând în mod nepermis la acesta, fie fiind contrare prevederilor sale și stabilind astfel un regim discriminatoriu în defavoarea ocoalelor silvice de regim, pe care le reprezintă.

Instanța de fond a admis, în parte, acțiunea, soluție care este împărtășită și de instanța de control judiciar.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, instanța de control judiciar reține că hotărârea instanței de fond îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

În ceea ce privește nelegalitatea art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1), lit. b) și c) tezele finale, art. 11, alin. (1) lit. b) teza finală

Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a reținut că trebuie făcută distincție între înființarea ocolului silvic și derularea activității pe bază de contract de administrare sau prestări servicii.

Înființarea ocoalelor silvice de stat se realizează de către RNP Romsilva pe baza suprafețelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică a statului asupra căruia exercită un drept de administrare.

Înființarea ocoalelor silvice de regim se realizează de către unități administrativ-teritoriale pe baza suprafețelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică și privată a lor.

Ca atare, Codul silvic nu recunoaște soluția eclectică introdusă prin Ordinul 1112/2018, aceea de înființare a unui ocol silvic de stat de către RNP Romsilva pe baza suprafețelor minime prevăzute în pct. 23 din Anexa nr. 1 la Codul silvic din fondul forestier aflat în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale (total sau parțial).

Faptul că un ocol silvic de stat poate administra sau asigura servicii silvice, după caz, și pentru alte proprietăți forestiere, inclusiv fondul forestier aflat în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, pe bază de contracte nu implică în mod necesar dreptul acestuia de a utiliza acele suprafețe pentru înființarea sa. Aceasta întrucât încheierea unui contract de administrare sau de prestări servicii presupune existența unui ocol silvic deja înființat, respectiv titular al capacității de folosință.

Soluția adoptată prin actul administrativ a cărui anulare se solicită creează o situație mai favorabilă pentru ocoalele de stat în sensul că acestea pot administra fondul forestier aflat în proprietatea unităților administrativ-teritoriale "în baza legii" (ca efect al înființării sale pe baza suprafețelor respective) și nu pe cale de excepție, în temeiul unui contract de administrare, așa cum prevede art. 12 alin. (1) teza finală din Codul silvic.

Prin soluțiile adoptate, actul administrativ atacat derogă și completează în mod nepermis actul normativ cu forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis, astfel încât, criticile formulate fiind întemeiate se impun a fi admise cu consecința anulării textelor criticate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile privind încălcarea prevederilor art. 6 și 8 din Legea 21/1996 precum și cele ale art. 15 din Legea 24/2000, în mod corect au fost apreciate ca neîntemeiate de către instanța de fond, întrucât nu sunt îndeplinite situațiile premise avute în vedere de către legiuitor la edictarea normelor precizate.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 5 alin. (1) lit. h) și art. 5 alin. (3)

Înalta Curte apreciază că în mod corect s-a constatat netemeinicia criticilor având în vedere că terțul la care face referire reclamanta este tocmai entitatea care are competența să exercite, în numele constituitorului, administrarea fondului forestier sau serviciile silvice contractate de acesta, respectiv ocolul silvic. Schimbul de informații tehnice se face între ocolul de la care se preiau suprafețele și ocolul care le primește în vederea constituirii sale, respectiv între entitățile competente din punct de vedere tehnic, astfel că folosirea denumirii de terț, în acest context, este improprie.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 5 alin. (1) lit. j)

Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut netemeinicia criticilor având în vedere că cerința respectivă nu este nici discriminatorie și nici excesivă.

Proiecția Stereografică 1970 reprezintă proiecția cartografică oficială a României. Ca urmare a Decretului nr. 305 din septembrie 1971, emis de către Consiliul de Stat al României, în sectorul civil al țării s-a decis înlocuirea proiecției Gauss-Kruger cu o nouă proiecție denumită proiecția Stereografică 1970. Toate lucrările topo-geodezice efectuate pe teritoriul României sunt executate în sistem de proiecție Stereo 70 sau Stereografic 1970: hărți și planuri cadastrale, hărți topografie etc.

În timp ce alin. (1) al textului suscitat consacră regula întabulării dreptului de proprietate publică asupra terenurilor din fondul forestier în baza actelor de proprietate și a documentației cadastrale întocmite conform prevederilor legale (adică în sistem Stereo70), alin. (2) consacră soluția de excepție a înscrierii provizorii, în lipsa actelor de proprietate, menținând însă soluția referitoare la chestiunea tehnică, respectiv determinarea limitelor în sistem Stereografic 1970.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 5 alin. (4) și art. 6 alin. (2)

Înalta Curte constată că temeinic și legal s-a reținut că textul art. 5 alin. (4) și art. 6 alin. (2) este neclar și imprecis, formularea este mult prea vagă și fără repere obiective, fiind greu de apreciat la ce s-ar putea referi în condițiile în care documentele care justifică îndeplinirea cerințelor prevăzute de Codul Silvic au fost enumerate de o manieră acoperitoare, astfel încât s-a constatat că, normele criticate sunt lipsite de previzibilitate, criticile reclamantei fiind întemeiate sub acest aspect.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 21 alin. (6)

Înalta Curte are în vedere faptul că șeful de ocol silvic face parte din categoria personalului silvic a cărui statut este reglementat prin O.U.G. nr. 59/2000, normă specială care nu conține dispoziții exprese referitoare la delegare.

Instanța de fond temeinic și legal a reținut că regimul juridic aplicabil delegării și/sau exercitării cu caracter temporar a funcției de șef de ocol silvic este cel prevăzut în Legea 188/1999 completată cu Codul muncii, materia statutului personalului silvic nu se poate statua prin acte administrative cu caracter normativ ci numai prin norme cu caracter de lege organică (Legea 427/2001 de aprobare a O.U.G. nr. 59/2000 având acest caracter), iar emitentul ordinului atacat a depășit mandatul acordat prin art. 15 alin. (4) din Codul silvic.

Astfel, a fost reținută întemeiată critica reclamantei privind încălcarea ierarhiei actelor normative.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 27 alin. (1) și (2) s-a reținut că norma respectivă are efect pentru viitor însă stabilește obligații în sarcina ocoalelor care au fost deja autorizate.

Din perspectiva necesității depunerii inventarului de coordonate, s-a reținut că cerința nu este excesivă și nici discriminatorie, însă, în ceea ce privește caracterul rezonabil al termenelor stabilite în cele două aliniate, în mod corect instanța de fond a apreciat criticile reclamantei ca fiind întemeiate.

Ordinul 1112/2018 a fost publicat în Monitorul Oficial Nr. 1.051 din 12 decembrie 2018, moment la care a și intrat în vigoare.

Pe de altă parte Ordinul 904/2010 nu prevedea o astfel de condiție pentru constituirea ocoalelor silvice, iar realizarea inventarului de coordonate în sistemul de proiecție stereo 70 pentru întreg fondul forestier este o operațiune care presupune activități în teren alături de depunerea de documentații supuse avizării și/sau aprobării din punct de vedere tehnic, anterior predării ei către beneficiar, proceduri care au la rândul lor termene de realizare.

În aceste condiții, stabilirea unor termene așa de strânse pentru depunerea inventarului de coordonate, fără a ține seama de faptul că, cel puțin ieșirea în teren în perioada decembrie- martie este supusă condițiilor climatice specifice perioadei și formei de relief pe care se găsește fondul forestier și fără ca aceste termene să fie coordonate cu termenele legale stabilite pentru procedurile administrative prealabile furnizării unei documentații valide din punct de vedere tehnic și legal, reprezintă o încălcare a cerinței ca termenul să fie adecvat, rezonabil, expresie a principiului securității juridice, aspect care a atras nelegalitatea normelor incriminate.

În ceea ce privește nelegalitatea art. 28 alin. (2) s-a reținut că limitele în care pârâtul avea competența să legifereze erau cele stabilite de art. 15 alin. (4) din Codul silvic conform căruia prin ordin se putea statua asupra conținutului registrului național al administratorilor de păduri și al ocoalelor silvice, a modelului documentelor de constituire, organizare și funcționare și asupra procedurii de constituire și autorizare pentru toate ocoalele silvice și a atribuțiilor acestora.

Suspendarea activității ocolului nu face parte din procedura de constituire și nici din categoria atribuțiilor acestuia, această sancțiune fiind trecută de altfel în categoria normelor tranzitorii și finale.

Astfel fiind, s-a reținut că se depășește mandatul acordat prin prevederile art. 15 alin. (4) din Codul silvic, fiind încălcată competența de legiferare și principiul ierarhiei normelor juridice.

Prin urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a reținut că actul administrativ cu caracter normativ este parțial nelegal, iar acțiunea reclamantei se dovedește întemeiată și urmează a fi admisă, în parte, cu consecința anulării prevederilor art. 3 alin. (2) lit. d) teza finală, art. 7 alin. (1) lit. b) și c) tezele finale, art. 11 alin. (1) lit. b) teza finală, art. 5 alin. (4), art. 6 alin. (2), art. 24 alin. (6), art. 27 alin. (1) și (2), art. 28 alin. (2) din Ordinul MAP nr. 1112/2018.

În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

5.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de reclamantă

Înainte de a analiza motivele invocate în recursul incident, Înalta Curte constată că acesta este inadmisibil, având în vedere faptul că reclamanta a formulat și recurs principal.

Înalta Curte reține că potrivit art. 491 C. proc. civ.:

"(1) Recursul incident și recursul provocat se pot exercita, în cazurile prevăzute la art. 472 și 473, care se aplică în mod corespunzător. Dispozițiile art. 488 rămân aplicabile."

Articolul 472 C. proc. civ. prevede că:

"(1) Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe.

(2) Dacă apelantul principal își retrage apelul sau dacă acesta este respins ca tardiv, ca inadmisibil ori pentru alte motive care nu implică cercetarea fondului, apelul incident prevăzut la alin. (1) rămâne fără efect."

De asemenea, conform art. 473 C. proc. civ.:

"În caz de coparticipare procesuală, precum și atunci când la prima instanță au intervenit terțe persoane în proces, intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să declare în scris apel împotriva altui intimat sau a unei persoane care a figurat în primă instanță și care nu este parte în apelul principal, dacă acesta din urmă ar fi de natură să producă consecințe asupra situației sale juridice în proces. Dispozițiile art. 472 alin. (2) se aplică în mod corespunzător."

Obiectivul urmărit prin consacrarea instituției procesuale a recursului incident este acela de a conferi intimatului din recursul principal un mijloc procesual prin care să solicite reformarea hotărârii atacate de partea adversă, în situația în care acesta nu a exercitat recurs sau interesul de a declara recurs incident se naște în ipoteza în care partea adversă exercită calea de atac și există riscul reformării hotărârii atacate într-un sens care să îi prejudicieze situația juridică stabilită prin respectiva hotărâre.

Declararea recursului incident este condiționată de existența unui recurs principal, ceea ce demonstrează caracterul său incident, cu toate consecințele ce decurg din această delimitare.

Astfel, deși recursul incident se grefează pe recursul principal, totuși, nu urmează întotdeauna soarta acestuia și nu poate fi considerat un accesoriu al acestuia.

Scopul recursului incident este acela de a obține reformarea hotărârii, iar intimatul trebuie să justifice un interes pentru a-l exercita. Aprecierea interesului se va face în raport cu dispozitivul și considerentele hotărârii atacate, prin care intimatului nu i s-a dat satisfacție deplină, rămânând însă în cadrul substanțial obiectiv al judecății în primă instanță, motivele sale de recurs neputând să conțină cereri noi, întrucât se opun dispozițiile art. 478 alin. (3) din C. proc. civ.

Având în vedere dispozițiile art. 491 C. proc. civ., precum și faptul că reclamanta a formulat și recurs principal, Înalta Curte va respinge recursul incident, ca inadmisibil.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursurile principale, iar recursul incident va fi respins, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondate recursurile principale declarate de recurenta - reclamantă A. și de recurentul - pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor împotriva sentinței nr. 233/2019 din 3 octombrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Respinge ca inadmisibil recursul incident declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva aceleiași sentințe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 07 aprilie 2022.