ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2147/2023

Ședința publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 20 mai 2022, sub nr. x/2022, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea, prin primar A., a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța în contradictoriu cu pârâții Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informațiilor și Ministerul Investițiilor Europene - Direcția Generală Regională Programe Europene Competitivitate, să dispună suspendarea actului administrativ unilateral, titlul de creanță constând în Notificarea privind situația cererii de plată nr. 1-document 3131 din 11.01.2022 și a măsurilor de aplicare a unei corecții financiare de 25 % pentru contractul nr. x din 17.08.2021 și a respingerii la plată a sumei de 265.105,75 RON ca fiind nelegală și netemeinică, precum și a Deciziei nr. 228 din 11.01.2022 de soluționare a contestației.

În drept, reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile contractului de finanțare, pe normele legale cuprinse în Legea nr. 98/2016, precum și pe cele cuprinse în H.G. nr. 395/2016.

2.1. Prin sentința nr. 3893 din 12 iulie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Iași.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul București a reținut că, întrucât procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare sau nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare este atât un titlu de creanță, dar și un titlu executoriu la expirarea termenului de plată, iar Codul de procedură fiscală și C. proc. civ. au acordat debitorului, în speță autorității publice reclamante, posibilitatea de a se adresa cu contestație la executare la instanța de la sediul său, și în procedura contenciosului administrativ trebuie să îi fie acordat același beneficiu reclamantei.

A mai reținut tribunalul că art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează norma de competență în ipoteza raportului juridic litigios dintre autoritățile și instituțile publice, în calitate atât de reclamante, dar și de pârâte, situație în care reclamantul și pârâtul se află în același raport de putere. Astfel, deși atât reclamanta, cât și pârâtul, sunt persoane juridice de drept public aflate în același raport de putere, reclamanta a acționat în judecată pârâtul pentru protecția drepturilor sale, fiind destinatara actului administrativ contestat.

Prin urmare, întrucât reclamanta nu a formulat cererea de chemare în judecată pentru îndeplinirea prerogativelor de putere publică, ci a acționat în calitate de persoană vătămată în sensul Legii nr. 554/2004, de destinatar al actului administrativ contestat, impunându-se să beneficieze de aceeași protecție ca și persoana juridică de drept privat, prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a nu îi sunt aplicabile, nefiind destinatara și nici beneficiara acestor norme.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Iași, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 06.09.2022, sub nr. x/2022.

2.2. Prin sentința nr. 732 din 11 octombrie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Iași, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu; a declinat competența de soluționare a cererii în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal; în temeiul art. 134 din C. proc. civ. a constatat ivit conflictul negativ de competență, a suspendat din oficiu judecata cauzei și a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Pentru a pronunța această soluție Tribunalul Iași a reținut, în esență, că prin normele cuprinse la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a instituit o competență teritorială exclusivă, stabilind că, în situația în care reclamantul are calitatea de instituție publică, acesta se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, fără să se instituie vreo distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei reprezentându-l calitatea reclamantului de instituție publică.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 31.03.2023, sub nr. x/2022.

II. Decizia Înaltei Curți pronunțată în regulator de competență.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 și art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunțe regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei și dispozițiile legale incidente pricinii, reținând că este vorba despre un conflict negativ de competență tipic.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, din punct de vedere teritorial, competența de soluționare a acțiunii directe de contencios administrativ aparține exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul reclamantului, în cazul acțiunii formulate de reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat, respectiv exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, în cazul acțiunii formulate de reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, conform.

În speță, din actele și lucrările dosarului rezultă că obiectul demersului judiciar inițiat de reclamantă, întemeiat pe dispozițiile contractului de finanțare, pe normele legale cuprinse în Legea nr. 98/2016, precum și pe cele cuprinse în H.G. nr. 395/2016, îl constituie solicitarea de suspendare a actului administrativ unilateral constând în notificarea privind situația unei cereri de plată și a măsurilor de aplicare a unei corecții financiare, precum și a d eciziei de soluționare a contestației administrative.

Problema care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe vizează norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței teritoriale de soluționare a cauzei, raportat la calitatea reclamantei, în condițiile în care art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede o altă competență teritorială, specială, care să poată fi avută în vedere de către instanță, ci face trimitere la Legea nr. 554/2004.

Așa cum reiese din considerentele consemnate la pct. 2.1. și 2.2. din prezenta decizie, instanțele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce privește consecințele pe care le atrage calitatea reclamantei de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanței competente să judece cauza.

Înalta Curte reține că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referință, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunțat rezultă că legiuitorul a instituit o competență teritorială exclusivă, stabilind că, în situația în care reclamantul din cauză are calitatea de instituție publică, acesta se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speță pârâtul având sediul în municipiul București. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincție în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esențial în determinarea competenței teritoriale de soluționare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 96 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, având denumirea marginală "Personalitatea juridică a unităților administrativ-teritoriale" stipulează, la alin. (1), că "unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu."

De asemenea, art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, definește noțiunea de "instituții publice locale" prin referire la "denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora".

Pornind de la aceste definiții cărora li se circumscrie reclamanta Comuna Ciurea, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenței teritoriale de soluționare a acțiunii reclamantei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competența de soluționare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, așa cum s-a precizat, în funcție de calitatea acestuia.

Cum legiuitorul nu instituie vreo distincție în stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei în funcție de calitatea pârâtului, distincția făcându-se prin raportare exclusivă la calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competența teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părțile și nici instanța nu pot deroga.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că, deși legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenței teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorități publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituție publică și o autoritate publică (cu sublinierea distincțiilor realizate între cele două noțiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conținutul art. 10 alin. (3) și care utilizează ca reper exclusiv calitatea reclamantului și distincția dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte și calitatea de autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora, pe de altă parte, neavând relevanță dacă pârâtul este sau nu o autoritate publică.

În egală măsură, este de observat că normele cuprinse la art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu disting, de asemenea, în funcție de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competență cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca atare, deși în cauza pendinte reclamanta acționează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincții în textul de lege care reglementează competența în ipoteza în care o instituție publică are calitatea de reclamantă într-o acțiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanței de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speță, instituind o normă de competență teritorială exclusivă în favoarea acestei instanțe.

Aceeași concluzie se desprinde și din interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenței exclusiv în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuții corecte și clare a cauzelor între instanțe de pe același palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiași cereri la mai multe instanțe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanți care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluții diferite; precum și o reducere a cheltuielilor procedurale.

Așadar, aplicarea în speță a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situația reclamanților persoane fizice sau juridice de drept privat, în speță competența teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din aceeași lege, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituție publică.

În acest context, având în vedere calitatea de entitate publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea și a locului situării sediului pârâtului, Înalta Curte constată că instanța competentă din punct de vedere teritorial să soluționeze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripția teritorială a municipiului București.

Pentru considerentele arătate la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în primă instanță, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciurea, prin primar A., în contradictoriu cu pârâții Organismul Intermediar pentru Promovarea Societății Informațiilor și Ministerul Investițiilor Europene - Direcția Generală Regională Programe Europene Competitivitate, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.