ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2131/2023

Ședința publică din data de 27 aprilie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 31.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 și, în consecință, să dispună obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

La data de 23.06.2021 reclamanta a depus o cerere modificatoare, prin care a solicitat instanței, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011-14803.15 RON, calculate până la data de 6/9/2021 și în continuare până la data plății efective; iar în subsidiar dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a menținut solicitarea privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 1079 din 27 mai 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității acțiunii; a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca prescrisă.

Împotriva sentinței nr. 1079 din 27 mai 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, a exercitat recurs reclamanta A. S.A, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și arătând că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material ce reglementează prescripția extinctivă.

În dezvoltarea recursului a susținut că prin formularea cererii modificatoare tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților și la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptățită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

A arătat că temeiul acțiunii sale îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei FGA nr. 14454/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plății despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul ce i-a fost cauzat a fost unul continuu.

În condițiile în care în dosarul nr. x/2018 a fost anulată decizia nr. 14452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanța nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraților în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecința a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, așa încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât. Prin urmare, este nelegală soluția primei instanțe în sensul respingerii acțiunii ca prescrise.

A mai susținut recurenta că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind dispozițiile art. 2526, redate în cererea de recurs, concluzionând în sensul că, fiind în prezența unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plății efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripției dreptului material la acțiune.

Sub aspectul evidențiat a făcut trimitere la poziția exprimată de Ministerul Public și reținută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 și a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plății despăgubirilor, respectiv 29.10.2021, dreptul său la acțiune nefiind, prin urmare, prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care stabilește că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripție de 1 an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului și având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorității administrative presupune îndeplinirea condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudență consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoștință de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Însă, această interpretare a fost ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripție nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului și nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcție de împrejurările concrete ale cauzei.

Totuși, subliniază recurenta, la paragraful 77 din decizie s-au reținut următoarele: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.."

În speță, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraților a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 și cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acțiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripția. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri și, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, a reiterat susținerea conform căreia nu pot fi primite argumentele instanței de fond în sensul că A. cunoștea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată și a menționat că solicitarea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii față de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părți instituie, în mod expres, un termen special de prescripție de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

Din această perspectivă a invocat motivul de casare referitor la greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material ce reglementează prescripția dreptului la acțiune și a arătat că prima instanță a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum și natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu față de dreptul principal la plata de despăgubiri, conchizând în sensul că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, față de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În esență, a arătat că în urma analizării situației de fapt și a întregului probatoriu administrat în cauză, instanța de fond a reținut în mod corect că sunt îndeplinite condițiile admiterii excepției prescripției dreptului material la acțiune.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus pentru termenul din 27 aprilie 2023, la care au avut loc dezbaterile, concluzii scrise prin care, în esență, a reiterat argumentele invocate prin cererea de recurs, solicitând admiterea căii de atac promovate, casarea în parte a hotărârii recurate cu privire la soluția dată asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune și trimiterea cauzei pentru soluționare pe fond la Curtea de Apel București, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, conform înscrisurilor atașate în dovedire.

II. Soluția instanței de recurs.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și reiterate prin concluziile scrise, precum și a apărărilor formulate prin întâmpinare, raportat la dispozițiile legale aplicabile, constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției prescripției dreptului material la acțiune a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 23 iunie 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1 %/zi de întârziere conform ordinului CSA nr. 14/2011-14803.15 RON, calculate până la data de 6/9/2021 și în continuare până la data plății efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității acțiunii și a admis excepția prescripției dreptului la acțiune, respingând pe acest temei cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

În argumentarea soluției pronunțate asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, soluție contestată prin intermediul recursului de față, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta se găsea în situația în care cunoștea existența prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ, respectiv decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat la cunoștință de existența acesteia. Totodată, a apreciat că în lipsa unor date suficiente din care să reiasă cu claritate acest moment, instanța reține că reclamanta a cunoscut, în mod neîndoielnic, existența deciziei nr. 14452/03.05.2018, cel mai târziu la data de 05.06.2018, dată la care a înregistrat la Curtea de Apel București acțiunea în anulare a acestei decizii.

În concluzie, întrucât termenul de prescripție de 1 an a început să curgă cel mai târziu la data de 05.06.2018, a constatat că formularea cererii de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, la data de 23.06.2021, este formulată cu depășirea termenului de prescripție de un an.

Reclamanta a criticat soluția primei instanțe, clamând prin cererea de recurs formulată încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în materia prescripției extinctive.

Astfel, a susținut că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speță prevederile art. 2526 și cele ale art. 2537 din actul normativ indicat, conform argumentelor expuse în recurs și consemnate la pct. I.3 din prezenta decizie.

Criticile recurentei-reclamante sunt apreciate fondate de instanța de control judiciar, de natură să atragă casarea sentinței atacate cu privire la excepția prescripției dreptului material la acțiune, cu consecința trimiterii cauzei pentru rejudecare aceleiași instanțe.

Regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeași lege constituie excepția, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiași text de lege se stipulează: "Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Așadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speță, așa cum s-a arătat, reclamanta a formulat inițial acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de a-i soluționa cererea de plată înregistrată sub nr. x/29.01.2016, iar modificarea acestei acțiuni a fost consecința emiterii de către pârât a deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acțiuni din 23 iunie 2021, se afla pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu termen la data de 13.10.2021.

În ceea ce privește momentul de la care termenul de prescripție prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 începe să curgă în speța dedusă judecății, instanța de fond a reținut că reclamantul se găsea în situația în care cunoștea existența prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ reprezentat de decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat cunoștință de existența acesteia. Astfel, a constatat că în lipsa unor date suficiente din care să reiasă cu claritate acest moment, reclamantul a cunoscut fără îndoială existența deciziei nr. 14452/03.05.2018, cel mai târziu la data de 05.06.2018, dată la care a înregistrat la Curtea de Apel București acțiunea în anularea acestei decizii.

Înalta Curte nu poate valida însă raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate de instanța de fond asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, deoarece acesta relevă o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situația de fapt stabilită și la probatoriul administrat.

Este de observat sub acest aspect, în primul rând, că recurenta-reclamantă a solicitat în prezenta cauză, despăgubiri atât pentru întârziere în soluționarea cererii de plată, cât și pentru respingerea nejustificată a acestei cereri, impunându-se, așadar, necesitatea de a se verifica intervenirea prescripției dreptului material la acțiune raportat la ambele petite ale acțiunii, prin prisma prevederilor art. 19 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu trebuia să aștepte soluționarea dosarului nr. x/2018, care avea ca obiect anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, pentru a formula prezenta acțiune, întrucât litigiul a vizat refuzul nejustificat de soluționare a cererii și nu sancționarea pretinsei întârzieri în emiterea deciziei de plată.

În referire la cererea de plată a despăgubirilor constând în penalități pentru refuzul nejustificat de plată a debitului principal ca urmare a emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reține că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată.

Statuarea cu caracter definitiv cu privire la obligativitatea soluționării pe fond a cererii de plată are semnificația reținerii unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, de respingere a cererii pe motivul existenței plafonului de 450.000 RON, în aceste condiții cuantumul debitului principal fiind din nou lăsat la aprecierea pârâtului, care avea îndrituirea să-l stabilească cu aplicarea dispozițiilor legale incidente în materie, neputând fi stabilit în mod direct de către instanță.

Ca atare, este evident că în situația dedusă judecății era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești și prin plata debitului principal, și doar ulterior să-i fie calculate penalitățile sau dobânzile în funcție de stabilirea debitului principal. Aceasta, deoarece, în cazul particular supus analizei, recurenta-reclamantă a dovedit data de la care a cunoscut întinderea pagubei și această dată nu poate coincide cu data reținută de prima instanță în hotărârea atacată.

Se impune această concluzie și prin raportare la statuările instanței supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunțată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reținute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunțarea definitivă a soluției de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28.10.2021, este neîndoielnic că prejudiciul recurentei-reclamante constând în lipsa de folosință cu privire la sumele la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri a devenit cert doar după analizarea pe fond a cererii de plată, când s-a stabilit dreptul la respectiva sumă de bani, acela fiind momentul prin raportare la care trebuia verificată prescripția dreptului de a solicita despăgubirile pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ considerat vătămător.

În aceste condiții, ținând cont de faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, cu actele depuse la dosarul cauzei, că a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul abia la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, soluția primei instanțe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acțiune față de data de 05.06.2018, când termenul de prescripție de 1 an a început să curgă, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea normelor exprese ale textului de lege anterior menționat, singurul element relevant pentru calcularea termenului de prescripție este cel al încetării refuzului pârâtului în îndeplinirea obligației ce îi revenea, respectiv analizarea pe fond a cererii de plată și momentul finalizării demersurilor pentru acordarea justei despăgubiri, recurenta-reclamantă neavând posibilitatea cunoașterii întinderii pagubei mai devreme.

Un argument în plus în acest sens îl constituie faptul că simpla recunoaștere pe cale judiciară a existenței faptei ilicite a pârâtului nu face decât să confirme existența pagubei, însă nu poate determina și întinderea acesteia.

În concluzie, Înalta Curte constată că a fost demonstrată nelegalitatea parțială a sentinței de fond criticate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, aspect de natură a determina casarea hotărârii sub acest aspect și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță va analiza cererea reclamantei prin prisma tuturor susținerilor de nelegalitate invocate, inclusiv a argumentelor formulate prin cererea de recurs sub aspectul aplicării prevederilor art. 2526 și 2537 din C. civ., a apărărilor pârâtului și a statuărilor instanței de control judiciar din prezenta decizie.

Pentru motivele arătate la pct. II.1 al acestei decizii, constatând că sentința primei instanțe este nelegală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material ce reglementează prescripția extinctivă, de natură a atrage incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A, va casa sentința recurată în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 1079 din 27 mai 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 aprilie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.