ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1132/2023

Ședința publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 02.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 și, în consecință, să dispună obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

La data de 31.08.2021 reclamanta a formulat o cerere modificatoare, prin care a solicitat instanței, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi de întârziere conform Ordinului C.S.A. nr. 14/2011 - 3664.18 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective; iar în subsidiar dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința nr. 40 din 18 ianuarie 2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului la soluționarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă și a respins acest capăt de cerere formulat de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca lipsit de obiect.

Totodată, a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect pretenții, a admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ce privește capătul de cerere având ca obiect pretenții, a respins această cerere ca fiind prescrisă și a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 40 din 18 ianuarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a exercitat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și arătând că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material ce reglementează prescripția extinctivă.

În dezvoltarea recursului a susținut că prin formularea cererii modificatoare tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților și la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptățită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

A arătat că temeiul acțiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei FGA nr. 14.454/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plății despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul ce i-a fost cauzat a fost unul continuu.

În condițiile în care în dosarul nr. x/2018 a fost anulată decizia nr. 14.452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanța nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraților în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecința a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, așa încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât. Prin urmare, este nelegală soluția primei instanțe în sensul respingerii acțiunii ca prescrise.

În temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526, redate în cuprinsul cererii de recurs, concluzionând recurenta în sensul că, fiind în prezența unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plății efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripției dreptului material la acțiune.

Sub aspectul evidențiat a făcut trimitere la poziția exprimată de Ministerul Public și reținută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 și a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plății despăgubirilor, respectiv 29.10.2021,dreptul său la acțiune nefiind, prin urmare, prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004 care stabilește că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripție de 1an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului și având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorității administrative presupune îndeplinirea condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudență consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoștință de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Însă, interpretarea menționată a fost ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripție nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului și nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcție de împrejurările concrete ale cauzei.

Totuși, subliniază recurenta, la paragraful 77 din decizie s-au reținut următoarele: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.."

În speță, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraților a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 și cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acțiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripția. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14.454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri și, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, a reiterat faptul că nu pot fi primite susținerile instanței de fond în sensul că A. cunoștea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

În plus, a susținut că cererea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii față de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părți instituie, în mod expres, un termen special de prescripție de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

Din această perspectivă a invocat motivul de nelegalitate referitor la greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material ce reglementează prescripția dreptului la acțiune și a arătat că prima instanță a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum și natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu față de dreptul principal la plata de despăgubiri, conchizând în sensul că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, față de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

4.1. Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat, în termen legal, întâmpinare, precum și recurs incident întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului incident a susținut, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, că soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției lipsei de obiect este corectă și legală, impunându-se a fi menținută ca atare, în cauză nefiind îndeplinite condițiile de exercitare a acțiunii civile, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) din C. proc. civ.

În schimb, în ceea ce privește solicitarea reclamantei de obligare a sa la plata de penalități sau dobânzi, a apreciat că în mod greșit a respins instanța de fond excepția inadmisibilității pe care a invocat-o în cadrul apărărilor formulate în raport de cererea modificatoare, făcând o greșită aplicare și interpretare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, clamând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Contrar opiniei primei instanțe, a considerat că prin raportare la art. 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că acest articol are un caracter de excepție față de regula instituită de art. 8 din aceeași lege, excepție ce constă în condiționarea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului administrativ, numai în cazul în care persoana vătămată face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea prejudiciului, cererea reclamantei este inadmisibilă. Astfel, A. a solicitat penalități sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

Totodată, FGA nu a contestat calitatea reclamantei de creditor de asigurare, prin actul administrativ emis fiind invocate dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON/creditor de asigurare al unui asigurător în faliment, aspect de drept pentru care a fost necesară învestirea Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, practica Curții de Apel București fiind, în egală măsură, atât de admitere, cât și de respingere.

În motivarea deciziei nr. 14.452/03.05.2018, prin care a respins un număr de 435 cereri de plată, inclusiv cea în discuție în prezenta cauză, a fost reținută atingerea plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea în faliment B., și nu motive ce țin de calitatea de creditor de asigurare.

După pronunțarea Deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 dată în interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 și în baza deciziilor definitive ale Înaltei Curți de soluționare a contestațiilor depuse de asigurătorii în regres împotriva deciziilor de respingere motivate pe atingerea plafonului, Fondul de Garantare a Asiguraților a dispus reanalizarea tuturor cererilor de plată respinse ca urmare a depășirii plafonului de 450.000 RON, urmând ca în situația în care sunt întrunite toate condițiile prevăzute de lege pentru plata despăgubirilor, acestea să fie plătite.

În opinia recurentului-pârât, prezenta cauză nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parțială, emisă în baza dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, ci vizează tocmai obligarea Fondului să emită un răspuns cu privire la cererea reclamantei, soluționată deja prin decizia nr. 14.452/03.05.2018, potrivit borderoului atașat acestei decizii care cuprinde și cererea de plată menționată.

În continuare, a prezentat argumente de ordin teoretic referitoare la refuzul nejustificat explicit și implicit de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim și a subliniat faptul că din sintagma "exprimare explicită cu exces de putere" rezultă că refuzul nejustificat de a soluționa o cerere nu echivalează cu tăcerea administrației sau cu respingerea cererii, nefiind, de asemenea, asimilată unei decizii fictive de respingere a cererii. Dimpotrivă, pentru a fi în prezența unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, trebuie să existe o comunicare expresă a poziției autorității publice căreia i-a fost adresată cererea, iar, pe de altă parte, refuzul de a soluționa cererea trebuie să se bazeze pe depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere.

De asemenea, recurentul-pârât și-a expus raționamentul în susținerea opiniei conform căreia există o deosebire de semnificație între sintagmele "nesoluționarea unei cereri în termen legal" și "refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri" și a concluzionat arătând că pot apărea situații în care autoritatea publică soluționează favorabil cererea, dar cu depășirea termenului legal de 30 de zile de la înregistrare, astfel încât persoana care a formulat cererea, achiesând la soluția dată de autoritatea publică chiar cu depășirea termenului legal de soluționare, nu mai are niciun interes legitim de a formula o acțiune în contencios administrativ.

În schimb, refuzul nejustificat semnifică voința autorității publice de a nu rezolva cererea, exprimată explicit prin exces de putere, putându-se acredita în acest caz ideea lipsei actului administrativ. Or, susține recurentul-pârât, cererea a fost deja soluționată, iar contestația împotriva actului administrativ emis de FGA nu era soluționată prin hotărâre judecătorească definitivă.

În plus, raportat la solicitarea recurentei-reclamante de obligare a sa la plata de despăgubiri începând cu a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/29.01.2016 și până la plata debitului solicitat prin această cerere, în cuantumul solicitat, rezultă că reclamanta a fost în măsură să cunoască întinderea pretinsului prejudiciu la data comunicării deciziei nr. 14.452/03.05.2018, situație corect reținută de instanța de fond.

Pentru motivele arătate a solicitat respingerea recursului principal formulat de reclamantă și admiterea propriului recurs incident, în sensul modificării în parte a sentinței de fond și admiterii excepției inadmisibilității cererii de obligare la plata despăgubirilor.

4.2. Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus pentru termenul din 2 martie 2023, la care au avut loc dezbaterile, concluzii scrise prin care, în esență, a reiterat argumentele invocate prin cererea de recurs, solicitând admiterea căii de atac promovate, casarea în parte a sentinței atacate în ceea ce privește soluția dată asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune și trimiterea cauzei pentru soluționare pe fond la Curtea de Apel București, cu obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată efectuate, în dovedirea cărora a atașat înscrisuri.

II. Soluția instanței de recurs.

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate prin recursul principal și a apărărilor reiterate prin concluziile scrise, raportat la dispozițiile legale aplicabile, constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției prescripției dreptului material la acțiune a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 31 august 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/29.01.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1 %/zi de întârziere conform ordinului C.S.A. nr. 14/2011 - 3664,18 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a admis excepția prescripției dreptului la acțiune și a respins pe acest temei cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Pentru a dispune astfel asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, soluție contestată prin intermediul recursului principal supus analizei de față, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta cunoștea existența și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerii acesteia, cuantumul penalităților sau dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere în parte. Totodată, a apreciat că reclamanta a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către ea a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, respectiv la data de 07.05.2018, la acel moment având aceasta certitudinea comportamentului pârâtului apreciat nelegal, precum și a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalități la care se considera îndreptățită.

În concluzie, a constatat că termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele două situații a început să curgă conform celor reținute în motivarea soluției adoptate, împlinindu-se un an mai târziu.

Reclamanta a criticat soluția primei instanțe, clamând prin cererea de recurs formulată încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în materia prescripției extinctive.

Astfel, a susținut că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speță prevederile art. 2526 și cele ale art. 2537 din actul normativ indicat, conform argumentelor expuse în recurs și evidențiate la pct. I.3. din prezenta decizie.

Criticile recurentei-reclamante sunt apreciate fondate de instanța de control judiciar, fiind apte să atragă casarea în parte a sentinței recurate cu consecința trimiterii cauzei aceleiași instanțe pentru rejudecarea excepției prescripției dreptului material la acțiune.

Regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din același act normativ constituie excepția, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiași text de lege se stipulează: "Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Așadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speță, așa cum s-a arătat, reclamanta a formulat inițial acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de a-i soluționa cererea de plată înregistrată sub nr. x/29.01.2016, iar modificarea acestei acțiuni s-a datorat emiterii de către pârât a deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acțiuni din 31 august 2021, se afla pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu termen la data de 13.10.2021.

Instanța de fond nu a validat opinia recurentei-reclamante potrivit căreia acțiunea de față nu putea fi depusă înainte de soluționarea dosarului nr. x/2018, de identificarea practicii instanței judecătorești în materia acestui tip de cereri sau de pronunțarea Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reținând în acest sens că, pe de o parte, prezenta acțiune a fost depusă înainte de soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2018, și anume data de 13.10.2021, iar pe de altă parte, că în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019, dată într-un recurs în interesul legii, s-a stabilit că pronunțarea unei hotărâri judecătorești având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripție specială și nu poate fi legată în mod indisolubil de acel moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul și întinderea sa.

Această dată a fost considerată de prima instanță a fi ulterioară expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, și anume 07.05.2018, data comunicării către reclamantă a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată nr. x/29.01.2016, deoarece doar la acel moment a avut reclamanta certitudinea comportamentului pârâtei apreciat nelegal și a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalități sau dobânzi la care aceasta se considera îndreptățită.

Înalta Curte nu poate valida însă raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate de instanța de fond asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, deoarece acesta relevă o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situația de fapt stabilită și la probatoriul administrat.

Este de observat sub acest aspect că recurenta-reclamantă a solicitat în prezenta cauză, despăgubiri atât pentru întârziere în soluționarea cererii de plată, cât și pentru respingerea nejustificată a acestei cereri, impunându-se, așadar, necesitatea de a se verifica intervenirea prescripției dreptului material la acțiune raportat la ambele petite ale acțiunii, prin prisma prevederilor art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004.

Contrar opiniei instanței de fond, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu era obligată să aștepte soluționarea dosarului nr. x/2018, care avea ca obiect anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, pentru a formula prezenta acțiune, întrucât litigiul a vizat refuzul nejustificat de soluționare a cererii și nu sancționarea pretinsei întârzieri în emiterea deciziei de plată.

În referire la cererea de plată a despăgubirilor constând în penalități pentru refuzul nejustificat de plată a debitului principal ca urmare a emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reține că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată.

Statuarea cu caracter definitiv cu privire la obligativitatea soluționării pe fond a cererii de plată are semnificația reținerii unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, de respingere a cererii pe motivul existenței plafonului de 450.000 RON, în aceste condiții cuantumul debitului principal fiind din nou lăsat la aprecierea pârâtului, care avea îndrituirea să-l stabilească cu aplicarea dispozițiilor legale incidente în materie, neputând fi stabilit în mod direct de către instanță.

Ca atare, este evident că în situația dedusă judecății era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești și prin plata debitului principal, și doar ulterior să-i fie calculate penalitățile sau dobânzile în funcție de stabilirea debitului principal. Aceasta, deoarece, în cazul particular supus analizei, recurenta-reclamantă a dovedit data de la care a cunoscut întinderea pagubei și această dată nu poate coincide cu data reținută de prima instanță în hotărârea atacată.

Se impune această concluzie și prin raportare la statuările instanței supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunțată într-un recurs în interesul legii, invocată atât de prima instanță, cât și de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs formulată, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reținute la paragraful 32: "În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunțarea definitivă a soluției de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28.10.2021, este neîndoielnic că prejudiciul recurentei-reclamante constând în lipsa de folosință cu privire la sumele la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri a devenit cert doar după analizarea pe fond a cererii de plată, când s-a stabilit dreptul la respectiva sumă de bani, acela fiind momentul prin raportare la care trebuia verificată prescripția dreptului de a solicita despăgubirile pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ considerat vătămător.

În acest context, ținând cont de faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, cu actele depuse la dosarul cauzei, că a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul abia la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, soluția primei instanțe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acțiune față de data de 7 mai 2018, data comunicării deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea normelor exprese ale textului de lege anterior menționat, singurul element relevant pentru calcularea termenului de prescripție este cel al încetării refuzului pârâtului în îndeplinirea obligației ce îi revenea, respectiv analizarea pe fond a cererii de plată și momentul finalizării demersurilor pentru acordarea justei despăgubiri, recurenta-reclamantă neavând posibilitatea cunoașterii întinderii pagubei mai devreme.

Un argument în plus în acest sens îl constituie faptul că simpla recunoaștere pe cale judiciară a existenței faptei ilicite a pârâtului nu face decât să confirme existența pagubei, însă nu poate determina și întinderea acesteia.

În consecință, Înalta Curte constată că a fost demonstrată nelegalitatea parțială a sentinței de fond criticate, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, aspect de natură a determina casarea hotărârii sub acest aspect și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță va analiza cererea reclamantei prin prisma tuturor susținerilor de nelegalitate invocate, inclusiv a argumentelor formulate prin cererea de recurs sub aspectul aplicării prevederilor art. 2526 și 2537 din C. civ., a apărărilor pârâtului și a statuărilor instanței de control judiciar din prezenta decizie.

Cât privește recursul incident exercitat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe de fond, mai exact în ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității cererii de obligare la plata despăgubirilor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat și îl va respinge, menținând soluția pronunțată de prima instanță ca legală, fiind dată cu aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Criticile formulate de recurentul-pârât au vizat, în esență, greșita aplicare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Astfel, a susținut că prin raportare la normele cuprinse la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care au caracter de excepție de la prevederile art. 8 din aceeași lege, constând în condiționarea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămată face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea prejudiciului, cererea reclamantei este inadmisibilă, întrucât aceasta a solicitat penalități sau dobânzi în temeiul legii și nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Contrar susținerilor recurentului-pârât și în acord cu prima instanță, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește sub acest aspect, Înalta Curte reține că demersul reclamantei este admisibil, având în vedere că, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acțiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ.

Așadar, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acțiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorității de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acțiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acțiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă.

Or, în cauza de față este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților în cadrul dosarului nr. x/2018, soluționat în mod definitiv la data de 13.10.2021 în sensul constatării nelegalității deciziei atacate și a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluționare a cererii de plată, fără ca partea să ceară la acel moment și despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive, prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată, nu se poate susține cu suficient temei că acțiunea reclamantei este inadmisibilă pentru motivul că a solicitat penalități sau dobânzi în temeiul legii și nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

A mai susținut recurentul-pârât că prezenta cauză nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parțială, emisă în temeiul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, ci vizează obligarea Fondului să emită un răspuns cu privire la cererea reclamantei, care a fost soluționată deja prin decizia nr. 14452/03.05.2018, acțiunea fiind inadmisibilă și din această perspectivă.

Alegațiile părții recurente-pârâte sunt nefondate și vor fi înlăturate.

Așa cum s-a arătat în considerentele expuse supra, de esența admisibilității acțiunii în despăgubiri formulate în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiția referitoare la soluționarea de către instanța de contencios administrativ, a unei acțiuni anterioare în anularea unui act administrativ. Totodată, o altă cerință de exercitare a acestei acțiuni ce se deduce din interpretarea acelorași norme, constă în faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative anterior anulate.

În speță, aceste cerințe sunt îndeplinite, astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, despăgubirile pretinse de reclamantă cu titlu de penalități, în teza principală, sau de dobânzi în cea subsidiară, vizând, pe de o parte, anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata despăgubirilor ce a persistat până la data de 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata acestora.

Prin hotărârea judecătorească de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților, de respingere a cererii de plată, instanța nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ținând cont de faptul că singurul motiv analizat și care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depășirii plafonului de 450.000 RON.

Așadar, împrejurarea că nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parțială, emisă în temeiul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, nu are relevanță în determinarea caracterului admisibil al acțiunii de față, întrucât nu era necesar a se dispune o soluție de respingere totală sau parțială a sumelor pretinse de reclamantă, pentru ca aceasta să poată formula și o acțiune în despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În considerarea acelorași argumente Înalta Curte va respinge și susținerile recurentului-pârât formulate din perspectiva inadmisibilității acțiunii urmarea inexistenței unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, determinate de o diferență de semnificație între sintagmele "nesoluționarea unei cereri în termen legal" și "refuz nejustificat de soluționare a unei cereri", și va constata că soluția primei instanțe pronunțate asupra excepției inadmisibilității cererii în despăgubiri este legală, urmând să o mențină ca atare.

De asemenea, întrucât nu au făcut obiectul căilor de atac exercitate în cauză și supuse analizei instanței de recurs în prezenta decizie, va menține celelalte dispoziții ale sentinței referitoare la soluționarea excepției lipsei de obiect a primului capăt de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului la soluționarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă.

Cât privește solicitarea recurentei-reclamante de obligare a părții adverse la plata cheltuielilor de judecată, în dovedirea cărora a atașat înscrisuri, Înalta Curte reține că rațiunea acordării acestora este stabilirea culpei procesuale a părții care a pierdut procesul. Cum, în speță, procesul nu a fost încă definitiv tranșat, cauza fiind trimisă spre rejudecare urmare casării în parte a sentinței în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, aceste cheltuieli de judecată vor fi avute în vedere de instanța de fond în rejudecare.

Pentru considerentele expuse la pct. II.1. al acestei decizii, constatând că sentința primei instanțe este parțial nelegală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material ce reglementează prescripția extinctivă, fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa în parte sentința recurată în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în ceea ce privește capătul de cerere respins în mod nelegal ca fiind prescris. Totodată, va menține celelalte dispoziții ale sentinței.

De asemenea, pentru argumentele arătate la pct. II.2. al deciziei, constatând că soluția asupra excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect pretenții este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, nefiind întrunit astfel motivul de casare invocat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) coroborat cu art. 491 din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident declarat de Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, pe care o va menține sub acest aspect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 40 din 18 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.