ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2073/2023

Ședința publică din data de 25 aprilie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.01.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, în principal, în temeiul dispozițiilor art. 6 din CEDO, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și a Deciziei CCR nr. 392/2021, suspendarea executării dispozițiilor din anexele H.G. nr. 34/2022, care condiționează participarea la diverse activități de vaccinare/imunizare/testare și suspendarea efectelor dispozițiilor art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 34/2022, până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare, precum și anularea în întregime a H.G. nr. 34/2022 și HCNSU nr. 1/2022.

În subsidiar, a solicitat anularea în parte a H.G. nr. 34/2022 și HCNSU nr. 1/2022, în privința dispozițiilor din anexe care condiționează participarea la diverse activități de vaccinare/imunizare/testare, precum și anularea art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 34/2022 și a punctului nr. 5 din Anexa la HCNSU nr. 1 din 05.01.2022.

La data de 15.02.2022, reclamantul A. a formulat cerere de completare a acțiunii, sens în care a solicitat, în completare față de capătul principal de cerere, suspendarea executării dispozițiilor din anexele H.G. nr. 171/2022, care condiționează participarea la diverse activități de vaccinare/imunizare/testare, suspendarea efectelor dispozițiilor art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 171/2022, până la data soluționării definitive a acțiunii în anulare, precum și anularea în întregime a H.G. nr. 171/2022 și HCNSU nr. 7/2022.

Raportat la capătul de cerere subsidiar, a solicitat în completare și anularea în parte a H.G. nr. 171/2022 și HCNSU nr. 7/2022, în privința dispozițiilor din anexe care condiționează participarea la diverse activități de vaccinare/imunizare/testare, precum și anularea art. 1 din Anexa 2 a H.G. nr. 171/2022 și a punctului nr. 5 din Anexa la HCNSU nr. 7/2022.

De asemenea, a solicitat obligarea părților adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin încheierea din 15 februarie 2022, a fost încuviințată în principiu cererea de intervenție principală formulată de B.., iar în ședința publică din 22 februarie 2022 a fost încuviințată în principiu și cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Prin sentința nr. 313 din 22 februarie 2022 pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel București, secția a VII-a contencios administrativ și fiscal a luat act de renunțarea reclamantului la capătul de cerere având ca obiect anularea HCNSU nr. 1/2022 și anularea HCNSU nr. 7/2022.

A respins excepția lipsei calității procesuale a CNSU invocată față de capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 34/2022 și nr. 171/2022.

A admis în parte acțiunea formulată și precizată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și intervenient principal B. și intervenient accesoriu Ministerul Afacerilor Interne.

A admis în parte cererea de intervenție principală.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 și nr. 171/2022, în ceea ce privește condiționarea accesului și a participării destinatarilor acestor acte administrativ normative la serviciile și activitățile menționate în cadrul celor două hotărâri contestate și al anexelor la acestea de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 și nr. 171/2022, în ce privește condiționarea accesului și a participării destinatarilor acestor acte administrativ normative la serviciile și activitățile menționate în cadrul celor două hotărâri contestate și al anexelor la acestea de prezentarea dovezii testării în condițiile în care costurile activității de testare nu sunt suportate de către stat, de unitățile administrativ teritoriale sau de instituțiile sau autoritățile publice, după caz.

A anulat în parte H.G. nr. 34/2022 și nr. 171/2022, în ceea ce privește instituirea obligației purtării măștii de protecție în condițiile în care costurile de achizitionare ale acestor măști nu sunt suportate de către stat, de unitățile administrativ teritoriale sau de instituțiile sau autoritățile publice, după caz și în condițiile în care acestea sunt contraindicate medical.

A anulat art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 34/2022 și art. 1 din Anexa 2 la H.G. nr. 171/2022.

A menținut celelalte dispoziții ale celor două acte administrativ normative criticate.

A obligat Guvernul României la plata către reclamant a sumei de 120 de RON, cu titlu de cheltuieli judiciare reprezentând taxa de timbru.

A respins în rest acțiunea.

A admis cererea de intervenție accesorie, în măsura respingerii acțiunii.

Împotriva sentinței primei instanțe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat în drept pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență a promovat, de asemenea, recurs împotriva sentinței instanței de fond, prevalându-se de cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

A formulat recurs și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, invocând art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență a susținut, cu prioritate, faptul că prima instanță în mod eronat a reținut calitatea sa procesuală pasivă, în condițiile în care actele contestate au fost emise de Guvernul României.

Recurenții au susținut că datele statistice nu au fost contrazise prin alte mijloace de probă iar analiza oportunității emiterii actelor administrative trebuia să fie verificată de instanță raportat la arespectarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020.

Măsurile restrictive de drepturi au fost luate în contextul stării de alertă generate de pandemia COVID 19 care permite autorităților restrângerea drepturilor și libertăților corelativ creării unor obligații în sarcina acestora pentru exercitarea drepturilor.

Astfel, H.G. nr. 34/2022 și H.G. nr. 171/2022 au fost emise în limitele constituționale și a celor premise de Legea nr. 55/2020.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinări prin care a invocat o serie de excepții, toate respinse prin încheierea de ședință din 9 noiembrie 2022.

II. Analiza cererilor de recurs

Recursurile declarate de pârâții sunt fondate și conduc la casarea sentinței recurate cu consecința respingerii acțiunii formulată de reclamantul A. și a cererii de interevenție principală formulată de B..

În ceea ce privește recursul declarat de către pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, se constată că este întemeiat față de lipsa calității procesuale pasive a acestei instituții.

Prima instanță a luat act de renunțarea reclamantului la capătul de cerere având ca obiect anularea HCNSU 1/2022 și HCNSU 7/2022 însă a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a CNSU invocată față de capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 34/2022 și H.G. nr. 171/2022.

Soluția pronunțată este eronată, în condițiile în care Comitetul Național pentru Situații de Urgență nu este emitentul actelor contestate, argumentele aduse de către instanța de fond fiind în afara cadrului legal, articolul 16 din Legea nr. 554/2004 neavând nicio incidență în cauză. Susținerea primei instanțe în sensul că, pe viitor, va exista posibilitatea ca unele persoane din cadrul acestei instituții să fie chemate în judecată în conexiune cu actele contestate este o simplă supoziție a judecătorului fondului care are datoria să soluționeze speța raportat strict la actele deduse judecății, în contradictoriu doar cu emitentul acestora, nu să emită ipoteze ale unor situații posibile viitoare. Faptul că CNSU a formulat propuneri însușite de MAI (acte premergătoare necontestate) și care au stat la baza emiterii hotărârilor de guvern contestate nu are nicio legătura cu calitatea procesuală a acestei instituții, fiind evident faptul că funcționarii din cadrul acesteia vor putea formula apărări într-un eventual proces în care ar putea fi chemați în judecată, însă instanța nu are competența în a anticipa comportamentul procesual al părților în virtuale procese, acest argument depășind cu evidență cadrul procesual dedus judecății.

În consecință, pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență nu are calitate procesuală pasivă, impunându-se admiterea recursului în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. cu consecința respingerii acțiunii formulată în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calității procesuale pasive.

În ceea ce privește recursurile declarate de pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Afacerilor Externe, acestea sunt fondate, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prima instanță a dispus anularea în parte a H.G. nr. 34/2022 și a H.G. nr. 171/2022. În esență, trecând peste amplele considerații de natură teoretică învederate prin sentința recurată, se observă că prima instanță a reținut ca și prim motiv de nulitate a actelor contestate, faptul că nu ar fi fost motivate corespunzător și nu au fost indicate motivele pentru care au fost stabilite măsuri preferențiale de participare la viața publică și privată a persoanelor care au trecut prin boală sau au parcurs schema completă de vaccinare și nu s-a explicat de ce persoanele care au trecut prin boală sau au parcurs schema completă de vaccinare au situație juridică identică cu cele care prezintă dovada medicală că nu sunt contagioase cu virusul SARS -CO-V2.

Contrar aspectelor reținute de prima instanță, se constată că cele două hotărâri de guvern contestate sunt motivate în mod corespunzător, văzând preambulul H.G. nr. 34/2022 și al H.G. nr. 171/2022, trimiterile la Hotărârile CNSU nr. 1/2022 și nr. 7/2022 precum și "Analizele factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virsului SARS-CO-V2 pe teritoriul României la data de 03.01.2022, respectiv la 01.02.2022" întocmite la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției, astfel că sunt elemente suficiente din care se deduc motivele de fapt și de drept care au condus la luarea măsurilor. De asemenea, analizele factorilor de risc au fost preluate în Notele de fundamentare ale actelor contestate, nefiind necesară o motivare amplă sau detaliată, atât timp cât este posibilă exercitarea controlului judiciar iar reclamantul a putut apela la calea procedurală a contestației și a prezentat argumente prin care a susținut nelegalitatea actelor, nefiind produsă acestuia nicio vătămare.

În consecință, acest motiv de nulitate nu este întemeiat.

Față de prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 care definesc starea de alertă și față de dispozițiile art. 53 din Constituția României, văzând și ultimul paragraf din preambulul Legii nr. 55/2020, în contextul situației de criză generată de pandemia de COVID -19, era necesar ca Parlamentul României să adopte măsuri restrictive cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate, necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa drepturilor convenționale, unionale și constituționale la viață, integritate fizică și sănătate ale persoanelor și fără a aduce atingere existenței altor drepturi sau libertăți fundamentale. Instanța trebuie să verifice dacă aceste măsuri sunt legale, dacă sunt necesare într-o societate democratică și dacă sunt proporționale cu scopul urmărit.

Nu poate fi contestat faptul că evoluția situației epidemiologice generată de răspândirea virusului a fost gravă, astfel că era necesară adoptarea măsurilor pentru protejarea sănătății și vieții populației, față de prevederile art. 34 din Constituția României.

Ceea ce s-a urmărit prin adoptarea măsurilor pe care instanța de fond le-a anulat a fost ca activitățile ce implică un număr mare de persoane să aibă loc în condiții de siguranță pentru a minimiza riscul de îmbolnăvire a participanților. Dacă autoritățile nu ar fi luat aceste măsuri, ar fi existat riscul ca sănătatea persoanelor participante la un anumit eveniment public să fie afectată, astfel că nu se poate reproșa chiar aspectul că au fost adoptate măsuri cu caracter necesar în situație excepțională, neputându-se pretinde statului să stea în pasivitate.

Ceea ce s-a pretins prin hotărârea recurată autorităților excedează rezonabilității, atât timp cât astfel de măsuri au fost luate la nivel internațional iar, așa cum corect au arătat pârâții, nivelul de cunoaștere și înțelegere științifică a virusului și a efectelor asupra organismului uman nu a permis anticiparea modului în care fiecare persoană ar putea reacționa la îmbolnăvire și nici aplicarea unui tratament eficient cu rezultatul însănătoșirii în orice situație. Cât timp s-a dovedit rata mare de contagiozitate pe cale aeriană nu se poate susține că măsurile adoptate nu au avut un caracter rezonabil, urmărindu-se cu puterea evidenței reducerea răspândirii virusului, limitarea îmbolnăvirilor și reducerea cazurilor de deces.

Ce trebuie să protejeze statul în starea de alertă este întreaga societate, drepturile și libertățile tuturor cetățenilor și nu doar drepturile și libertățile individuale. În acest context, nu se poate reține un caracter abuziv al măsurilor prin care au fost recunoscute mai multe drepturi ale persoanelor vaccinate, restrângerea drepturilor celorlalte persoane nevaccinate intrând în sfera drepturilor ce pot fi restrânse, având un caracter obiectiv, neputându-se reține caracterul discriminatoriu, criteriile alese fiind justificate obiectiv și având un scop legitim, prin faptul că au fost ținut sub control numărul de cazuri de îmbolnăvire iar măsurile au fost luate exclusiv în scopul reducerii numărului de infectări, vaccinarea neavând un caracter obligatoriu, fiind respectat astfel dreptul de opțiune al fiecărei persoane.

Nu doar statul român a adoptat măsurile în discuție, ci acestea au fost luate la nivel mondial, vaccinarea populației fiind principala modalitate de a controla pandemia.

Nu sunt îndeplinite în cauză condițiile discriminării, nefiind identificate criteriile prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000, virusul fiind contagios și se transmite pe cale respiratorie astfel că era necesară restrângerea activităților persoanelor care nu au acceptat să respecte măsurile cu caracter opțional și nu au luat acel minim de precauție pentru prevenirea răspândirii virusului, aceasta nefiind o practică discriminatorie.

Există discriminare atunci când se aplică un tratament diferențiat în cazuri egale, fără să o motivare obiectivă și rezonabilă, în acest sens dispunând și art. 14 din CEDO.

În cauza Carson și alții c. Regatului Unit, Hotărârea din 4 noiembrie 2008, Curtea a statuat că statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă și în ce măsură diferențele între situații analoage sau comparabile sunt de natură să justifice diferențele de tratament juridic aplicabile, întinderea acestei marje depinzând de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, de domeniul și contextul în discuție.

La nivel mondial s-a apreciat că vaccinarea este cea mai eficientă metodă de stopare a transmiterii virusului astfel că au fost puse la dispoziția populației vaccinuri în mod gratuit, deci persoanele care au ales metoda de prevenție prin vaccinare sunt în situație diferită de persoanele care nu ales această opțiune. Modul de reacție al organismelor la administrarea vaccinului este diferit și trebuie urmărit astfel că măsurile de relaxare trebuiau dispuse în mod treptat și nu abrupt.

În jurisprudența recentă a CEDO s-a reținut că măsurile contestate, respectiv obligația de vaccinare a copiilor pentru admiterea la grădiniță, se aflau într-o relație rezonabilă de proporționalitate cu scopurile legitime urmărite de statul reclamat, care nu și-a depășit marja de apreciere prin impunerea obligației de vaccinare astfel că aceste măsuri puteau fi considerate ca fiind necesare într-o societate democratică.

Nu se poate accepta ideea avansată de către prima instanță, în sensul că ar fi trebuit permis accesul tuturor persoanelor la evenimente, indiferent dacă sunt vaccinate sau nu și nici ideea că ar fi trebuit interzis accesul tuturor persoanelor la evenimente, persoanele vaccinate și nevaccinate nefiind în situații similare. Nu se pot ignora consecințele unei situații de pandemie dată de apariția unui nou virus care are potențial de contaminare a unei mari părți din populație iar măsurile luate la nivel internațional au fost în scopul de a responsabiliza populația.

De asemenea, nu se poate ignora faptul că au fost prevăzute și măsuri alternative respectiv dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 72 de ore; dovada unui test negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi și a 180-a zi ulterioară confirmării infecției cu virus. Nu se poate considera discriminare faptul că testarea nu a fost gratuită, fiecare persoană având posibilitatea de a alege, în condițiile în care dorea să participe la diverse evenimente publice.

Art. 53 alin. (2) din Constituția României permite statului să dispună măsuri necesare pentru asigurarea sănătății publice, măsuri realizate prin restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale iar restrângerea acestora în contextul pandemiei de COVID-19 a fost stabilită prin Legea nr. 55/2020.

Măsurile luate de instituțiile recurente și anulate de către prima instanță se înscriu în sfera drepturilor care pot restrânse de autoritățile competente, conform prevederilor art. 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 și au fost instituite în limitele permise de Constituția Românei, având la bază protejarea cetățenilor și fiind subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, prevăzută de art. 34 alin. (2) din Constituție.

Soluția instanței de fond este nelegală și în ceea ce privește anularea art. 1 din Anexa 2 atât în cazul H.G. nr. 34 cât și în cazul H.G. nr. 171/2022 în ceea ce privește instituirea obligației de a purta masca de protecție.

Obligația de a purta masca de protecție a fost prevăzută în Ordinul comun M.S. și M.A.I. nr. 30/07.01.2022/1/07.01.2022 care nu făcut obiectul prezentei cauze.

Oportunitatea emiterii actelor administrative trebuia să fie verificată de instanță raportat la respectarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020, iar actele contestate au fost emise cu respectarea acestui act normativ, măsurile luate fiind rezultatul analizei de oportunitate pe care îl exercită autoritățile în atingerea unui scop legitim. Limita legală a dreptului de apreciere a statului, deci a oportunității, se regăsește în scopul legii iar, în speța de față, măsurile dispuse sunt proporționale cu scopul urmărit care este protejarea vieții și sănătății persoanelor, fiind păstrat justul echilibru între interesele private și interesul public.

În consecință, față de considerentele expuse, în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., se vor admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Național pentru Situații de Urgență, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, se va casa în parte sentința recurată.

În rejudecare, se va respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, pentru lipsa calității procesuale pasive.

Se va respinge în tot acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne și intervenientul principal B., ca neîntemeiată și, pe cale de consecință, se va respinge cererea de intervenție principală formulată de intervenienta B.., ca neîntemeiată. De asemenea, în urma respingerii acțiunii, se va admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Se vor menține dispozițiile sentinței recurate, cu privire la renunțarea reclamantului la judecata cererilor privind anularea HCNSU nr. 1/2022 și HCNSU nr. 7/2022.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Comitetul Național pentru Situații de Urgență, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situații de Urgență și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței nr. 313 din 22 februarie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, în rejudecare:

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Național pentru Situații de Urgență, pentru lipsa calității procesuale pasive.

Respinge în tot acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne și intervenientul principal B., ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenție principală formulată de intervenienta B.., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Menține dispozițiile sentinței recurate, cu privire la renunțarea reclamantului la judecata cererilor privind anularea HCNSU nr. 1/2022 și HCNSU nr. 7/2022.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 25 aprilie 2023.