ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6273/2021

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 3.01.2019, reclamanții A. și B. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului anularea dispozițiilor art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016, text normativ conform căruia se consideră proprietari de terenuri și acei contribuabili cărora, în condițiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fișe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispozițiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 195 din 23 mai 2019 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului, ca nefondată și a admis cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului, formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs reclamanții A. și B., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului au fost invocate mai multe aspecte reținute și interpretate în mod eronat de către prima instanță, primul dintre acestea fiind interpretarea greșită a mențiunilor din considerentele sentinței nr. 2716/2007 a Judecătoriei Pitești, întrucât "reconstituirea dreptului de proprietate" nu conferă reclamanților calitatea de proprietar, câtă vreme titlul de proprietate nu a fost emis. Așadar, reclamanților nu le-au fost emise decizii de impunere pe baza existenței sentinței Judecătoriei Pitești, din cuprinsul căreia nu reiese că aceștia ar fi proprietari, ci pe baza actului normativ atacat prin prezenta acțiune, considerentele unei hotărâri judecătorești neputând determina legalitatea hotărârii de guvern. De asemenea, instanța de fond a reținut în mod greșit despre "calitatea de proprietari a reclamanților" că aceasta a determinat organul fiscal din comuna Vedea să facă impunerea fiscală în baza actului normativ atacat, fiind evident că nu inexistenta calitate de proprietari, ci prevederile nelegale ale actului normativ atacat în cauză, care presupun că orice posesor e proprietar, au determinat impunerea fiscală. Instanța de fond a făcut o falsă distincție între raportul juridic civil și raportul fiscal, încercînd să acrediteze teza că neexecutarea obligațiilor ce țin de operațiuni ulterioare reconstituirii proprietății, respectiv punerea în posesie și emiterea titlului de proprietate ar putea, cel mult, genera litigii civile neținînd de analiza instanței de față. În realitate, instanței de contencios administrativ i s-a cerut să analizeze legalitatea hotărârii de guvern, tocmai sub aspectul identificării corespondenței dintre noțiunea de contribuabil, noțiune de drept fiscal, pe de o parte, și noțiunea de proprietar (al bunului supus impozitării), ca noțiune care este totuși o noțiune de drept civil, pe de altă parte. Recurenții au subliniat faptul că, în contextul particular al Legii nr. 18/1991, decizia administrativă ori judecătorească privind reconstituirea dreptului de proprietate nu echivalează cu stabilirea unui drept asupra unui bun individual determinat și nu este titlu de proprietate, așa cum nu este niciun alt act din multiplele acte din procedura de reconstituire, cu excepția titlului de proprietate însuși care trebuie emis în final. Or, atîta timp cît persoana îndreptățită nu a fost pusă în posesie, act ce presupune, în mod necesar, identificarea obiectului dreptului de proprietate și, mai departe, nu a fost emis titlul de proprietate asupra acelui bun individual determinat, nu se poate stabili obiectul dreptului; deci nu există, în patrimoniul acelei persoane, niciun drept real actual, ci doar o creanță căreia îi corespunde obligația corelativă a administrației locale de a atribui efectiv, concret, prin punerea în posesie și emiterea titlului de proprietate, un bun imobil - terenul - individualizat prin vecinătăți și număr cadastral. Procesul-verbal de punere în posesie nu reprezintă titlu de proprietate, chiar dacă identifică un teren, aceasta deoarece, în procedura de emitere a titlului însuși, pot apărea modificări. Faptul că procesul-verbal de punere în posesie nu reprezintă titlu de proprietate a fost stabilit prin Decizia R.I.L. nr. 1/1997 a C.S.J., decizie obligatorie pentru instanțele de judecată. Este eronat considerentul instanței de fond privind irelevanța, din perspectiva examinării legalității H.G. nr. 1/2016, a raportului juridic civil și a celui fiscal, câtă vreme actul normativ extinde notiunea de contribuabil dincolo de limita noțiunii de proprietar, această din urmă noțiune nefiind una definită ori redefinită de dreptul fiscal, ci conturată exclusiv de normele dreptului civil și, din acest motiv, strict dependentă de existența unei precise individualizări a obiectului material al dreptului real. Este vădită, astfel, necorelarea art. 463 alin. (1) din Codul fiscal, care stabilește, univoc, poziția de contribuabil în sarcina celui care este proprietar, față de art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016 care debutează, într-o manieră auto-denunțătoare, prin formularea "se consideră proprietari". Instanța de fond a invocat, în mod eronat, dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, întrucât legea reparatorie nu permite în niciun caz interpretarea în sensul că ar reprezenta titlu de proprietate decizia organului competent de aplicare a Legii nr. 18/1991 sau, în caz de refuz, hotărîrea judecătorească de reconstituire a dreptului de proprietate, ca acte care determină o suprafață de teren identificată doar prin cuantumul întinderii ei totale și prin categoria de folosință în raza unei anumite localități. De asemenea, este lipsită de temei preocuparea instanței față de sancționarea legiuitorului fiscal pentru o eventuală limitare a exercițiului dreptului în raporturile civile, deoarece dreptul de proprietate nu poate fi exercitat, în lipsa unei individualizări a obiectului material și a emiterii titlului de proprietate, el nefiind nici născut. Au mai arătat recurenții că instanța a reținut, în mod nelegal, caracterul de îndrumare a Deciziei C.S.J. nr. 1/1997, ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial și a apreciat că această decizie a avut în vedere insuficiența probatorie a adeverințelor de proprietate, însă reclamanții sunt beneficiari ai unei hotărîri privind reconstituirea dreptului de proprietate. Dar o lectură cît de cît atentă a considerentelor Deciziei I/1997 (citate, dar se pare că necitite de instanța de fond) relevă că instanta supremă a negat nu doar adeverințelor, ci și proceselor-verbale de punere în posesie valoarea probatorie a dreptului de proprietate. Pe de altă parte, instanța de fond a pretins că H.G. nr. 1/2016 nu vrea decît să adauge proprietarilor ("proprietari propriu-ziși"?) încă o categorie de proprietari, respectiv cei considerați proprietari exclusiv de dragul impozitării, astfel că instanța nu a făcut decât să valideze intenția legiuitorului secundar de a adăuga la lege. Ceea ce omite, însă, să precizeze aceeași instanță este că esența criticii de nelegalitate adresată H.G.-ului este aceea că impozitarea conform art. 65 alin. (2), se adresează unui neproprietar.

Apărările formulate de intimați Intimatul-pârât Guvernul României și intimatul-intervenient Ministerul Finanțelor Publice, au depus, fiecare, întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. În esență, intimații au susținut că persoana căreia i s-a reconstituit dreptul de proprietate și, deși nu i s-a eliberat titlu de proprietate, are în mod efectiv terenul atribuit prin procesul-verbal de punere în posesie, dobândește calitatea de contribuabil în sensul Codul fiscal. Prin normele contestate nu se creează un nou impozit sau o nouă categorie de contribuabili, nu se reglementează ceea ce legea nu a reglementat prin art. 463 Codul fiscal, astfel că nu au fost încălcate principiile fiscalității. De asemenea, instanța de fond a făcut în mod judicios disctincția între existența/stabilirea dreptului de proprietate și exercitarea acestuia. Ceea ce este important în speță este faptul că legiuitorul fiscal, prin H.G. nr. 1/2016, a legat calitatea de contribuabil obligat la plata impozitului pe teren de faptul că acestuia i s-a recunoscut/stabilit calitatea de proprietar, deci de existența dreptului. Exercitarea dreptului, cu eventualele limitări legale sau factuale, privește legiuitorul civil sau aplicarea în practică a dreptului civil obiectiv. În aceste condiții nu pot fi reținute elemente de nulitate intrinseci H.G. nr. 1/2016 și nici nu există o necorelare a acestui act normativ cu Codul fiscal, în a cărui aplicarea a fost emis sau o încălcare a normelor de tehnică legislativă. Opțiunea legiuitorului de a stabili impozit pe teren sau taxa pe teren este exrpimată în art. 463 Codul fiscal și privește atât terenurile deținute în proprietate (alin. (1) cât și pe cele deținute de chiriași, concesionari, locatari, titulari ai dreptului de administrare sau folosință (alin. (2), iar scutirile de impozit sau taxă pe teren sunt expres prevăzute la art. 464 din același cod.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanții A. și B. au supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ dispozițiile art. 65 alin. (2) din cuprinsul H.G. nr. 1/2016 adoptată de pârâtul Guvernul României. Prima instanță a respins acțiunea reclamanților, reținând, în esență, că normele fiscale conform cărora persoanele cărora li s-a constituit/reconstituit dreptul de proprietate, până la emiterea titlului de proprietate, sunt proprietare ale terenurilor constituite/reconstituite, respectă filosofia Legii nr. 18/1991 și a regulamentului său de aplicare. De asemenea, legiuitorul fiscal nu s-a substituit legiuitorului civil în definirea noțiunii de proprietar, în sensul Legii nr. 18/1991, ci pur și simplu a decis impozitarea inclusiv a terenurilor persoanelor enunțate în art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016, considerându-i pe aceștia proprietari, dar nu în sensul pur civil al noțiunii, ci doar în scopul impozitării și a acestor terenuri. Fiind învestită cu soluționarea căii de atac promovate de reclamanți împotriva acestei soluții, Înalta Curte reține că potrivit art. 463 Codul fiscal "(1) Orice persoană care are în proprietate teren situat în România datorează pentru acesta un impozit anual, exceptând cazurile în care în prezentul titlu se prevede altfel. (2) Pentru terenurile proprietate publică sau privată a statului ori a unităților administrativ-teritoriale, concesionate, închiriate, date în administrare ori în folosință, după caz, oricăror entități, altele decât cele de drept public, se stabilește taxa pe teren, care se datorează de concesionari, locatari, titulari ai dreptului de administrare sau de folosință, după caz, în condiții similare impozitului pe teren. În cazul transmiterii ulterioare altor entități a dreptului de concesiune, închiriere, administrare sau folosință asupra terenului, taxa se datorează de persoana care are relația contractuală cu persoana de drept public. (3) Impozitul prevăzut la alin. (1), denumit în continuare impozit pe teren, precum și taxa pe teren prevăzută la alin. (2) se datorează către bugetul local al comunei, al orașului sau al municipiului în care este amplasat terenul. În cazul municipiului București, impozitul și taxa pe teren se datorează către bugetul local al sectorului în care este amplasat terenul." De asemenea, potrivit pct. 65 alin. (2) Titlul IX, Cap. III din Normele metodologice de aplicare a Legii 227/2015, aprobate prin H.G. nr. 1/2016 (2) Se consideră proprietari de terenuri și acei contribuabili cărora, în condițiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fișe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispozițiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate. În prezenta cauză, reclamanții și-au justificat interesul în promovarea acțiunii în anulare prin raportare la împrejurarea că autoritățile locale au stabilit obligația de plată a impozitului pe teren, în contextul în care reclamanților nu le-au fost emise titluri de proprietate, ci doar procese-verbalE de punere în posesie în baza legilor fondului funciar. În privința dispozițiilor contestate din actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de H.G. nr. 1/2016, Înalta Curte reține că prevederile metodologice contestate de reclamanți au fost adoptate printr-o hotărâre de guvern, iar acestea sunt supuse exigenței respectării principiului ierarhiei actelor normative, care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară, în executarea cărora se emit sau se adoptă. Acest principiu este consacrat de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care la art. 4 alin. (3) prevede că actele normative date în executarea legilor se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, iar la art. 77 stipulează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza și în executarea legilor. Faptul că hotărârile de guvern se adoptă în vederea organizării executării legilor este prevăzut expres și de art. 11 lit. c) și art. 26 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor. Prin urmare, hotărârile de guvern, ca acte administrative normative, pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare a legii, fără a excede sferei de reglementare stabilite de legiuitor, în sensul modificării acesteia. Făcând aplicarea în cauză a celor mai sus stabilite, Înalta Curte reține că prin norma contestată s-a realizat o extindere a sferei de aplicare a impozitului pe teren, respectiv s-a adăugat o nouă categorie de contribuabili, respectiv persoanele cărora în condițiile Legii fondului funciar nr. 18/1991 li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fișe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispozițiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate. Potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (3) Stabilirea dreptului de proprietate se face, la cerere, prin eliberarea unui titlu de proprietate, iar potrivit art. 27 din același act normativ (1) Punerea în posesie și eliberarea titlurilor de proprietate celor îndreptățiți nu pot avea loc decât numai după ce s-au făcut în teren delimitările necesare pentru măsurători, stabilirea vecinătăților pe temeiul schiței, amplasamentului stabilit și întocmirea documentelor constatatoare prealabile. (1 1 ) În cazul în care la întocmirea proceselor-verbale de punere în posesie a persoanelor îndreptățite se constată că numele, prenumele sau inițiala acestor persoane au fost înscrise eronat în anexele validate prin hotărârea comisiei, față de numele și prenumele din actele de identitate prezentate, nu se modifică anexele validate anterior prin hotărâri de către comisie. Procesele-verbale de punere în posesie pentru eliberarea titlurilor de proprietate se vor completa cu numele și prenumele persoanelor conform actelor de identitate și vor fi însoțite în vederea emiterii titlurilor de proprietate de adeverințe semnate de către președintele comisiei locale și secretarul unității administrativ-teritoriale prin care se certifică faptul că persoanele înscrise în procesele-verbale de punere în posesie sunt identice cu persoanele înscrise în anexele validate anterior prin hotărâri de către comisie. (2) În toate cazurile în care reconstituirea dreptului de proprietate se face pe vechile amplasamente, cu ocazia măsurătorilor comisia locală ia act de recunoașterea reciprocă a limitelor proprietății de către vecini, le consemnează în documentele constatatoare, întocmind planurile parcelare și înaintează documentația comisiei județene sau prefectului pentru validare și, respectiv, eliberarea titlurilor de proprietate. Contrar celor reținute de prima instanță, din analiza dispozițiilor Legii nr. 18/1991 Înalta Curte reține că, procesul-verbal de punere în posesie sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, au strict rolul de a identifica terenul la care este îndreptățit titularului cererii și stau, din această perspectivă, la baza emiterii titlului de proprietate. Astfel, în sistemul Legii nr. 18/1991 dovada dreptului de proprietate nu se poate realiza prin procesul-verbal de punere în posesie sau prin orice alt documente prin care se realizează punerea în posesie, ci doar prin titlul de proprietate. Se observă, așadar, că prin norma contestată au fost asimilați proprietarilor de terenuri, persoane care potrivit Legii nr. 18/1991, dreptul comun în materie, nu au această calitate. Prin urmare, normele metodologice contestate de reclamanți nu transpun și detaliază condițiile legale, ci adaugă la lege, nefiind conforme cu actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv cu dispozițiile art. 463 Codul fiscal care stabilesc obligația de plată a impozitului pe teren doar în sarcina proprietarilor, în temeiul și în baza căruia au fost adoptate, nefiind, prin urmare, respectat principiul ierarhiei actelor normative consacrat de Legea nr. 24/2000. Înalta Curte constată, totodată, că sunt neîntemeiate susținerile intimaților referitoare la efectele procesului-verbal de punere în posesie. Astfel, posesia reprezintă o stare de fapt, respectiv stăpânirea de fapt a unui bun corporal, stare care poate sau nu să corespundă unui drept real. Prin urmare, în sistemul Legii nr. 18/1991 posesia exercitată în temeiul procesului-verbal de punere în posesie sau a altor documente prin care se realizează punerea în posesie, corespunde unei simple stări de fapt, nefiind corespunzătoare dreptului de proprietate decât din momentul emiterii titlului de proprietate. În aceste condiții, se reține că exercitarea stăpânirii de fapt asupra terenurilor în temeiul proceselor-verbale de punere în posesie, nu determină calificarea celor în privința cărora au fost încheiate respectivele acte de punere în posesie, drept proprietari în sensul Legii nr. 18/1991. Prin urmare, norma metodologică contestată extinde obligația de plată a impozitului pe teren în privința unor persoane care nu au calitatea cerută de art. 463 Codul fiscal, respectiv nu au calitatea de proprietari și nici drepturile corelative proprietății (cum ar fi atributul dispoziției), reglementând perceperea unui impozit în condițiile în care nu se asigură certitudinea dreptului de proprietate (cauza Vergu c. României). Înalta Curte subliniază și faptul că obligațiile fiscale ale persoanelor care stăpânesc în fapt terenurile în privința cărora au fost emise procese-verbale de punere în posesie în temeiul Legii nr. 18/1991, pot fi stabilite doar prin raportare la folosința/posesia exercitată de acestea asupra terenurilor (diverse taxe obligatorii pentru terenurile agricole sau forestiere, impozit pe veniturile din activități agricole etc.), terenurile aflându-se în proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale până la momentul emiterii titlurilor de proprietate în condițiile Legii nr. 18/1991. Pentru considerentele expuse, constatând că prima instanță a interpretat și aplicat în mod eronat dispozițiile legale sus-enunțate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 496 C. proc. civ., art. 20 alin. (3) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul reclamanților, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B., anulând dispozițiile pct. 65 alin. (2) Titlul IX, Cap. III din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015, aprobate prin H.G. nr. 1/2016. Având în vedere modalitatea de soluționare a cererii principale, în temeiul dispozițiilor art. 67 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor Publice, în interesul pârâtului Guvernul României. Totodată, reținând culpa procesuală a intimatului-pârât Guvernul României, în temeiul dispozițiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va obliga pe acesta să plătească recurenților-reclamanți cheltuieli de judecată în cuantum de 150 RON, taxă judiciară de timbru pentru fond și recurs .