ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 487/2023

Ședința publică din data de 2 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost modificată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraților, obligarea acestuia la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.04.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 - 9407,6 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective, și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 141 din 1 februarie 2022, a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii, invocate prin întâmpinare, și cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În esență, recurenta a susținut că hotărârea primei instanței conține motive străine de natura pricinii, în ceea privește argumentele din sentință care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităților de la Fond, atunci când aceste penalități rezultă din contractul de asigurare, și, totodată, este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept materia care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice.

3.1.1. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.., recurenta a susținut că prima instanță invocă pe larg și procedura de valorificare a creanțelor de asigurare împotriva Fondului și subliniază faptul că în cadrul acestei proceduri asigurătorii au posibilitatea de a solicita de la Fond inclusiv penalitățile decurgând din contractul de asigurare, concluzionând implicit că A. ar fi trebuit să solicite de la Fond mai întâi plata penalităților.

Or, aceste argumente nu au legătură cu natura pricinii întrucât a solicitat obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii ca urmare a angajării răspunderii patrimoniale a instituției, iar această obligare poate fi dispusă doar de către instanța de judecată sesizată în acest sens, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

3.1.2. Referitor la motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susținut, contrar celor reținute de prima instanță, că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii Fondului și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, respectiv existența unui act administrativ nelegal, a unui prejudiciu material sau moral, a unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu și existența culpei autorității.

Cu privire la condiția existenței unui act administrativ nelegal, a arătat că acesta constă în Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la 2 ani de la depunerea cererii de plată, prin care Fondul a respins cererea sa în mod nejustificat, decizie ce a fost anulată ulterior în dosarul nr. x/2018 cu consecința obligării Fondului la reanalizarea pe fond a cererii de plată, care, în urma analizei, a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta.

Or, faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat Fondul direct la plată, ci la analiza pe fond a cererii, nu poate conduce la susținerea că răspunderea autorității nu poate fi angajată, pentru că s-ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală această decizie.

Referitor la condiția existenței prejudiciului, recurenta a invocat dispozițiile art. 1535 din C. civ. și lipsa de folosință a sumei de bani la care societatea recurentă era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, pentru o perioadă de peste 5 ani, susținerile primei instanțe în sensul că nu se poate justifica prejudiciul întrucât nu a fost obligat Fondul direct la plată odată cu anularea Deciziei nr. 14452/03.25.2018 neputând fi primite.

Legat de condiția privind legătura de cauzalitate, a arătat că și aceasta este îndeplinită, existând o legătură directă între actul administrativ anulat ca nelegal de către instanța de judecată, respectiv Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, și prejudiciul suferit de A., constând în lipsa de folosință a sumei de bani reprezentate de despăgubirile la care era îndreptățită.

În fine, referitor la culpa autorității, recurenta a susținut că și această condiție este îndeplinită, având în vedere că autoritatea a tergiversat soluționarea cererilor de plată, lipsind A. S.A. de o sumă semnificativă de bani, iar pe de altă parte, a interpretat greșit și tendențios prevederile legale incidente.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate, și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor și, în subsidiar, în dobânda legala penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Recurenta - reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea autorității pârâte la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.04.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Curtea de Apel București a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii, invocate prin întâmpinare, și cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă.

Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția Curții de Apel București, în privința fondului cauzei, constatând că sunt fondate criticile recurentei – reclamante, în limitele arătate în continuare.

1.1. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată, contrar susținerilor părții în sensul că argumentele primei instanțe nu au legătură cu natura pricinii, că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, se constată incidența acestuia.

Se reține că prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. S.A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată din prezenta cauză, pe motiv că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând plafonul maxim prevăzut de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal, prin respingerea recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților; a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018; a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON; s-a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța a reținut, între altele, că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Așa fiind, se constată că în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analizarea pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase din cauza dedusă judecății.

La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. S.A. a unor creanțe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/18.04.2017, suma de 5973,08 RON reprezentând despăgubirea cerută de reclamantă,

Înalta Curte reține că, în prezenta cauză, se solicită despăgubiri sub forma daunelor interese moratorii aplicate sumei de bani solicitate prin cererea adresată FGA referitoare la despăgubiri, motivat de faptul că prin hotărâre judecătorească a fost declarat nelegal refuzul FGA de soluționare pe fond a cererii de plată a despăgubirilor.

Totodată, are în vedere că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ.

O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

De asemenea, se reține că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 1349 din C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, potrivit cărora,

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane.

(2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, având denumirea marginală Condițiile răspunderii, din același act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă".

Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat.

Prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

În îndeplinirea de către Fondul de Garantare a Asiguraților a propriilor atribuții, acesta a respins cererea de plată a recurentei-reclamante la data de 03.05.2018 ca urmare a unei interpretări eronate a noțiunilor de creanță de asigurare și creditor de asigurare, apreciind că plafonul de 450.000 de RON era deja depășit prin achitarea sumelor cuvenite A. pentru alte cereri de plată.

De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina pârâtului se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări.

De esența acțiunii de contencios administrativ nu este doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

Astfel, admițând existența faptei ilicite a Fondului prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică și prejudiciul suferit de reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei solicitate, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 1531 și art. 1535 din C. civ., art. 2 alin. (3) și art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015, precum și cele ale art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Potrivit art. 1531 din C. civ.: (1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării. (2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor și beneficiul de care acesta este lipsit. La stabilirea întinderii prejudiciului se ține seama și de cheltuielile pe care creditorul le-a făcut, într-o limită rezonabilă, pentru evitarea sau limitarea prejudiciului. (3) Creditorul are dreptul și la repararea prejudiciului nepatrimonial.

Conform art. 1535 din C. civ.: (1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadență, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadență. 3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit.

În temeiul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015,: "Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, încheiate, în condițiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege și în limita resurselor financiare disponibile la momentul plății (...)".

De asemenea, dispozițiile art. 13 alin. (3) din același act normativ menționează că: "În vederea efectuării plății sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună și a creanțelor de asigurări înregistrate în evidențele sale, ținând seama de normele aplicabile în materie și de condițiile de asigurare generale și specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul față de care s-a stabilit starea de insolvență."

În fine, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (…)

(3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare".

Așadar, se reține, pe de o parte, că dobânda cuvenită A. S.A. are natura juridică a celei penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților vizând creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest din urmă sens, premisa esențială a acordării sumei cu titlul de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, B. S.A., ci în competența acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de Garantare a Asiguraților către creditorii de asigurări.

De asemenea, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuție împiedicând recurenta-reclamantă să beneficieze de folosința creanței de asigurări pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) – 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

Legat de vinovăția recurentului-pârât, aceasta nu poate fi exclusă, emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică și sistematică a dispozițiilor legale respective, astfel încât să identifice concluzia corectă.

În consecință, despăgubirea ce se cuvine reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare, stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data plății (29.10.2021).

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată, va admite în parte acțiunea formulată de reclamantă și va obligă pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să-i plătească dobânzi legale penalizatoare, conform art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 de la data de 03.05.2018 până la data plății, menținând celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 141 din 1 februarie 2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, în rejudecare:

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantă și obligă pârâtul Fondul de

Garantare a Asiguraților să plătească dobânzi legale penalizatoare, conform art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 de la data de 03.05.2018 până la data plății.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 2 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.