ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 645/2023

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat obligarea FGA la soluționarea cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. Prin Cererea modificatoare, reclamanta a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 55 din 19 ianuarie 2022, a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității precum și cererea formulată reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantă A. S.A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului, recurenta-reclamantă arată că hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice. Totodată, argumentele din motivare care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităților de la FGA, atunci când aceste penalități rezultă din contractul de asigurare, sunt motive străine de natura pricinii. A., în calitate de creditor de asigurare, a formulat o cerere de plată în temeiul art. 14 din Legea 213/2015, adresată FGA, urmare a deschiderii procedurii falimentului față de societate B. S.A.. Față de această cerere de plată, în temeiul art. 12 alin. (2), (3) și 4 din Legea 213/20151, FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente. Precizăm că acele creanțe de asigurare instrumentate de FGA erau creanțe invocate împotriva B. în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) Legea 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA. Cu toate acestea, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia ICCJ din 13.10.2021 pronunțată în dosarul x/2018, Decizia 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele de judecată reținând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. este nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri. Prin această Decizie pronunțată în soluționarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor. Așadar, instanța de judecată a invalidat soluția dată de FGA cererii de plată a A.. Acesta este actul administrativ nelegal cu privire la care A. a solicitat angajarea răspunderii patrimoniale a FGA. Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat FGA direct la plată, ci la analiza pe fond, nu poate conduce la susținerea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece această susținere ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452. Mai exact, instanțele au stabilit deja că FGA a soluționat nelegal cererea A., că nu ar fi trebuit să respingă pe plafon, ci ar fi trebuit să analizeze pe fond și să decidă. Este incontestabil că dreptul A. la plata de despăgubiri a fost încălcat prin soluția exprimată în această Decizie, în sensul refuzului de plată. Faptul că ulterior, după ce instanțele de judecată au declarat nelegală soluția FGA asupra cererii, FGA a procedat la analiza pe fond și a procedat la plata despăgubirilor nu face decât să certifice prejudiciul. Așa cum rezultă în mod incontestabil A. era îndreptățit la plata unei sume de bani cu titlu de despăgubire, drept care decurge din legea 213/2015. În exercitarea acestui drept, A. a depus cererea de plată. Prin Decizia 14.452 FGA a respins cererea de plată, în baza unei interpretări și aplicări eronate a normelor legale. Decizia 14.452 a fost anulată de instanța de judecată iar ulterior FGA a achitat sumele de bani solicitate. Urmare a anulării Deciziei, FGA a achitat, în cele din urmă despăgubirile, cu o întârziere mai mare de 5 ani de zile. Pe cale de consecință, față de cele arătate mai sus, este evident că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, susținerile primei instanțe în sensul că nu a fi îndeplinite condițiile unei astfel de acțiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta A., a solicitat obligarea FGA la plata despăgubirilor în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea de către pârâta a cererii de plată a despăgubirilor. Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, se solicită despăgubiri sub forma daunelor interese moratorii aplicate sumei de bani solicitate prin cererea FGA referitoare la despăgubiri motivat de faptul că prin hotărâre judecătorească a fost declarat nelegal refuzul FGA de soluționare pe fond a cererii de plată a despăgubirilor. Înalta Curte are în vedere că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, și emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal. Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi, dat fiind momentul emiterii deciziei anulate (03.05.2018), sunt cele ale răspunderii civile delictuale. Astfel, potrivit art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, având denumirea marginală Condițiile răspunderii, din același act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă". Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt deci (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. Prin prejudiciu se înțelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârșite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparținând unei persoane. În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Nu se poate aprecia că îndeplinirea de către Fondul de Garantare a Asiguraților a propriilor atribuții la data de 03.05.2018 ar fi intervenit în contextul unei verificări formale/superficiale a cererii de plată în discuție sub motiv că plafonul de 450.000 de RON era deja depășit prin achitarea sumelor cuvenite A. pentru alte cereri de plată, întrucât pentru un observator obiectiv la data respectivă pârâtul și-a îndeplinit competența legală vizând soluționarea cererii de plată, această din urmă concluzie corespunzând obligațiilor legale ce incumbă oricărei autorități publice, iar nu prima afirmație care pornește de la o conduită speculativă a Fondului de Garantare a Asiguraților. De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanță de asigurări. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În continuare, admițând existența faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică și prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosință a sumei de 3.220 RON, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Potrivit dispozițiilor art. 1535 alin. (1) C. civ.: "În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic". Totodată, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că "(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. … (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare". Înalta Curte arată, pe de o parte, că dobânda cuvenită A. prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților vizând creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest din urmă sens, premisa esențială a acordării sumei de 1.351 RON cu titlul de creanță de asigurări de către FGA nu se regăsește în activitatea de asigurări desfășurată în trecut de societatea de asigurări falită, B. S.A., ci în competența acordată intimatului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraților către creditorii de asigurări. De asemenea, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuție împiedicând reclamanta să beneficieze de folosința creanței de asigurări în cuantum de 3.220 RON pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) – 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite). În sfârșit, vinovăția intimatului-pârât nu poate fi exclusă, emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică și sistematică a Legii respective, astfel încât să identifice concluzia corectă. În consecință, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 3.220 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. De asemenea, în temeiul art. 453 alin. (1), Înalta Curte, obligă pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.200 RON, reprezentând onorariu de avocat și taxă judiciară de timbru, recurs și fond.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte, sentința recurată și rejudecând va admite, în parte, acțiunea formulată de reclamantă, va obliga pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 3.220 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021, precum și la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.200 RON, reprezentând onorariu de avocat și taxă judiciară de timbru, recurs și fond cu menținerea celorlalte dispoziții ale sentinței.