ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2466/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/4.07.2017 constând:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective (până în data de 06.04.2021 penalitățile sunt în cuantum de 1684 RON;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2, Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 591 din 18 martie 2022, a admis excepțiile inadmisibilității excepției de nelegalitate și a cererii, a respins excepția de nelegalitate și, totodată, cererea astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă, ca inadmisibile.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamata A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac recurenta a arătat, în privința soluției asupra excepției de nelegalitate invocată împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea este nemotivată, clamând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ.

Astfel, în susținerea excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care intimatul-pârât a pretins că ar fi soluționat cererea sa de plată, a arătat că motivul respingerii cererii de plată a constat în depășirea plafonului de garantare de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, invocându-se prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Astfel, intimatul-pârât a apreciat în mod nelegal că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare.

Acest aspect rezultă fără îndoială din considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, la care face trimitere.

Potrivit recurentei, din considerentele deciziei reiese că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptățită să solicite Fondului desdăunarea, iar noțiunea de "creanță de asigurare" cuprinde și creanța transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogației legale și cu privire la care se exercită dreptul de regres, astfel că este eronată susținerea intimatului-pârât potrivit căreia plafonul de 450.000 RON ar fi prevăzut de lege prin raportare la creditor și nu la creanță. Totodată, având în vedere că obligația de garanție ia naștere odată cu încheierea contractului de asigurare și devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment, obligația de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare, ceea ce înseamnă că numărul obligațiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

De altfel, a arătat recurenta-reclamantă că prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite și obligația de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecția oferită de lege. În plus, o atare situație ar încălca principiul egalității și ar fi contrară chiar scopului urmărit de legiuitor.

În concluzie, a considerat că decizia nr. 16157/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prima instanță ar fi trebuit să constate nelegalitatea acesteia, admițând excepția de nelegalitate.

Criticând argumentele reținute de prima instanță în fundamentarea acestei soluții, a arătat că această soluție este nelegală din perspectiva art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, redat în recurs, întrucât acest text de lege consacră posibilitatea de a verifica legalitatea unui act administrativ individual pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, oricând și indiferent de emitentul actului administrativ, iar acolo unde legea nu distinge sau nu impune condiții suplimentare, nu se poate distinge nici de către părți sau de către instanță sau să se impună restricții suplimentare.

Totodată, a invocat Decizia Curții Constituționale nr. 426 din 10 aprilie 2008 și a afirmat că, indiferent dacă decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate. Prin respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, pentru niciun alt motiv decât acela că decizia respectivă, ca orice alt act administrativ, poate fi atacată cu acțiune directă, recurenta a considerat că prima instanță a încălcat o alternativă procedurală pe care chiar legea o oferă, fiindu-i încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil.

De asemenea, a apreciat că, deși prima instanță susține că legalitatea deciziei nr. 16517/27.08.2018 nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu indică argumentele juridice sau care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții.

În susținerea opiniei exprimate a expus considerente de ordin doctrinar și jurisprudențial referitoare la obligația motivării unei hotărâri judecătorești, atât din perspectiva doctrinei și jurisprudenței naționale, cât și din perspectiva jurisprudenței europene, și a concluzionat că motivarea primei instanțe cu pricire la excepția de nelegalitate nu corespunde cerințelor legale dezvoltate în jurisprudența națională și europeană invocate.

Referitor la soluția dată acțiunii, a arătat că în mod greșit a fost respinsă ca inadmisibilă, prima instanță încălcând prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice.

Astfel, a făcut trimitere la temeiul formulării acțiunii, prin intermediul căreia tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a intimatului-pârât pentru repararea prejudiciului ce i-a fost produs prin respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor și prin lipsirea sa de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită, precum și condițiile necesare pentru angajarea răspunderii civile delictuale, respectiv: existența unei fapte ilicite (în speță existența unui act administrativ nelegal) actul să fi cauzat un prejudiciu, între efectele actului și prejudiciu să existe un raport de cauzalitate și autoritatea să fi fost în culpă, și a conchis prin a susține că angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii.

În cauză, actul administrativ considerat nelegal este refuzul intimatului-pârât de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor pe care le-a forrmulat, așa cum a fost exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

A susținut că, deși de cele mai multe ori, caracterul ilegal al actului administrativ este constatat fie în cadrul aceleiași acțiuni, fie printr-o hotărâre anterioară, în condițiile pronunțării și publicării deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, caracterul nelegal al deciziei nr. 16517 este evident.

Prin urmare, prima instanță ar fi trebuit să procedeze la analizarea și admiterea excepției de nelegalitate și este evident că și condiția existenței actului administrativ nelegal pentru angajarea răspunderii patrimoniale a intimatului-pârât ar fi fost îndeplinită.

În plus, a susținut că refuzul intimatului-pârât de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentei cauze, a fost reiterat și prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate; anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor mențiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri de plată menționate în mod expres în decizia nr. 18140/28.01.2019.

Așadar, decizia menționată (care a fost desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de ÎCCJ la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021) conține în mod expres refuzul intimatului-pârât de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2, iar la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și, mai ales, a noțiunii de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

În concluzie, a arătat că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție, fie în baza soluției pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2019, respectiv anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Totodată, condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea deciziei nr. 16517 printr-o hotărâre anterioară, a considerat că prima instanță a încălcat normele de drept material care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice.

Pentru motivele arătate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat excepția nulității motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea căii de atac și menținerea sentinței atacat, fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, solicitând obligarea Fondului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/4.07.2017.

Cererea de plată nr. x/4.07.2017 a A., prin care a fost solicitată plata sumei de 601 RON, este menționată în Anexa nr. 2 la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția 150, respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în fața instanței de contencios administrativ competente.

Curtea de Apel București a respins excepția de nelegalitate invocată și, totodată, cererea astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă, ca inadmisibile.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1. Referitor la motivul de casare pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din

C. proc. civ. se constată că nu poate fi primit.

Totodată, se reține că deși criticile nu s-au formulat punctul, acest motiv va fi analizat în ansamblul său,

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs recurenta a arătat că soluția de respingere a excepției de nelegalitate este contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării acesteia.

Contrar susținerilor recurentei, instanța de control judiciar reține că soluția asupra excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 este legală, fiind pronunțată cu respectarea regulilor de procedură aplicabile, motivată corespunzător cerințelor legii și dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate."

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilității excepției de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiții: excepția să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiția relevanței acestei excepții de nelegalitate presupunând afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

În cauză, prima instanță a reținut că excepția este inadmisibilă prin raportare la dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează practic obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat soluția cu respectarea regulilor de procedură ce reglementează această instituție, analizând, cu prioritate, condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate. Faptul că a respins ca inadmisibil demersul părții, urmarea neîndeplinirii condiției de admisibilitate reținute, nu înseamnă că i-a încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, întrucât, așa cum s-a reținut în mod constant în jurisprudența europeană și în cea națională, accesul la justiție nu este unul absolut, putând fi limitat în anumite condiții prevăzute de lege.

Inclusiv din perspectiva jurisprudenței Curții Constituționale, accesul la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește aceasta, instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, inclusiv reglementarea unor condiții de admisibilitate a acțiunii în speța analizată, fiind de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură cum sunt cele prevăzute pentru soluționarea excepției de nelegalitate.

Așa cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă și destinatarul actului nu este modificat și nici stins. În schimb, admiterea unei atari excepții produce consecințe asupra raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susținerile părții care își fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv.

Or, în prezenta cauză, decizia nr. 16517/27.08.2018, care face obiectul excepției de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri din prezenta cauză, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei pendente, iar nu anularea cum solicită partea recurentă-reclamantă și cum în mod expres prevede art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia s-au solicitat despăgubiri.

Așadar, este corectă concluzia conform căreia legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează din această perspectivă obiectul cauzei, nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, date fiind particularitățile cauzei.

1.2. Referitor la motivul de casare pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din

C. proc. civ. se constată, de asemenea, nu poate fi primit.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, prima instanță a reținut în mod corect că legalitatea deciziei invocate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat și a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepții.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinței de fond respectă aceste cerințe, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra acesteia.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ., invocate în cererea de recurs din perspectiva încălcării regulilor de procedură și a nemotivării hotărârii sub aspectul soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitate, nu sunt fondate.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivelor de nelegalitate invocate, deoarece ipotezele susținute nu se verifică în speță.

În fine, cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției inadmisibilității acțiunii, recurenta-reclamantă a susținut că prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a intimatului-pârât, instanța a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice și, deși nu a invocat în mod expres motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., criticile vor fi analizate din această perspectivă.

Instanța de control judiciar reține, contrar susținerilor recurentei, că soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Așadar, criticile recurentei-reclamante care vizează aplicarea greșită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorității publice, respectiv a dispozițiilor art. 19 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, nu au suport.

Contrar susținerilor recurentei-reclamant Înalta Curte constată că acțiunea formulată de parte în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă raportat la situația de fapt constatată, cum corect a reținut și judecătorul fondului.

Deși este adevărat că prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul acelorași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susținerea acțiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat și respins și cererea de plată formulată de reclamantă, cum greșit susține partea.

Așa cum rezultă din soluția pronunțată în dosarul nr. x/2019, în cadrul căruia a fost contestată și anulată decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluționeze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 și nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuție în prezentul litigiu, a fost soluționată prin decizia nr. 16517/27.08.2018, astfel cum reiese fără putință de tăgadă din probele administrate în dosar, inclusiv considerentele și dispozitivul acesteia confirmând această concluzie, decizie cu privire la a cărei contestare nu au fost administrate probe.

De altfel, în mod corect au fost înlăturate de prima instanță alegațiile reclamantei și s-a reținut faptul că prin decizia nr. 18140/28.01.2019 nu au fost respinse cererile de plată menționate în borderoul nr. 2, ci, doar au fost reluate considerentele conform cărora toate cererile de plată care nu sunt incluse în borderoul nr. 1 (referitoare la cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din borderoul nr. 3, nu au putut fi soluționate în fond ca urmare a depășirii acestui plafon, cu consecința respingerii doar a celor două cereri de plată din borderoul nr. 3, menționate în precedent.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acțiuni în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorității publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din același act normativ, și având în vedere că în speță nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanța de control judiciar constată că în mod corect a admis instanța de fond excepția inadmisibilității acțiunii și a respins pe acest temei acțiunea reclamantei.

În concluzie, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 sau 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 591 din 18 martie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.