ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2889/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA) a solicitat în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciul cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.11.2016 constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere potrivit Normei ASF nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, penalitățile până la 06.02.2021 fiind de 17779,79 RON; în subsidiar despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011; plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1741 din 22 noiembrie 2021, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei F.G.A. nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității iar hotărârea este nemotivată, (motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ.) În susținerea excepției de nelegalitate s-a arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanțelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept. Prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018, raportat la art. 4 din Legea 554/2004. în susținerea soluției, prima instanță a reținut doar că Decizia cu privire la care a fost invocată excepția reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitatea poate fi verificată doar pe calea acțiunii principale, iar nu și pe cale incidentală, prin invocarea excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea 554/2004. Or, o astfel de soluție este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 Prin urmare, chiar dacă Decizia 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate. De asemenea, deși prima instanță susține că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, prima instanță nu indică absolut deloc care sunt argumentele juridice, care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții. În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate. Curtea mai reține și faptul că motivarea este un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(4). Or, analizând hotărârea instanței cu privire la excepția de nelegalitate precum și argumentele reținute în sprijinul acesteia, este evident că motivarea nu corespunde cerințelor legale așa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE. Prima instanță consideră doar că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată decât pe calea acțiunii principale, neoferind însă niciun argument în sprijinul acestei rețineri. Prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. în speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018. Mai mult, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de către FGA și prin Decizia 18.140/28.01.2019. Astfel, în Decizia nr. 18140/28.01.2019 de arată în mod expres: Suma acordată acestui creditor de asigurare din disponibilitățile FGA până la data prezentei decizii este de 450.000 RON, în aceste condiții solicitarea formulată de petentă aferentă cererilor de plată cuprinse în borderoul 2 nu poate fi acceptată la plată de către FGA ținând cont de prevederile alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților. Așadar, Decizia nr. 18140/28.01.2029 conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2. în plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii 213/2015 și mai ales a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor. Or, Decizia 18140/28.01.2019 a fost atacată și desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de ÎCCJ în data de 19.11.2021 în dosarul x/2021 În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obține când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancțiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă. Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că nici acest motiv de recurs nu este întemeiat. Asupra excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16.517/27.08.2018, instanța de fond în mod corect a reținut că aceasta este inadmisibilă, astfel că raportându-ne la dispozițiile art. 4 și art. 19 din Legea nr. 554/2004, rezultă că aceasta nu are legătură cu fondul cauzei, deoarece dacă s-ar admite excepția de nelegalitate consecința ar fi înlăturarea deciziei FGA. Această condiție impusă de art. 19 din Legea 554/2004 este obligatorie, neîndeplinirea acesteia ducând la inadmisibilitatea cererii de despăgubiri introdusă pe cale separată. În prezenta cauză, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada acțiunii prin care solicită anularea Deciziei 16517/27.08.2018. Decizia invocată de reclamantă reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărei nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Ori, legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează din această perspectivă obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentala a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, situație în care instanța de fond a reținut corect faptul că chestiunea de drept a legalității deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, apare ca inadmisibilă Astfel, instanța în mod corect a reținut că este inadmisibilă o cererea de chemare în judecată pentru care se solicită despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 fără ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător. Art. 19 alin. (1) din Legea 554/2004 dă posibilitatea de a solicita despăgubiri pe cale separată doar dacă în prealabil s-a solicitat, distinct, și anularea actului administrativ, în caz contrar (lipsa acțiunii de anulare a actului administrativ) acțiunea de a solicita despăgubiri fiind lipsită de interes, actul administrativ în baza căruia se solicită despăgubirile beneficiind în continuare de prezumția de legalitate care nu poate fi răsturnată prin invocarea excepției de nelegalitate, aceasta fiind inadmisibilă. În ceea ce privește critica A. cu privire la modul de interpretare dat de FGA prevederilor Legii 213/2015 raportat la aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte reține că potrivit art. 521 alin. (3) C. proc. civ. - dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru instanța care a solicitat dezlegarea de la data pronunțării deciziei, iar pentru celelalte instanțe de la data publicării în Monitorul Oficial. Astfel, dezlegarea unei probleme de drept are drept scop prevenirea unei practici judiciare neunitare, asigurând o interpretare și aplicare unitară ale prevederilor legale ce fac obiectul acestei proceduri, iar fiecare dosar procesual este o situație juridică distinctă care atrage consecințe juridice diferite și trebuie tratat ca atare, ceea ce presupune o analiză în concret a fiecărui dosar procesual. În prezenta cauză, A. nu a înțeles să conteste Decizia 16517/27.08.2018, consecința juridica o reprezintă faptul ca acea decizie administrative a produs consecințe juridice, cu o prezumție de legalitate si temeinicie, drept urmare, nefiind un litigiu pe rol, instanțele nu au constatat aplicabilitatea Deciziei ÎCCJ nr. 29/2020, motiv pentru care nu se poate constata în această fază procesuală aplicabilitatea acesteia atât timp cât Decizia FGA 16517 nu a fost atacată cu o acțiune în anulare pe cale separată, condiție obligatorie impusă de art. 19 din Legea 554/2004. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va respinge cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.